Violência de gênero e o campo do

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Artigo Científico doi: 10.1590/2175-3369.015.e20210384 
 
SM é Professora, Doutora em Ciência Ambiental, e-mail: sandra.momm@ufabc.edu.br 
MFT é Professora, Doutora em Ciências, área de Medicina Preventiva, e-mail: mfterra@gmail.com 
LT é Professora, Doutora em Ciência Ambiental, e-mail: luciana.travassos@ufabc.edu.br 
IMSC é Doutorando em Planejamento Gestão do Território, e-mail: igor.chaves@ufabc.edu.br 
 
urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 2023, 15, e20210384 1/18 
 
Violência de gênero e o campo do 
planejamento e estudos territoriais: um 
retrato sobre a violência contra as 
mulheres no município de São Paulo 
durante o primeiro ano da pandemia de 
COVID-19 
Gender violence and the field of planning and territorial studies: a portrait on 
violence against women in the municipality of São Paulo during the first year of 
the COVID-19 pandemic 
 
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Sandra Momm [a] , Maria Fernanda Terra [b] , Luciana Travassos [c] , 
Igor Matheus Santana Chaves [c] , Bruna de Souza Fernandes [d] 
 
 
[a] Universidade Federal do ABC (UFABC), Santo André, SP, Brasil 
[b] Universidade de São Paulo (USP), São Paulo, SP, Brasil 
 
 
Como citar: Momm, S., Terra, M. F., Travassos, L., Fernandes, B. S., & Chaves, I. M. S. (2023). Violência de gênero e 
o campo do planejamento e estudos territoriais: um retrato sobre a violência contra as mulheres no município de 
São Paulo durante o primeiro ano da pandemia de COVID-19. urbe. Revista Brasileira de Gestão Urbana, v. 15, 
e20210384. https://doi.org/10.1590/2175-3369.015.e20210384 
Resumo 
O artigo problematiza a violência de gênero no campo do planejamento e dos estudos territoriais a partir 
de uma fotografia do primeiro ano da pandemia da COVID-19 (2020) no município de São Paulo. A primeira 
seção trata de uma discussão teórica sobre o recorte temático que considera a reflexão sobre a prática na 
saúde e no planejamento. Desta seção, apontamos as territorialidades do cuidado, valendo-se do Modelo 
Ecológico da OMS. Na seção seguinte, a abordagem teórica é explorada em um retrato do primeiro ano da 
Pandemia de COVID, com base em três abordagens para as territorialidades no enfrentamento da violência 
contra a mulher: a partir do principal instrumento de planejamento territorial (Plano Diretor), pela rede de 
equipamentos especializados ao enfrentamento da violência, pelos equipamentos sociais que contribuem 
para a prevenção e pelo suporte às relações sociais cotidianas. Como resultado foi identificado que os 
Planos Diretores de 2002 e 2014 não incorporaram as bases das políticas de enfrentamento da violência, o 
https://orcid.org/0000-0002-9724-5375
https://orcid.org/0000-0003-1718-4216
https://orcid.org/0000-0001-8369-8704
https://orcid.org/0000-0003-3833-9301
https://orcid.org/0000-0002-4419-4842
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que representa uma determinada condição prévia para os territórios quando do período da pandemia. 
Foram identificados apagões de equipamentos assistenciais e o distanciamento social, que representaram 
a queda no enfrentamento da violência durante o primeiro ano da pandemia. 
 
Palavras-chave: Violência de gênero. Planejamento territorial. COVID-19. Territorialidade. Direitos 
Humanos. 
Abstract 
The article problematizes gender violence in the field of planning and territorial studies from a snapshot of 
the first year of the COVID-19 pandemic (2020) in the municipality of São Paulo. The first section deals with a 
theoretical discussion on the thematic that considers the reflection on the practice in health and planning. In 
this section, we point out the territorialities of care, making use of the WHO Ecological Model. In the following 
section, the theoretical approach is explored in a portrait of the first year of the COVID Pandemic, based on 
three approaches to territorialities in the confrontation of violence against women: from the main instrument 
of territorial planning (Master Plan), by the network of specialized equipment to confront violence, by the 
social equipment that contribute to prevention and by the support to daily social relations. As a result, it was 
identified that the Master Plans of 2002 and 2014 did not incorporate the bases of policies to address violence, 
which represents a certain precondition for the territories when the pandemic period. We identified blackouts 
of welfare equipment and social distance that represented the decline in the confrontation of violence during 
the first year of the pandemic. 
 
Keywords: Gender violence. Territorial planning. COVID-19. Territoriality. Human Rights. 
Introdução 
O artigo problematiza a violência de gênero – no recorte da violência contra as mulheres – no campo 
do planejamento e dos estudos territoriais a partir de uma fotografia do primeiro ano da pandemia da 
COVID-19, no ano de 2020, no município de São Paulo, sob a lente das territorialidades do cuidado. Para 
esta análise, consideramos a existência e disponibilidade de serviços assistenciais às mulheres em 
situação de violência, de equipamentos sociais e públicos nos territórios, as redes comunitárias 
constituídas no cotidiano da vida das pessoas no território e a estrutura do principal instrumento de 
política territorial – o Plano Diretor – frente ao tema. 
Durante o primeiro ano da pandemia de COVID-19 a dinâmica social foi modificada, fragilizando 
principalmente as relações das mulheres em situação de violência com suas redes informais e, também, 
com os serviços assistenciais, que foram fechados por alguns períodos. Essa indisponibilidade aos 
encontros e acesso aos apoios aqui denominamos apagamentos. O artigo analisa a mudança na rotina dos 
serviços assistenciais às mulheres em situação de violência, equipamentos sociais e relações 
sociais/comunitárias na região da zona leste de São Paulo em 2020, considerando que as restrições 
geradas pela pandemia impactaram intensamente a condução da vida, as relações sociais entre as 
pessoas, principalmente as mulheres em situação de violência, e as suas redes (SAGOT, 2005). 
 
