4 Valdoir Pedro Wathier-6

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Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e 
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, 
quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das 
subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, 
mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada 
Poder. 
 
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública 
ou privada
5
, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, 
bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome 
desta, assuma obrigações de natureza pecuniária. (BRASIL, 1988) 
 
Pode-se perceber nas previsões do art. 70 um viés de administração pública 
burocrática, com maior preocupação quanto aos aspectos legais e formais. Ainda 
que o parágrafo único estabeleça ampla abrangência de alcance, não amplia o foco 
estabelecido no caput, o que poderia indicar baixo alinhamento aos preceitos 
necessários à accountability, uma vez que estaríamos tratando de fiscalização mais 
focada nos aspectos técnicos e formais, característicos e de domínio do paradigma 
burocrático, com menor foco nos resultados. 
Ribeiro (2009), ao tratar do Sistema de Controle dos Gastos Públicos do 
Governo Federal, faz interessante síntese do controle na gestão pública federal, 
esclarecendo que há distinções “quanto à origem e quanto ao momento” e relembra 
que “o controle da administração pública reside no fato de que o patrimônio público é 
de titularidade, única e exclusivamente, do povo e não dos administradores”. Essa 
lógica fica expressa no que a doutrina do direito administrativo trata como princípio 
da indisponibilidade do interesse público, abordado, entre diversos outros, por 
Alexandrino (2007). Com isso, tem-se que o agente público não é detentor daquilo 
que está sob seu poder, mas sim que ele atua meramente como gestor de algo que 
não é seu, que é público. 
Di Pietro esclarece que: 
 
O controle administrativo é o poder de fiscalização e correção que sobre a 
administração pública exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, 
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua 
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. 
(DI PIETRO, 2010, p. 729). 
 
Esse controle classifica-se: a) quanto à origem, em interno, quando exercido 
dentro do mesmo poder, ou externo, quando ocorre de um poder sobre o outro e b) 
_______________ 
5
 A Emenda Constitucional nº 19, de 1998, alterou o dispositivo para que ele também alcançasse as 
pessoas jurídicas privadas. 
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quanto ao momento, em prévio (a priori), concomitante (de processo) e posterior (a 
posteriori, de resultados). 
Considerando as pretensões de entender a accountability nesse meio, o 
controle prévio, caracterizado essencialmente pela autorização para realização de 
determinado ato, não é nosso foco, pois se o agente é impedido de atuar, não há o 
que se falar em accountability6. O controle concomitante, ou seja, ao longo do 
processo, caracteriza a ótica de uma administração burocrática e, por isso, sua 
presença fortalecida poderá indicar forte presença do paradigma burocrático. E, 
como já discutido, o controle por resultados é característico do modelo gerencial de 
administração: 
Com a adoção do modelo gerencial, os controles administrativos passam 
por uma transição, deslocando o foco para a posteriori com a consequente 
responsabilização dos agentes públicos por seus atos. O fato de conjugar o 
controle a posteriori e a responsabilização dos agentes remete-se ao 
conceito de accountability. (RIBEIRO, 2009, p. 26). 
 
 
Ou seja, a accountability faz sentido especialmente na imersão da 
administração pública gerencial, haja vista interessar-se especialmente pelos 
resultados percebidos com a implementação de determinada política pública. Sendo 
os resultados plausíveis, caberia então reconhecimento aos agentes responsáveis 
por eles; sendo os resultados insatisfatórios, caberia sanção. Com isso, fica 
reforçado também o argumento de Mainwaring (2003) de que a accountability há de 
ser indissociável da efetividade do estado. 
Pelo exposto, temos então que accountability e controle são conceitos que 
dialogam, porém, não podem de forma alguma ser entendidos como sinônimos. E se 
discutimos detidamente o conceito de accountability no Capítulo II, ainda precisamos 
compreender melhor alguns aspectos associados a controle externo e interno. 
 
 
 
 
 
_______________ 
6
 Existem diversas previsões de controle a priori na administração pública brasileira, estes em regra 
associados à própria autotutela da administração ou aos mecanismos de freios e contrapesos 
(check and balances). Em relação especialmente ao último assunto, ver MOREIRA NETO (1989) e 
SILVEIRA (1999). 
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3.3.1 Controle Interno 
 
O controle interno7, instituído no art. 74 da Constituição Federal de 1988, tem 
como finalidades: 
 
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a 
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União; 
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e 
eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado; 
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem 
como dos direitos e haveres da União; 
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. 
§ 1º - Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de 
qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de 
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária. 
§ 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte 
legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades 
perante o Tribunal de Contas da União. (BRASIL, 1988) 
 
