4 Valdoir Pedro Wathier-9

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A progressão dos valores orçamentários e financeiros destinados aos 
programas geridos pela autarquia – ou mesmo a ampliação do rol de programas sob 
sua responsabilidade –, em análise isolada, caracteriza um cenário positivo, o que 
não pretendo de modo algum contestar. Por outro lado, também não se pode 
entender que esta evolução positiva implica em resultados proporcionalmente 
positivos. O que se quer é perceber se há meios de certificar-se de que tais recursos 
têm sido utilizados em convergência com o interesse público. Assim, interessa-nos 
perceber se os preceitos necessários à efetivação da accountability estão presentes 
neste contexto. 
O próprio FNDE, como já se viu, detém competência de controle sobre a 
execução de tais recursos, o que pode indicar a modalidade horizontal de 
accountability. Porém, um dos grandes desafios a autarquia consiste em exercer 
efetivamente esta competência, cuja carência se materializa no expressivo estoque 
de documentação de prestação de contas cujas análises não foram concluídas no 
tempo devido. 
Também neste campo, há agravantes herdados da extinção da FAE e das 
DEMECs cujos reflexos são até hoje sentidos pelo FNDE. Exemplo disso nos traz 
Franco (2008, p. 50), quando, ao analisar o impacto nas auditorias “in loco” do FNDE 
pela extinção dessas últimas, aponta que: 
 
Com a extinção das DEMECs, os processos de prestação de contas, 
aproximadamente 40 mil, foram remetidos ao FNDE, sem que os mesmos 
tenham sido analisados. Somou-se ao montante, outras 7 mil contas 
enviadas à Autarquia, referentes a convênios cuja vigência expirava em 
fevereiro de 1999. (FRANCO, 2008, p. 50) 
 
E esse cenário, característico do Novo FNDE e cujo enfrentamento era 
desafiador, agravou-se progressivamente à medida que o governo central aposta na 
descentralização e direciona os olhos do controle para a execução que ocorre em 
outras esferas, sem que a autarquia detenha capacidade suficiente de análise das 
prestações de contas sob sua responsabilidade. Desta forma, embora todas as 
transições tenham sido balizadas por princípios da administração gerencial e na 
busca de maior governança, fica prejudicada a avaliação de resultados e, portanto, 
da eficiência do Estado na oferta de educação de qualidade. 
Tal criticidade considera que a essência da Autarquia está associada à 
captação e repasse de recursos, destacando-se a estratégia da descentralização 
81 
 
para execução dos programas sob sua alçada. Esse cenário, associado às previsões 
do art. 70 da Constituição Federal e aos preceitos discutidos no capítulo anterior 
levam à conclusão de que o FNDE responsabiliza-se pela análise das prestações de 
contas dos recursos por ele transferidos, sempre que há vinculação. O rol de 
programas que, em 2010, se enquadravam nesse modelo é: 
 
Tabela 1: Relação de transferências automáticas realizadas em 2010 
TRANSFERÊNCIAS AUTOMÁTICAS EM 2010 
Programa Valor (R$) Quantidade 
Programa Nacional de Alimentação Escolar 3.034.269.003,80 5.528 
Brasil Alfabetizado 175.296.818,31 1.360 
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) 624.855.365,67 4.914 
PDDE – Funcionamento da Escola nos Finais de Semana 38.153.905,00 107 
PDDE/PDE-ESCOLA 465.038.500,00 2.629 
PDDE-EDUCAÇÃO ESPECIAL 5.825.924,00 1.221 
PDDE-EDUCAÇÃO INTEGRAL 379.902.335,89 346 
PEFEM 800.000.000,00 11 
Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar 597.999.208,57 5.195 
PROJOVEM 297.107.354,85 119 
REESTRUTURAÇÃO FÍSICA 449.996.213,02 28 
Totais 6.868.444.629,11 21.458 
Fonte: SISPCO, 2012 
 