Uma abordagem para o tema do enfrentamento da violência de gênero e o 
campo do planejamento e estudos territoriais 
A partir de uma discussão teórica, em um diálogo dedutivo-indutivo, que integra conhecimentos dos 
campos da saúde coletiva, direitos humanos, gênero, espaço, território e planejamento, somada da 
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reflexão das/dos autores com a prática nesses campos e a vivência das políticas públicas e agendas 
correlatas, apresenta-se a abordagem com a qual será estudado o caso. 
Gênero, violência de gênero e as políticas públicas de enfrentamento 
No artigo, usamos o conceito de gênero como categoria social que estrutura a organização material 
e simbólica da vida social, produzindo atitudes e comportamentos baseados nas diferenças de poder e 
nas desigualdades de valor socialmente construídas entre os homens e as mulheres (SCOTT, 1986). 
O conceito de gênero abarca não apenas a dualidade homem/mulher, mas inclui questões sobre 
transgeneridade e queering. A desigualdade de gênero produz a violência, que pode ser entendida sob 
dois ângulos: a conversão de uma diferença em desigualdade para estabelecer uma relação hierárquica 
com fins de dominação, de exploração e de opressão; em outro ângulo, ação que trata um ser humano 
como coisa (CHAUÍ, 1984). 
A socióloga Heleieth Saffioti (2004), apresenta que, somado ao gênero, os marcadores de raça e 
classe social compõem a tensão na vida, principalmente das mulheres, e esses três marcadoressociais de 
diferença compõem, em conjunto, o conceito de nó pela autora. Esse nó é frouxo, pois a cada momento 
um dos marcadores se destaca para impactar de diferentes modos a vida das mulheres em sociedade no 
acesso a direitos fundamentais ou na possibilidade de viver bem. Enquanto Saffioti nomeia a tríade por 
nó, Kimberlé Crenshaw, mulher negra e ativista dos direitos, nomeia essa trinca de marcadores por 
interseccionalidade. Crenshaw (1991) aponta que as mulheres negras estão em situação de maior 
vulnerabilidade para sofrer violência, pois, na maioria das vezes, são pobres, estão em subempregos, 
cuidam sozinhas dos filhos e vivem sob os encargos resultantes das desigualdades de gênero e da 
opressão de classe agravados pela discriminação racial. 
A violência de gênero, sofrida por mulheres pelo fato de serem mulheres, acarreta a perda de 1 a 
cada 5 anos saudáveis de vida das mulheres com idade entre 15 e 44 anos, e compromete 14,6% do 
Produto Interno Bruto (PIB) da América Latina, 10,5% do Brasil (SAGOT, 2005). A luta pela vida das 
mulheres sempre foi reivindicada pelos movimentos sociais. Em 1975, essa luta ganhou força com a 
Conferência Mundial do Ano Internacional da Mulher, promovida pela Organização das Nações Unidas, 
no México, em que foi lançada a década da mulher (1975-1985), campanha que convoca os países a 
promoverem a "igualdade entre homens e mulheres no acesso aos direitos fundamentais". Em 1979, 
aconteceu a Convenção sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação contra a Mulher 
[CEDAW], quando os países firmaram o compromisso de garantir os direitos das mulheres. Em 1993, na 
Conferência de Viena e seu Programa de Ação, foi definido que toda a violência contra as mulheres deve 
ser compreendida como violação dos Direitos Humanos, tanto nos espaços públicos como nos privados. 
Em 1994, em Belém (PA), aconteceu a Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a 
Violência contra Mulher, que incorpora o conceito de gênero como principal promotor da violência contra 
as mulheres. 
Em 2006, o Brasil instituiu a Lei Federal n.º 11.340 (2006), a Lei Maria da Penha (LMP), em resposta 
à cobrança da Organização dos Estados Americanos (OEA) pela não efetivação da garantia dos direitos 
das mulheres firmados nos Tratados Internacionais. A Lei Maria da Penha é uma ação afirmativa que 
busca coibir a violência, promover a igualdade de gênero, responsabilizar os agressores, responsabilizar 
os serviços de diferentes naturezas assistenciais para o acolhimento das mulheres em situação de 
violência, criar campanhas que incentivam a denúncia dos episódios de violência (BRASIL, 2006). 
Entretanto, apesar do avanço da Lei e suas medidas, o medo e a vergonha, aliados à precariedade da 
assistência às mulheres contribuem para a manutenção do silêncio, da impunidade e da violação dos 
direitos das mulheres (TERRA et al., 2007; KISS et al., 2007; MENEGHEL et al., 2011). 
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No processo da visibilidade da violência, as mulheres buscam inicialmente a rede informal, ou rede 
afetiva, composta por pessoas próximas, familiares, etc. A depender das respostas ali obtidas, elas 
buscarão os serviços formais para enfrentar o problema, que são: as delegacias, a defensoria pública, os 
serviços de saúde, as casas de apoio, os Centros de Referência Especializado de Assistência Social 
(CREAS), os serviços de saúde e outros (FALEIROS, 1999; SAGOT, 2000). O enfrentamento da violência 
de gênero por parte das mulheres não é fácil, por isso esse processo foi nomeado por "Rota Crítica" 
(SAGOT, 2000). 
O tema de gênero no campo do planejamento e dos estudos territoriais: as 
territorialidades e o cuidado 
O planejamento, enquanto um campo de conhecimento e práticas, produz teorias e reflexões tanto 
pela análise das dinâmicas sociais assim como pela validação do conhecimento no próprio campo (KLINK 
et al., 2016; ZIMMERMANN & MOMM, 2022). Como campo, o planejamento possui valores1 tais como: o 
interesse público (MORONI, 2017), a justiça (FAINSTEIN, 2017) e a equidade (WINKLER, 2017) – que 
permeiam a produção deste conhecimento, da práxis e da produção de políticas públicas à luz dos Direitos 
Humanos. Para Fenster (1999), existem diferentes escalas nas quais os Direitos Humanos podem ser 
analisados tais como: o corpo, a casa ou o espaço privado, os espaços públicos, as regiões em países e 
entre países e nações. No âmbito dos valores – do e para o campo do planejamento – o tema do gênero, 
apesar de não ser central nos debates, se afirma. 
O tema de gênero faz parte das reflexões contemporâneas que se estabeleceram nos anos de 1960. 
Dentre elas, para Nancy Fraser (2019), o feminismo, assim como o ambientalismo, surge da crítica ao 
capitalismo provido pelo Estado no contexto do bem-estar social dos países do Norte Global. 
Posteriormente, na virada neoliberal em um contexto pós-político (ALLMENDINGER, 2017), as questões 
de gênero são integradas ao debate público, porém, muitas vezes descontextualizadas da crítica frontal 
ao modelo de desenvolvimento que gera desigualdades e opressão. Em outra vertente, estudos urbanos 
anti-hegemônicos discutem criticamente essa agenda, especialmente no Sul Global, considerando a 
vulnerabilidade e a precariedade que mulheres enfrentam ou são submetidas (ROY, 2016). Para Silva & 
Maciel (2021), é fundamental lembrar que a formação de padrões de segregação é um evento 
social-racial-espacial, onde se operam diversos mecanismos de opressão ligados à raça, gênero, classe e 
origens regionais. 
Para Speak & Kumar (2017), em muitos países do Sul, a adoção de agendas racionais e modernizantes 
no planejamento, sob a orientação do mercado, tem impacto nas estratégias de subsistência das 
mulheres. Ainda segundo eles, a temática trouxe para a teoria do planejamento uma visão de como a 
diversidade e a alteridade podem ser criadas, apoiadas ou restringidas pelo ambiente urbano, se 
evidenciada a precariedade que as mulheres enfrentam ou são submetidas. Nos estudos 
urbanos latino-americanos recentes, pesquisas e publicações2 promovem a temática a partir da 
interseccionalidade e de narrativas contra-hegemônicas nas diversas esferas de poder e escalas 
geográficas (HELENE et al., 2021). 
Como o processo que media o ambiente urbano estão os procedimentos de planejamento, sua 
documentação e os próprios planos/instrumentos. Para Fenster (1999), esses são produzidos com uma 
linguagem conhecida pelos técnicos, onde as agendas ocultas subjacentes à sua criação formam um 
'conhecimento' compartilhado apenas por um grupo, e não entre o público afetado por esses planos. Este 
 
1 No sentido Bourdesiano. 
2 Como exemplo, o Dossiê: Território, Gênero, e Interseccionalidades lançado pela Revista Brasileira de Planejamento 
Urbano e Regional, no final de 2021. 
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conhecimento cria o poder de controlar o espaço e excluir ou incluir princípios de direitos humanos. Para 
Cymbalista et al. (2008, p. 12) “a indução e a potencialização da participação das mulheres no processo 
de elaboração e implementação do Plano é algo bastante desafiador, mas é ainda mais difícil transferir o 
viés de gênero para o conteúdo e os instrumentos do plano.” Abordando o plano diretor participativo no 
caso brasileiro, Cymbalista et al. (2008, p. 6) afirmam que “um olhar sobre a mulher no planejamento 
deve trabalhar as demarcações entre a esfera pessoal e a esfera política, o território público e o 
doméstico”. Para esses autores “a desigualdade de gênero ainda é bastante ignorada pela política urbana 
e não foi explicitamente priorizada na leva recente de elaboração de planos diretores.” (CYMBALISTA 
et al,2008, p. 6). No entanto, é crescente e conflituosa a temática de gênero nas políticas públicas 
brasileiras, considerando a virada conservadora dos últimos anos e a disrupção em várias políticas 
progressistas oriundas da Constituição de 1988 (ZIMMERMANN & MOMM, 2022). 
No âmbito das dinâmicas territoriais, Saquet (2015) entende a territorialidade em quatro dimensões 
associadas: como relações sociais, identidades, redes e conflitos; como apropriações do espaço, de forma 
concreta e simbólica, com dominação e delimitação precisas ou não; relacionada a comportamentos, 
desejos e necessidades, e por fim, como práticas espaciais efetivas das relações sociais e nas relações 
entre a sociedade e a natureza. Nesse sentido, afirma que a territorialidade é, ao mesmo tempo, uma 
relação e um processo. 
A territorialidade, para Sack (1983), corresponde às ações de influência, controle ou que afetam uma 
área. Nesse sentido, ressalta que a territorialidade resulta de relações sociais, mas não todas, somente 
aquelas vinculadas ao espaço. Além disso, pode se dar em diversas escalas – desde o âmbito mais pessoal 
como no de grupo e ao nível internacional –, mas sempre definidas pelo contexto social, a territorialidade 
separa conceitualmente o espaço das coisas e depois as recombina como uma atribuição de coisas a 
lugares e lugares a coisas (SACK, 1983, p. 59). A temporalidade é encontrada na elaboração de Saquet 
(2015, p. 107): as territorialidades estão diretamente ligadas às identidades e diferenças, sem serem 
separadas das temporalidades e, portanto, são multidimensionais, ou seja, correspondem a relações 
sociais, apropriações, aspirações e práticas espaco-temporais econômicas, políticas, culturais e 
ambientais. Existem múltiplas atividades e territorialidades na nossa vida cotidiana, produto e condição 
da totalidade existente entre os níveis e escalas. As dinâmicas acontecem ao mesmo tempo, articulando 
sujeitos, lugares, territórios em redes próximas e distantes, formando cruzamentos, simultaneidades, 
superposições entre outros (SAQUET, 2015). Assim, incorporam dimensões políticas, sociais e 
econômicas. 
Podemos então afirmar que o território, imerso em relações de dominação e/ou de apropriação 
sociedade-espaço, “desdobra-se ao longo de um continuum que vai da dominação político-econômica 
mais ‘concreta’ e ‘funcional’ à apropriação mais subjetiva e/ou ‘cultural-simbólica’” (HAESBAERT, 2004, 
p. 95-96). Territorializações efetivamente múltiplas – uma “multiterritorialidade” em sentido estrito, 
construídas por grupos ou indivíduos que constroem seus territórios na conexão flexível de territórios 
multifuncionais e multi-identitários. Nesse sentido, pode ser considerado como um conjunto superposto 
de vários territórios (ou territorialidades) cuja abrangência pode ir bem além dos seus limites. 
Para construir o conceito de territorialidades do cuidado, recorremos ao Modelo Ecológico, utilizado 
pela Organização Mundial da Saúde (OMS, 2010), que apresenta o fenômeno da violência pela da 
interação de quatro dimensões interdependentes, que são: a individual, a relacional, a comunitária e a 
sociedade (Figura 1). 
Na dimensão individual, considera-se o contexto biológico e o pessoal, as trajetórias dos sujeitos nos 
encontros e relacionamentos. Na dimensão relacional, estão as relações sociais advindas do contexto 
familiar, interações íntimas e pessoais, e do trabalho. Na dimensão comunitária, estão as instituições, as 
estruturas sociais, formais e informais, tais como as escolas, os serviços de saúde, as redes sociais e os 
grupos comunitários, e etc. Na dimensão sociedade, considera-se a macroestrutura econômica, política e 
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cultural, que reproduz as normas sociais e culturais vigentes que reforçam (ou não), padrões sociais 
desiguais, com poder em modular as taxas da violência (OMS, 2010). 
 