Isso significa dizer que, apenas em 2010, o FNDE gerou para si a obrigação 
de acompanhar e analisar as prestações de contas de mais de 21 mil transferências 
obrigatórias, que alcançam a expressiva monta de quase 7 bilhões de reais. Além 
disso, em 2010 registra-se a celebração de 4.097 convênios, cujos projetos totalizam 
R$ 2.311.960.440,1614, o que implica também em prestações de contas, cujas 
análises, da mesma forma, competem à Autarquia. Em números totais, são mais de 
25 mil processos, que tratam da avaliação do uso de mais de 9 bilhões de reais, 
apenas ao longo de 2010. 
Esse panorama expressa sua criticidade quando considerado que, no mesmo 
ano de 2010, Relatório de Gestão da autarquia (FNDE, 2011), as unidades 
competentes pela análise das prestações de contas foram capazes de analisar 
conclusivamente um total de menos de 1 mil processos, ou seja, cerca de 5% das 
obrigações assumidas ao longo do ano – sendo que a quase totalidade das análises 
é feita em prestações de contas de anos pretéritos, e praticamente todo o trabalho 
_______________ 
14
 Fonte: SIAFI Gerencial, consulta realizada outubro de 2012. 
82 
 
de avaliação do ano corrente é postergado. Além disso, percebe-se que o tempo 
médio de análise das prestações de contas foi de aproximadamente cinco anos. Ou 
seja, lapso temporal superior ao de um mandato eletivo do poder executivo. 
A sucessão de anos com resultados de similar desproporcionalidade 
desenhou ao longo dos últimos anos um panorama insustentável, caracterizado por 
mais de 90 mil processos pendentes de análise ao final de 2010, nos quais é tratada 
a regularidade do uso de mais de 16 bilhões de reais (FNDE, 2011). A tabela 2 
sintetiza o cenário: 
 
Tabela 2: Demonstrativo sintético das situações de prestação de contas de 
Transferências Automáticas 
DEMONSTRATIVO SINTÉTICO DAS SITUAÇÕES DE PRESTAÇÃO DE CONTAS15 
ANO 
TRANSFERÊNCIAS PENDENTES DE ANÁLISE 
QTDE VALOR QTDE % VALOR % 
1999 10.102 1.165.932.426,19 80 0,8% 18.971.517,45 1,6% 
2000 10.579 1.213.831.165,03 102 1,0% 51.250.862,30 4,2% 
2001 11.242 1.390.032.133,90 54 0,5% 28.147.106,74 2,0% 
2002 12.105 1.461.092.806,20 78 0,6% 62.234.847,20 4,3% 
2003 16.262 1.550.324.601,75 432 2,7% 93.217.497,80 6,0% 
2004 21.062 2.069.182.889,51 2.588 12,3% 377.876.032,26 18,3% 
2005 23.217 2.369.108.371,24 5.384 23,2% 685.182.655,69 28,9% 
2006 23.980 2.679.899.209,54 8.535 35,6% 900.869.721,87 33,6% 
2007 21.996 2.400.549.439,17 16.073 73,1% 1.098.403.697,50 45,8% 
2008 19.817 2.827.692.265,07 18.055 91,1% 2.405.299.138,29 85,1% 
2009 20.465 3.783.775.202,85 19.385 94,7% 3.520.374.002,46 93,0% 
2010 21.458 6.868.444.629,11 21.446 99,9% 6.866.399.330,73 100,0% 
TOTAL 212.285 29.779.865.140 92.212 16.108.226.410,29 
Fonte: SISPCO, 2012; SIAFI Gerencial, 2012. 
 
Além dos expressivos números demonstrados na tabela 2, há registro de mais 
de quase 15 mil transferências voluntárias (convênios), cujos prazo para prestar 
contas encerrou-se até 2010 e cujas análises seguem pendentes de conclusão. 
Veja-se a tabela 3: 
 
 
_______________ 
15
 Até 2012 é estimado na autarquia o acúmulo de cerca de 140 mil processos de prestações de contas pendentes 
de análise. Optei por tratar dos números até 2010 por ser este o marco de transição entre a antiga e a nova 
sistemática de prestação de contas. 
83 
 
Tabela 3: Demonstrativo sintético das situações de prestação de contas de 
Transferências Voluntárias 
 
TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁRIAS 
ANO BASE Nº Convênios Valor pendente de análise (R$) 
1994 189 2.294.931,34 
1995 66 34.324.989,77 
1996 64 63.608.999,45 
1997 139 94.564.457,70 
1998 123 57.384.024,79 
1999 895 444.127.659,69 
2000 38 5.262.106,44 
2001 142 35.384.533,53 
2002 1749 198.267.536,51 
2003 1945 143.427.653,03 
2004 198 61.981.727,85 
2005 334 115.229.261,85 
2006 1832 302.323.083,65 
2007 2189 435.259.753,96 
2008 1865 664.180.860,42 
2009 979 809.249.670,14 
2010 1802 1.647.874.429,30 
TOTAL 14.549 5.114.745.679,42 
Fonte: SIAFI Gerencial, 2012. 
 
Quando analisados conjuntamente os dados das tabelas 2 e 3 percebe-se 
que o estoque de prestação de contas do FNDE, ao final de 2010, alcançava um 
total de quase 100 mil processos, nos quaisestava pendente de conclusão a análise 
acerca da regularidade no uso de mais de R$ 20 bilhões, sendo que em alguns 
casos o tempo de espera para análise é de quase 20 anos. 
Considerando que a sistemática de recebimento e análise das prestações se 
ressente de evoluções significativas no histórico da instituição, a construção do 
cenário recém delineado explica-se, em parte, pela relação entre a fatia 
orçamentária e os recursos humanos imbuídos da análise, pois enquanto já se viu 
que entre 2003 e 2012 os recursos orçamentários foram ampliados na ordem de 
630%, o número de pessoal ativo permanente na autarquia ampliou-se de 404 em 
2003 para 444 em 2012, ou seja, o incremento foi de 10%. 
Contudo, não pretendo afirmar que as ampliações devam ser proporcionais, 
pois há outros fatores dos quais havemos de tratar. De todo modo, a insuficiente 
disponibilidade de pessoal tem sido apontada como causa do problema desde a 
84 
 
década de 1990, sendo que o impasse reconhecido estende-se por mais de uma 
década e o direcionamento não tem andado no sentido de solver o problema. Isto 
posto, a superação do desafio exige uma postura similar a que aponta Motta, para 
quem buscar soluções “significa suspeitar do comumente praticado e questionar 
todas as dimensões administrativas para dar margem ao inusitado” (MOTTA, 2008, 
p. 39), pois: 
 
De forma geral, a administração contemporânea é profundamente ligada à 
emergência de uma nova sociedade de mudanças velozes e exigentes de 
novidade [...] Novas formas organizacionais, julgadas fantasiosas, 
rapidamente tornam-se realidade [...] a mudança aparece não só como 
inevitável, mas necessária à sobrevivência e ao progresso organizacionais. 
(MOTTA, 2008, p. 40) 
 
É na perspectiva de que o comumente praticado tornou-se incapaz de superar 
as dificuldades postas, sob pena de ver as ações tornando-se inócuas enquanto o 
mesmo problema agrava-se, que imerge a proposta de uma nova sistemática de 
gestão das prestações de contas a cargo do FNDE. O elemento chave para isso foi 
o projeto do SiGPC – Contas Online, o qual será discutido nos capítulos seguintes. 
 
 
85 
 
5 O SISTEMA DE GESTÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DO FNDE 
 
 
Neste ponto, já temos traçada a matriz conceitual de accountability, resultado 
das discussões constantes do Capítulo II. No passo seguinte, sintetizamos a 
estrutura de controle existente na administração pública federal brasileira e, no 
Capítulo IV, conhecemos o histórico institucional do FNDE, bem como sua função 
predominante na execução das PPEs, onde direcionamos nosso foco para o 
problema enfrentado pela autarquia em relação à gestão das prestações de contas 
geradas em razão das transferências de recursos para estados, municípios ou 
instituições privadas sem fins lucrativos. 
Com isso, estamos agora em condições de analisar detidamente a recente 
inovação na sistemática de prestação de contas implantada pela Autarquia, visando 
responder a questão primordial desta pesquisa: Pode o Sistema de Gestão de 
Prestação de Contas do FNDE ser considerado um instrumento que favorece o 
fortalecimento da accountability? 
Para isso, neste capítulo traçaremos o seguinte trajeto: 
1) Contextualização do Advento do SiGPC; 
2) O SiGPC – Contas Online: Finalidade e Objetivos 
3) Análise do SiGPC – Contas Online, contendo: 
a. Cronologia da implantação do sistema e extensão de seu 
alcance; 
b. Sistematização das principais funcionalidades do sistema em 
pontos de avaliação; 
c. Análise dos pontos de avaliação, com enquadramento de na 
matriz de classificação conceitual; 
d. Classificação do SiGPC – Contas Online na matriz conceitual; 
 