 
Figura 1 – Modelo Ecológico para compreender a violência a partir de dimensões interdependentes. Fonte: OMS, 2011. 
 
Para estruturar um conceito de territorialidades do cuidado, proposto para essa abordagem, as 
dimensões Comunidade e Sociedade serão utilizadas como base para a reflexão. Na dimensão 
comunidade, serão analisadas as redes formais (prevenção e enfrentamento da violência) por sua 
presença nos territórios, compreendendo como atuação do Estado, em concordância com Agnew (2008). 
Como também, as redes informais, a partir das relações sociais apoiadas em equipamentos e serviços 
públicos, cuja presença no território garante estratégias de prevenção ou dão suporte para o 
enfrentamento do problema, como as escolas, as redes de esportes, cultura, lazer entre outros. Nesse 
contexto, a territorialidade está mais associada às práticas cotidianas (SAQUET, 2015). 
Na dimensão Sociedade, estão as políticas públicas de enfrentamento da violência e os Planos 
Diretores do município de São Paulo de 2002 e 2014, que subsidiam as ações do Estado na sociedade, 
além de mediarem a ação de outros agentes. Para Fenster (1999), o planejamento pode ser percebido 
como um espelho espacial das relações sociais, com possibilidade de minimizar desigualdades de acesso 
da territorialidade na escala do município, em diálogo com as várias escalas de territorialidade de Sacks 
(1983). 
A partir das considerações acima, apontamos as territorialidades do cuidado como conceito em 
construção, que abarca a relação das mulheres entre si e com os serviços de prevenção e enfrentamento 
da violência com o território, ou seja, as territorialidades do cuidado compreendem relações formais e 
informais de cuidado, profundamente conectadas com o território e sua rede de equipamentos sociais. 
Para tanto, abordaremos na seção as territorialidades no enfrentamento da violência de gênero: as 
medidas institucionais estruturadas pelos instrumentos de planejamento territorial (Plano Diretor), pela 
rede de equipamentos especializados ao enfrentamento da violência e pelos equipamentos sociais que 
contribuem para a prevenção e dão suporte às relações sociais cotidianas. Dessa forma, o cuidado 
constitui uma multiterritorialidade ao reunir dimensões de relação social e escalas territoriais diversas 
superpostas e imbricadas. 
 
O enfrentamento da violência contra as mulheres no primeiro ano da pandemia 
da COVID-19 no município de São Paulo sob a lente das territorialidades do 
cuidado 
Nesta seção a abordagem teórica é explorada, valendo-se de codificação documental e análise 
espacial, em um retrato do primeiro ano da Pandemia de COVID, a partir da abordagem para as 
territorialidades no enfrentamento da violência contra a mulher: a primeira é o instrumento de 
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planejamento territorial, o Plano Diretor; seguido pela rede de equipamentos especializados ao 
enfrentamento da violência; e pelos equipamentos sociais que contribuem para a prevenção e suporte às 
relações sociais cotidianas. 
A pandemia de COVID-19 teve como uma de suas principais questões com relação à produção do 
espaço e ao campo do planejamento, a exposição das desigualdades já estabelecidas, mantidas e 
reforçadas ao longo do tempo. Em 26 de fevereiro de 2020, foi registrado o primeiro caso confirmado de 
COVID-19 no Brasil, em pessoa de estrato econômico elevado, recém-chegada de viagem ao exterior. 
A primeira morte ocorreu em 12 de março de 2020, de uma trabalhadora doméstica contaminada em seu 
local de trabalho (FRENTE PELA VIDA, 2020). No dia 20 de março, foi decretada situação de calamidade 
pública no país e em 21 de março de 2020, no Estado de São Paulo. 
Em 20 de dezembro de 2020, já eram mais de 7 milhões de casos confirmados, com mais de 185 mil 
óbitos e o Estadode São Paulo ocupava o primeiro lugar em relação ao número de casos e óbitos no país 
(OPAS, 2020). No município de São Paulo, o processo de produção do espaço e a baixa atuação do poder 
público na diminuição das desigualdades territoriais levou a situações específicas de disseminação do 
vírus e de agravamento da doença, principalmente pelas condições de alta densidade populacional 
associada à precariedade habitacional e à insuficiência das redes de infraestrutura, mas também em razão 
das desigualdades territoriais da natureza do trabalho. Essa condição acentua as iniquidades se olhadas 
sob os marcadores de raça/cor, classe, etnia, gênero, idade, deficiências, origem geográfica e orientação 
sexual (SAFFIOTI, 2004). A piora da qualidade de vida e do acesso ao trabalho se mostra nos 60 milhões 
de cidadãos classificados para o acesso ao auxiĺio emergencial. São famílias incapazes ou impossibilitadas 
de manterem o próprio sustento em decorrência de fatores externos, como o desemprego involuntário e 
a vulnerabilidade, principalmente de crianças, pessoas idosas e adultos classificados como grupo de risco 
(CASTRO, 2020). O auxílio temporário teve por finalidade amortecer as repercussões econômicas da 
pandemia e garantir a subsistência mínima. 
Quanto ao enfrentamento da pandemia e seus impactos, as medidas adotadas pelo setor de saúde, 
pelo Governo Federal e pelo Governo do Estado de São Paulo estavam direcionadas à população em geral, 
sem considerar os diferentes segmentos populacionais e os contextos de vulnerabilidade das famílias. 
Esse protocolo de medidas deixou para um segundo plano antigos problemas que impactam fortemente 
a vida das pessoas, como o tema da violência contra as mulheres, reconhecido como um grave problema 
de saúde pública (OMS, 2013). 
Durante o primeiro ano da pandemia não foi possível afirmar o aumento nos números de casos de 
violência contra as mulheres, porém, foi nítido o aumento das solicitações por ajuda por parte das 
mulheres para a segurança pública, refletidas no aumento de 29,2% na aplicação de medida protetiva e 
de 51,4% de prisão de flagrantes por violência contra a mulher, em dados mostrados pelo Ministério 
Público do Estado de São Paulo (MPSP, 2020). 
Os impactos da pandemia sobre a vida das mulheres se mostraram perversos, dada a orientação de 
distanciamento social e o afastamento das pessoas acima dos 60 anos do contato frequente. Pessoas essas 
que usualmente assumem o cuidado das crianças e da casa, como também são suporte às mulheres em 
idade considerada produtiva, permitindo que busquem trabalho ou outras atividades remuneradas para 
manter o sustento da família. Para além da perda do sustento da família, a coexistência forçada e o medo 
da pandemia potencializaram o risco de mulheres e crianças sofrerem violência no espaço doméstico 
(VIEIRA et al., 2020). 
Na vida pública, a COVID-19 teve impacto no enfrentamento da violência ao diminuir o acesso aos 
serviços especializados que estiveram fechados desde março de 2020 e, somente em julho, com a Lei 
14.022, de 7 de julho de 2020, foram classificados como serviços essenciais, passando a oferecer um 
período determinado ao atendimento presencial (ONU-Mulheres, 2020). A rede de enfrentamento da 
violência contra as mulheres é composta por diferentes serviços, que compõem a rede formal, que são: o 
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Ligue 180, a Casa da Mulher Brasileira, os centros de referência especializadas, as Delegacias de 
Atendimento à Mulher, as Casas de Acolhimento, a Defensoria Pública, a Promotoria Pública, os serviços 
das Organizações Não Governamentais, dentre outros (RODRIGUES, 2020). 
Esses serviços não são territorializados, ou seja, não estão adscritos nas diferentes regiões da cidade 
de São Paulo. Por um lado, permitem que as mulheres busquem os serviços em regiões distantes de suas 
casas de modo a não serem conhecidas, por outro lado, frente à pandemia em 2020, a distância, somada 
à falta do transporte público e mesmo ao risco aumentado da transmissão nesse ambiente, piorou o 
acesso das mulheres aos serviços de ajuda. Durante a pandemia foram instituídas alternativas às 
mulheres para o acesso remoto a serviços, porém, sabe-se que nem todas dispõem de celulares 
ou computadores, além de, possivelmente, estarem sob constante controle dos agressores 
(ONU-MULHERES, 2020). 
A análise da violência contra a mulher e de gênero nos Planos Diretores de 2002 e 
2014 no município de São Paulo 
Nesta seção, valendo-se de técnicas de pesquisa documental e codificação, analisa-se o principal 
instrumento de planejamento territorial, o Plano Diretor, entendendo este como um dos determinantes 
da condição prévia para os territórios quando do período da pandemia. Considera-se ainda o papel 
integralizador dos Planos Diretores das políticas públicas no território e o pretenso caráter participativo 
e inclusivo dado a estes em todas as escalas de governança. Para o retrato do primeiro ano da pandemia, 
foram analisados o texto legal de dois objetos: o Plano Diretor Estratégico de São Paulo (PDE) de 2002, 
Lei Municipal n.º 13.430 (2002) e da Política de Desenvolvimento Urbano, e o Plano Diretor Estratégico 
(PDU/PDE) de 2014, Lei Municipal n.º 16.050 (2014). 
Foi utilizado o software de análise quali-quantitativa MaxQDA 2020 Pro Analytics pelos recursos para 
a organização, estratificação e análise dos dados, e a possibilidade de categorização do conteúdo. Bem 
como para quantificar os resultados das análises a partir de frequências estatísticas, possibilitando a 
visualização da informação de diversas formas para uma análise qualitativa (RÄDIKER & KUCKARTZ, 
2020). Para a pesquisa, foi estabelecida a necessidade de entender a frequência dos termos e a sua 
posição nos Planos Diretores para compreender o lugar das temáticas de gênero e da violência contra a 
mulher nestes instrumentos. 
Esta etapa se dividiu em três momentos: a fase de exploração com a busca dos termos 
pré-determinados (Gênero; Igualdade/Desigualdade; Mulher; e Violência), utilizando a ferramenta de 
busca lexical; a codificação dos termos para a sua categorização – com base em Saldaña (2013); e, por 
fim, a análise dos códigos gerados. 
Na fase de busca lexical, onde se procura e auto-codifica os termos de forma automatizada nos dois 
objetos de análise, estabeleceu-se o critério de seleção dos termos inseridos no corpo do texto, 
adotando-se o padrão de seleção de todo o parágrafo. Na segunda etapa, os termos identificados foram 
analisados e transformados em códigos (codificados), excluído os termos indicados na seção de 
referência, glossário e demais partes adjacentes do texto (como cabeçalhos, notas de rodapé, ficha 
catalográfica e capa). Por fim, para se analisar os códigos gerados, foi utilizada a ferramenta de 
visualização por “retrato de documentos”, onde foi possível observar os dados de forma quantitativa a 
partir de sua frequência, bem como a sua visualidade pela cobertura dos termos na sua disposição no 
todo do corpo dos Planos Diretores do município de São Paulo, como observado na Figura 2. 
 
Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais 
 
 
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Figura 2 – Retratos da análise documental do texto legal dos Planos Diretores de São Paulo de 2002 e 2014 nos temas 
relacionados com gênero e violência contra a mulher. Fonte de dados: São Paulo (2002), São Paulo (2014). Elaboração 
própria. 
 No retrato à direita da Figura 2, referente ao PDE de São Paulo para o ano de 2002, é possível 
identificar uma pequena parcela do texto relacionada aos termos codificados. Do ponto de vista 
quantitativo os termos aparecem na seguinte proporção: Gênero (1 segmento codificado, 0,10%); 
Igualdade/Desigualdade(7 segmentos codificados, 0,62%); Mulher (3 segmentos codificados, 0,26%); e 
Violência (9 segmentos codificados, 0,57%). Na soma total o valor é de 1,52% para toda a composição do 
texto da lei que está relacionada aos termos. Quanto à localização no documento, considerando a pouca 
presença dos termos, observa-se uma pequena concentração na parcela inicial do texto. 
O segundo retrato da Figura 2, no caso do PDU/PDE para o ano de 2014, surpreendentemente, apesar 
do visível aumento do tema de gênero e violência contra as mulheres no debate público, observa-se uma 
presença ainda menor dos termos: Gênero (1 segmento codificado, 0,09%); Igualdade/Desigualdade 
(10 segmentos codificados, 0,56%); Mulher (2 segmentos codificados, 0,08%); e Violência (2 segmentos 
codificados, 0,08%). Em uma soma total no valor de 0,81% para toda a composição do material. Em 
termos de distribuição no documento há uma dispersão ainda maior do que no PDE de 2002. Em uma 
análise comparativa dos dois retratos documentais há uma redução de quase 50% da ocorrência dos 
termos no texto legal de 2014. 
 De forma qualitativa, é possível analisar o conteúdo dos segmentos codificados e onde eles se 
agrupam nos planos. No PDE de 2002, identifica-se a presença no início do documento relativa à 
promoção de valores relacionados à “justiça social e redução das desigualdades sociais e regionais”, como 
destaca o art. 7° (Lei n.º 13.430 (2002)). No entanto, a questão de gênero é inexpressiva e se interliga com 
as questões de igualdade/desigualdade, como pode ser visto no art. 22°, no qual 
 
as ações do Poder Público devem garantir a transversalidade das políticas de gênero e raça, e as 
destinadas às crianças e adolescentes, aos jovens, idosos e pessoas portadoras de necessidades 
especiais, permeando o conjunto das políticas sociais e buscando alterar a lógica da desigualdade 
e discriminação nas diversas áreas (Lei n.º 13.430, 2002 – grifo nosso). 
A discussão sobre a mulher se apresenta, exclusivamente, vinculada ao termo de violência na seção 
de assistência social, expressa no art. 26°, em que são incentivadas ações estratégicas relativas à proteção 
das mulheres, crianças, adolescentes e idosos e, no art. 38°, que incentiva a criação de centros 
especializados e serviços de referência para grupos. 
Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais 
 
 
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No PDU/PDE de 2014, a ocorrência dos termos já apresenta uma redução quantitativa em relação ao 
plano diretor anterior. A abordagem dada ao tema é similar nos dois planos, não expressando nenhuma 
inovação ou evolução considerando o espaço de mais de uma década entre um plano e outro. Desta forma, 
está apresentado no art. 5°, § 4°, sobre equidade social e territorial, ao garantir “justiça social a partir da 
redução das vulnerabilidades urbanas e das desigualdades sociais entre grupos populacionais e entre os 
distritos e bairros do Município de São Paulo” (Lei n.º 16.050 (2014)). A questão de gênero aparece ligada 
à igualdade/desigualdade em apenas um segmento, no art. 308° que promove o: 
 
§ 1° O combate à exclusão e às desigualdades socioterritoriais, o atendimento às necessidades 
básicas, à fruição de bens e serviços socioculturais e urbanos, à transversalidade das políticas de 
gênero e raça, e destinadas às crianças e adolescentes, aos jovens, idosos e pessoas portadoras de 
necessidades especiais, devem ser objetivos a serem atingidos pelos planos setoriais de educação, 
saúde, esportes, assistência social e cultura (Lei n.º 16.050 (2014) – grifo nosso). 
 