 
5.1 CONTEXTUALIZAÇÃO DO ADVENTO DO SIGPC – CONTAS ONLINE 
 
 
Com os elementos trazidos no Capítulo IV é possível ter claro que a gestão 
das prestações de contas no FNDE configurava um problema crônico a ser superado 
86 
 
pela autarquia. Neste capítulo, será discutido de forma detida o advento do SiGPC – 
Contas Online como meio para superação deste problema. Entretanto, como se verá 
a seguir, a implantação de sistema informatizado é uma solução cuja adoção 
também se tornou crônica, haja vista esta tentativa estar em voga a mais de uma 
década, ao longo da qual ao contrário da superação do problema percebeu-se sua 
acentuação. 
Desta vez, porém, há indicativos de que a nova sistemática será de fato 
levada a efeito. A evidência mais contundente é que, em 18 de janeiro de 2012, 
publicou-se a Resolução CD/FNDE nº 02/2012, que “estabelece orientações, 
critérios e procedimentos para a utilização obrigatória a partir de 2012 do Sistema de 
Gestão de Prestação de Contas (SiGPC – Contas Online), desenvolvido pelo FNDE 
para a gestão do processo de prestação de contas”. 
Com isso, oficializou-se um novo modelo, que antes do seu advento teve 
longo curso interno, do qual havemos de tratar brevemente, no especial intuito de 
identificar, se houver, diferencial entre o SiGPC – Contas Online e as iniciativas 
anteriores, também focadas na implantação de sistemas de informação como 
estratégia norteadora. Pelo exposto até o momento, pode-se dizer que o SiGPC – 
Contas Online configura o modelo atual de enfrentamento ao problema desvelado 
muito antes do advento deste sistema. Porém, a iniciativa não se reveste de total 
novidade, conforme se depreende da Decisão nº 274/1999 – Plenário, que trata do: 
 
Relatório de Auditoria de Desempenho realizada com o objetivo de verificar 
a possibilidade de melhorar a produtividade e a efetividade da análise das 
prestações de contas realizada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento 
da Educação – FNDE. (BRASIL, 1999) 
 
À época – mais de uma década atrás – a Auditoria dedicou-se a “identificar as 
causas da insuficiente capacidade de análise de prestação de contas pelo FNDE, 
avaliar suas consequências e buscar possíveis soluções para o problema, no sentido 
de melhorar a produtividade e a efetividade da análise das prestações de contas”. 
Dentre as principais constatações apontadas, vale destacar: 
 
Grande número de prestações de contas deixam de ser analisadas 
anualmente, estimulando a inadimplência dos convenentes e a má 
utilização dos recursos públicos, fazendo ainda com que expressivo volume 
de recursos deixem de ser recuperados em razão da ausência de controles 
e cobranças por parte do FNDE. 
87 
 
Deficiências de informatização na área de prestação de contas, implicando 
em inexistência de controles e informações fundamentais, tais como: 
registros de prestações de contas devidas, identificação das omissões de 
prestações de contas, controle dos prazos estipulados para resposta das 
diligências. (BRASIL, 1999) 
 
O TCU, em relatório assinado pelo Ministro Relator, Homero Santos, 
consolida ainda importante resgate histórico de trabalhos similares e, com isso, 
desvela que as precariedades atinentes ao controle de forma geral e à prestação de 
contas de forma particular perduram por mais duas décadas na autarquia: 
 
Conforme apontado pela equipe, grande número de prestações de contas 
deixa de ser analisado anualmente, não havendo efetivos mecanismos de 
controle e de cobrança por parte do FNDE, o que pode vir a favorecer a má 
utilização dos valores transferidos e impedir a recuperação de significativo 
volume de recursos desviados. 
[...] 
No Relatório de Auditoria Operacional realizada em 1991 [...], com a 
finalidade de avaliar a eficácia e a eficiência dos controles mantidos sobre 
os convênios em todos os seus estágios, a equipe consignou: 
'[...] que o FNDE ao longo dos últimos anos preocupou-se muito mais com a 
liberação dos recursos do que propriamente com os objetivos a serem 
alcançados e executados, transformando-se, assim, exclusivamente em um 
simples repassador de recursos. 
Posteriormente, no Relatório de Auditoria Operacional realizada em 1993 
[...], na área de Prestação de Contas de Convênios, a equipe responsável 
pelos trabalhosregistrou: 
Até mesmo entre alguns técnicos da Autarquia e, principalmente, do MEC, o 
FNDE é visto como um simples banco, que troca dinheiro por prestações de 
contas, as quais nem sempre têm, sequer, sua fidedignidade aferida. Nesse 
sentido, seu desempenho é avaliado não pelos resultados concretos 
obtidos, mas sobretudo pelo número de convênios celebrados e pelos 
valores repassados. Ou seja, a razão de ser do Fundo - o desenvolvimento 
da educação no País - perdeu seu lugar para o meio utilizado para alcançar 
esse objetivo: a transferência de recursos mediante a celebração de 
convênios. 
Se, antes este Tribunal constatou a ausência, no FNDE, de informações 
básicas sobre sua atuação, indispensáveis até mesmo para justificar a 
razão de ser daquela Entidade, tais como o número de salas de aulas 
construídas em determinado exercício, o número de escolas recuperadas, 
os quantitativos de equipamentos e materiais didáticos adquiridos ou o 
número de professores submetidos a algum tipo de treinamento patrocinado 
pela Autarquia, hoje, os técnicos desta Corte constatam uma significativa 
piora naquele quadro, a ponto de não se saber, ao certo, sequer o número 
de prestações de contas devidas, o número de prestações de contas 
apresentadas, o número de convenentes omissos ou o número de 
prestações de contas aprovadas ou rejeitadas pela Instituição. 
[…] 
Como já se disse em outras oportunidades, não basta ao FNDE a mera 
distribuição dos recursos a seu cargo. É imperioso assegurar que esse 
dinheiro efetivamente atinja os propósitos para os quais foi destacado. 
 
E isso somente será possível com a implantação de um sistema confiável 
de controle e exame dos resultados alcançados pelos convenentes, de 
88 
 
modo que se possa, efetivamente, aquilatar o quanto têm os preciosos 
recursos transferidos contribuído para o desenvolvimento da educação no 
País. (BRASIL, 1999) 
 
Nessa exposição fica evidente não apenas o fato de que o problema perdura 
por longo período, mas também a preocupação explícita do TCU, na qualidade de 
controle externo, com a avaliação dos resultados gerados para a educação do país 
com os recursos transferidos, o que demonstra um viés do modelo gerencial sendo 
adotado pela Corte. Com base no relatório, o Tribunal decide: 
 
8.2. recomendar à mencionada Entidade, no tocante à análise das 
prestações de contas, que: 
 [...] 
8.2.9. implante, com urgência, o módulo de Prestação de Contas do 
Sistema de Financiamento da Educação - SFE/PC e alimente neste Sistema 
todas as análises já realizadas e pendentes de registro; 
8.2.10. incorpore, no módulo SFE/PC, todos os sistemas que registram 
prestações de contas, unificando as bases de dados existentes; 
8.2.11. adapte o SFE/PC para permitir a pronta identificação dos 
convenentes omissos no dever de prestar contas, expedindo, de forma 
automática, ofícios de diligência cobrando a apresentação das contas; 
8.2.12. crie um módulo no SFE/PC para registro e controle das diligências, 
identificando as diligências vencidas e informando a necessidade de 
reiteração, quando for o caso; 
8.2.13. alimente automaticamente o SIAFI a partir do SFE, eliminando 
mecanismos de registro manual; 
8.2.14. interligue os módulos SFE/PC e SFE/Financeiro, de forma a 
possibilitar a suspensão automática de remessa de novas parcelas aos 
convenentes omissos ou cujas contas não foram aprovadas, nos casos de 
prestações de contas anuais parciais; 
8.2.15. emita relatórios gerenciais definidos segundo a necessidade do 
setor responsável pela análise das prestações de contas e das gerências 
dos programas do FNDE; [...] (BRASIL, 1999) 
 