No PDE de 2014, a questão sobre mulher também se vincula à violência, mas agora na seção de ações 
no sistema de equipamentos urbanos e sociais, expresso no art. 305°: “ao aprimorar as políticas e a 
instalação de equipamentos, visando à viabilização das políticas de acolhimento e proteção às mulheres 
vítimas de violência” (SÃO PAULO, 2014). O único avanço perceptível nestes setores foi a introdução das 
pessoas em situação de rua e de pessoas com deficiência, como exposto no art. 303°. 
Da análise de ambos os Planos Diretores, há uma referência ao papel dos equipamentos no 
acolhimento e no combate à violência contra as mulheres e, por consequência, dos serviços a esses 
associados, o que reforça a hipótese inicial sobre as componentes das territorialidades do cuidado. Na 
seção a seguir essa dimensão relacionada aos equipamentos e serviços é explorada a partir do quadro da 
pandemia em 2020. 
A análise da violência contra a mulher a partir do conceito de territorialidades do 
cuidado 
Para entender os impactos do primeiro ano da pandemia (2020), a partir do conceito das 
territorialidades do cuidado e no aumento da vulnerabilidade das mulheres à violência, é necessário, 
ainda que brevemente, caracterizar a violência de gênero no Município de São Paulo. Para tanto, foram 
utilizados os dados do Sistema Nacional de Agravos de Notificação (Sinan) do Município de São Paulo 
(PMSP, COVISA, 2020), considerando a violência interpessoal entre julho de 2015 e outubro de 2020, 
nesse período foram notificados 146.670 casos. As variáveis utilizadas são: (1) motivo da violência, em 
que foi selecionado o sexismo, e (2) relacionamento com o agressor, em que foram selecionadas quatro 
categorias: namorado, ex-namorado, cônjuge e ex-cônjuge, classificados aqui como relações íntimas. Aqui 
é necessário ressaltar que a disponibilização dos dados não permite cruzamento de características, como 
gênero e tipo de relacionamento, contudo, infere-se que parte significativa dos dados se trata de violência 
contra a mulher, dado que, para o período, de 34.981 casos de violência notificados entre pessoas que 
possuem ou possuíram relações íntimas (cônjuges, ex-cônjuges, namorados(as) ou ex-namorados(as), 
85,5% foram sofridas por mulheres, ou seja, em 29.899 casos a vítima era uma mulher. 
Os mapas nas Figuras 3 e 4, abaixo, mostram que nas periferias há maior notificação de casos de 
violência em relação às áreas centrais. O primeiro mostra a proporção entre a violência praticada por 
agressores que tinham uma relação íntima com a vítima e o número total de violência praticada por 
terceiros em cada distrito. O segundo mostra a distribuição proporcional da violência por sexismo, por 
distrito no município de São Paulo. 
 
Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais 
 
 
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Figura 3 – Proporção de violência contra as mulheres ocorridas em relações íntimas*. 
* O mapa da esquerda mostra a proporção de violência em relacionamentos íntimos com relação ao total de violência por 
distrito da cidade de São Paulo de 2015 a 2020, enquanto o da direita mostra a participação de cada distrito na violência 
motivada por sexismo de 2015 a 2020. Fonte de dados: São Paulo, 2020. Elaboração própria. 
Embora seja possível dizer que a violência praticada por agressores com relacionamentos íntimos 
não seja exclusividade da periferia, ainda assim é na periferia em que a maior incidência proporcional se 
destaca. Ao observar os números absolutos, a vulnerabilidade nos distritos periféricos é eloquente, pois 
o percentual da Barra Funda resulta de um total de 107 notificações no período, enquanto os números de 
Cidade Tiradentes e Capão Redondo são 1.116 e 1.312 notificações, respectivamente. 
Com relação ao sexismo, apesar de o dado ter valores relativamente baixos, somando 9.087 
notificações, aproximadamente 6% do total, os distritos que se destacam são periféricos. Dentre eles, há 
especial destaque para Jardim São Luís, Brasilândia e Parelheiros, com os seguintes valores absolutos 
respectivamente: 579, 553, 498. Os três distritos somam quase 20% de todas as notificações dessa 
natureza no município. 
Considerando a vulnerabilidade das mulheres que vivem na periferia,da perspectiva das 
territorialidades do cuidado, a prevenção e o enfrentamento da violência no âmbito da Comunidade e do 
fechamento de equipamentos e serviços públicos caracterizados como "porta aberta", foi aumentada. 
Como equipamentos de enfrentamento, foram elencados aqueles diretamente vinculados ao atendimento 
da violência, como as delegacias, as Unidades Básicas de Saúde, os Centros de Referência e outros órgãos 
de segurança pública, assistência social e saúde. Já os equipamentos de prevenção consideramos como 
aqueles que dão suporte às relações sociais comunitárias, como as escolas, os conselhos tutelares, os 
equipamentos de educação, esporte, lazer e cultura. Vale recuperar o texto do art. 308° § 1° do PDU/PDE 
de 2014, onde consta que as políticas de gênero e raça devem ser objetivos a serem atingidos pelos planos 
setoriais de educação, saúde, esporte, assistência social e cultura, o que reforça o papel desses 
equipamentos e serviços como bases para a implementação de tais políticas. 
 
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Figura 4 – Equipamentos e serviços de prevenção e enfrentamento da violência*. 
* Os mapas mostram a concentração de equipamentos e serviços de prevenção e enfrentamento a violência, sendo a 
imagem composta por seis mapas no topo, identificando, respectivamente, a presença de equipamentos de segurança, 
saúde, direitos humanos, educação, cultura e esporte e três mapas ao centro, identificando a presença de equipamentos 
de enfrentamento e de prevenção (pré e durante a pandemia). Fonte de dados: São Paulo, 2020. Elaboração própria. 
 