O teor do relatório e a decisão da Corte demonstram que, indubitavelmente, 
não se trata nesta pesquisa de precariedades incipientes, mas de insuficiências que 
passaram a fazer parte da cultura organizacional do FNDE: note-se que a situação 
era encontrada no Antigo FNDE e acentuou-se no Novo FNDE, ou seja, após 
incorporação da FAE. Neste rápido resgate, percorreu-se um período que se 
estende do início ao final da década de 1990. Além disso, pelos dados que tratamos 
anteriormente, sobre o atual panorama de prestação de contas do FNDE, percebe-
se que em 2010 o quadro havia sofrido, ao invés de melhora, significativo 
agravamento quantitativo. Pois, enquanto à época do relatório do TCU discutido 
acima, o orçamento do FNDE girava em torno de 2 bilhões de reais, atualmente 
trata-se de um valor muitas vezes superior, como já discutido. 
89 
 
O sistema mencionado diversas vezes nas recomendações é citado pelo fato 
de que, em 1999, o FNDE trabalhava na implantação do Sistema de Financiamento 
da Educação (SFE), e especificamente o módulo de prestação de contas (SFE/PC) 
como solução para o problema apresentado. Isto significa dizer que a proposta de 
superar o problema com a implantação de um novo sistema já possui, no mínimo, 14 
anos. 
Atualmente, não há indícios da existência do SFE/PC na gestão das 
prestações de contas do FNDE. E evidência inconteste de que as recomendações 
não foram levadas a efeito tempestivamente é que, em 2005 – isto é, 6 anos após a 
deliberação do TCU –, publicou-se a Portaria nº 204, que tratava da constituição de 
Grupo de Trabalho no âmbito do FNDE para elaboração de Projeto de Sistema 
Informatizado de Prestação de Contas. 
No Relatório de Gestão relativo a 2006, o FNDE sinalizava que sua investida 
para superação dos problemas de gestão das prestações de contas estava sendo 
tratado com: 
[...] desenvolvimento, em conjunto com a Coordenação Geral de Tecnologia 
de Informática (Cgeti), do Sistema Informatizado de prestação de contas 
(Sigap). Este sistema vai agregar elementos que favoreçam a análise físico-
financeira e a apuração de irregularidades na aplicação de recursos, por 
CPF de gestores e CNPJ de órgãos parceiros, bem como promover melhor 
racionalização dos recursos humanos e materiais no desenvolvimento de 
tarefas, principalmente quanto às instaurações de Tomadas de Contas 
Especiais (TCEs), cujos valores serão agrupados por CPF gerando uma 
única Tomada por gestor responsável. 
 
No Relatório de Gestão relativo a 2007, o cenário era colocado como 
favorável, pois era acenada a: 
 
Conclusão, em junho, da consultoria para a definição e implantação da 
metodologia de desenvolvimento de sistemas de informações do FNDE. O 
projeto Sigap (Sistema de Gestão e Acompanhamento da Prestação de 
Contas) está sendo desenvolvimento totalmente dentro da nova 
metodologia. 
 
Em 2008 entra em vigor uma nova sistemática imposta para todo o governo 
federal na gestão de transferências voluntárias – notadamente, convênios – e com 
isso os relatórios de gestão relativos a 2008 e 2009 pouco abordam a sistemática de 
prestação de contas do FNDE ou sistema que visasse a otimizá-la. O assunto cede