O mapeamento da disponibilidade dos serviços e equipamentos sociais durante o primeiro ano da 
pandemia mostra que, embora os equipamentos de enfrentamento tenham permanecido abertos, aqueles 
de prevenção sofreram grande redução, diminuindo sua presença e densidade especialmente nos 
extremos das periferias, rompendo a rede de suporte à territorialidade do cuidado de prevenção, ao 
eliminar espaços possíveis de encontro. Nesta análise, destacam-se os distritos da Zona Sul, de forma 
geral, mas também os três distritos que aparecem entre aqueles que possuem mais notificações de 
violência, Brasilândia, Cidade Tiradentes e Jardim São Luís – este último também acompanhado por forte 
queda dos equipamentos dos vizinhos, Jardim Ângela e Capão Redondo, bem como outros distritos da 
Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais 
 
 
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Zona Sul, como Socorro, Cidade Dutra e Grajaú, o que pode ser observado pela modificação das cores nos 
mapas de calor apresentados, de amarelo para azul. 
Reflexões e apontamentos sobre o enfrentamento da violência contra as mulheres 
e o campo do planejamento e estudos territoriais 
Sobre gênero no campo do planejamento, a quase invisibilidade do tema com base na análise 
documental dos Planos Diretores de 2002 e 2014, valendo-se das reflexões de Fenster (1999) e 
Cymbalista et al. (2008), reflete o quanto a temática ainda é periférica do ponto de vista do processo, dos 
produtos e seus resultados no território e na realidade. Ao analisar ambos os Planos Diretores, 
observa-se que a contextualização dos termos está associada à valores e princípios desses planos, 
alinhados aos valores do campo do planejamento citados anteriormente relacionados com o interesse 
público, justiça e igualdade (MORONI, 2017; FAINSTEIN, 2017; WINKLER, 2017). 
Vale destacar que o município de São Paulo possui uma excepcionalidade no contexto brasileiro, não 
apenas pelos números de sua economia e população, mas também pela capacidade de produção de 
políticas e instrumentos de planejamento urbano que não são vistos na imensa maioria dos municípios 
brasileiros pela dificuldade técnico-administrativa destes. Isso significa dizer que a realidade nacional 
dos Planos Diretores e o tema do gênero e da violência contra as mulheres deve ser ainda pior. Nos Planos 
Diretores de 2002 e 2014, por meio da codificação, foi possível identificar que a temática de gênero e de 
combate a violência contra as mulheres está associada, mesmo de forma genérica, a outras políticas 
setoriais e reforça o papel dos equipamentos neste. Isto posto, soma-se à baixa capacidade destes em 
estabelecer um diálogo e ordenamento intersetorial na definição da localização e funcionamento dos 
equipamentos sociais. Ou seja, apesar da diretriz de aprimorar a localização de equipamentos no sentido 
de melhorar as políticas de acolhimento às mulheres, é fato que os setores públicos a estabelecem por 
meio de lógicas territoriais próprias. Esse fato diminui as possibilidades de atuação integrada na redução 
das vulnerabilidades, de forma geral e especificamente na violência de gênero, colocando uma série de 
obstáculos às territorialidades do cuidado em sua relação com a dimensão Sociedade, conforme o Modelo 
Ecológico da OMS. 
Contudo, mesmo desarticulados, de fato, os equipamentos sociais têm papel-chave no enfrentamento 
e na prevenção à violência de gênero, como constituintes das outras camadas das territorialidades do 
cuidado, ao estabelecer redes formais e dar suporte às redes informais, na dimensão Comunidade do 
Modelo Ecológico da OMS. O apagão da rede de equipamentos, em especial daqueles de prevenção, 
durante o primeiro ano da pandemia, antecipou, como um ensaio, o impacto do enfraquecimento 
crescente do papel do Estado como provedor de equipamentos e serviços de saúde, assistência social, 
esporte, lazer, cultura e educação nas áreas vulneráveis e precárias. O fechamento total ou parcial desta 
variada gama de equipamentos durante o primeiro ano da pandemia representou uma enorme 
diminuição das territorialidades do cuidado, cujos efeitos ainda precisam ser investigados não só do 
ponto de vista qualitativo, mas também do quantitativo, com olhar para a multiterritorialidade e de forma 
multiescalar – em que se destacam os distritos apontados como de maior risco para a violência de gênero 
e profundamente impactados pelo apagamento da rede de equipamentos. 
Finalmente, a abordagem aqui trata de um tema emergente para os estudos urbanos e regionais e se 
propõe como uma agenda de pesquisa das políticas e das consequências do padrão espacial e social para 
a violência. A visão proposta aborda de forma não setorial o tema da violência, associada à segurança e à 
saúde, mas sim como um tema fundamental e transversal para o desenvolvimento dos territórios. Na 
continuidade da pesquisa, para além de aprofundar o debate teórico no Sul Global, o artigo indica um 
maior aprofundamento de pesquisa qualitativa com entrevistas para compreender melhor as 
territorialidades do cuidado, que nesse artigo se apoiou nas dimensões da Sociedade e da Comunidade, 
Violência de gênero e o campo do planejamento e estudos territoriais 
 
 
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do Modelo Ecológico da OMS. Ou seja, aprofundar as dimensões das relações e dos indivíduos do modelo, 
assim como compreender melhor o papel das mulheres e das questões de gênero na formulação e 
implementação de Planos Diretores e de outros instrumentos de planejamento no Brasil. 
Agradecimentos 
As autoras e o autor agradecem à FAPESP pelo apoio à pesquisa, processos números: 2021/07554-
8 e 2021/09660-0. 
Declaração de disponibilidade de dados 
O conjunto de dados que dá suporte aos resultados deste artigo está disponível no SciELO DATA e 
pode ser acessado em https://doi.org/10.48331/scielodata.MDQAK4 
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Editor responsável: Paulo Nascimento Neto 
Recebido: 23 out. 2021 
Aprovado: 09 ago. 2022 
 
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https://doi.org/10.1080/13563475.2022.2042212