Nos incisos I e II fica explícita a preocupação em controlar metas e 
resultados, tanto sob os aspectos legais quanto em relação à eficácia e eficiência; o 
inciso IV8 e o parágrafo 1º deixam evidente que deve haver interação entre o 
controle interno e o externo, não havendo concorrência ou redundância entre eles. 
E, ainda, o parágrafo 2º abre um importante espaço para participação de cidadãos – 
individualmente ou agremiados – assumirem papel ativo no controle, ao lhes ser 
dada a prerrogativa de apresentar denúncias ao Tribunal de Contas da União 
(TCU)9. 
Com isso, vemos atenções sendo direcionadas à avaliação de resultados – 
embora a norma não tenha ido além da eficácia e eficiência, ou seja, não se inclui a 
efetividade no texto constitucional –, e não especificamente de processo, surgindo 
também evidências de uma administração pública com perspectiva gerencial. Além 
disso, interessante perceber, por um lado, um sinal de integração entre as 
instituições de controle interno e externo, por outro, a necessidade de que os 
_______________ 
7
 Para mais informações sobre o tema, ver a Instrução Normativa nº 01/2001-CGU, que trata de 
diretrizes, princípios, conceitos, normas e técnicas relativas à ação de controle interno do serviço 
público federal e aprova o Manual do Sistema de Controle Interno. 
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 O inciso III não se associa aos objetivos do trabalho, por isso não será discutido. 
9
 Interessante perceber que essa prerrogativa aparece no artigo que trata do controle interno, ao 
invés de constar no controle externo, onde é discutida a função do Tribunal de Contas da União. 
Caberia investigar mais detidamente a intenção que define essa distribuição, porém, por fugir ao 
escopo determinado, esse aprofundamento não cabe no presente trabalho. 
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primeiros se reportem aos últimos, construindo-se uma espécie de hierarquia, onde 
o controle externo se mostra superior ao controle interno. 
Dessa forma, torna-se importante percebermos qualé o foco do controle 
externo, pois pouco resultará de se colocar para o controle interno a tarefa de avaliar 
os resultados se o controle externo estiver mais afeito aos aspectos essencialmente 
formais. Se assim for, tudo quanto apontado pelo controle interno terá caráter 
exclusivamente opiniático frente ao controle externo, haja vista não ser a avaliação 
capaz de gerar sanção, uma vez que, como veremos logo adiante, a competência de 
julgar reside no TCU. 
 
 
3.3.2 Controle Externo 
 
 
Ao controle externo, abordado especificamente no art. 71 da Constituição 
Federal de 1988, compete: 
 
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, 
mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a 
contar de seu recebimento; 
 
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por 
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, 
incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder 
Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou 
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público; 
 
[...] 
 
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado 
Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de 
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas 
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e 
demais entidades referidas no inciso II; 
 
[...] 
 
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União 
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a 
Estado, ao Distrito Federal ou a Município; 
 
[...] 
 
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou 
irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, 
entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário; 
 
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IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências 
necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; 
 
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a 
decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal; 
 
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos 
apurados. (BRASIL, 1988) 
 
O próprio texto constitucional embasa a preocupação que Campos (1990) 
apresentava quanto ao potencial do controle externo, evidente na argumentação de 
que “o controle do TCU baseia-se, sobretudo, em inquéritos formais sobre o 
conteúdo de relatórios contábeis e documentação de auditoria” (p. 15). E assim 
sendo, “a própria natureza do controle constitui uma limitação: enquanto a Corte se 
limitar a aspectos contábeis e orçamentários, a burocracia não se moverá no sentido 
da accountability [...]” (CAMPOS, 1990, p. 15) com isso poderá, no máximo, “verificar 
a probidade formal dos administradores públicos no uso do dinheiro dos 
contribuintes” (CAMPOS, 1990, p. 16). Sua especial preocupação se dá com relação 
a: 
 
Primeiro, os controles são altamente formalistas e têm sido de absoluta 
ineficiência, no que diz respeito à accountability. Segundo, mostram forte 
orientação no sentido dos meios e completo desinteresse pela consecução 
dos fins, resultados e conseqüências dos programas públicos. Terceiro, 
preocupam-se indevidamente com a uniformidade, ou seja, não consideram 
as diferenças entre os órgãos públicos, a diversidade de missão desses 
órgãos, no que isso representa em termos de diferentes processos de 
controle e avaliação. (CAMPOS, 1990, p. 16) 
 
Há o argumento de que o controle externo “é por excelência um controle 
político da legalidade contábil e financeira” (MEIRELLES, 1989, p. 602). De todo 
modo, é preciso considerar que o TCU - e o controle de forma geral – também 
percebe as modificações de seu meio, neste caso, as mudanças no modelo 
gerencial. Com isso, cabe questionar se: pode a atuação do Tribunal passar a ter 
inclinações de caráter menos burocrático e mais gerencial, mesmo não tendo havido 
alteração no texto constitucional no que se refere às atribuições do controle externo? 
Embora a resposta a esta questão não seja o intuito principal no presente trabalho, 
alguns indicativos poderão emergir nos capítulos que se seguem. Por ora, há de ser 
considerado que Arato (2002, p. 100) alerta que “certamente, há sempre o perigo de 
que este tribunal retire muito das atribuições dos políticos que estão sujeitos a 
avaliações, ao passo que ele próprio coloca-se como isento de avaliações”. De todo 
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o modo, o controle externo, na forma como instituído no Brasil, pode tanto ser 
identificado com características de check and balances, quanto pode representar 
parte de um aparato institucional necessário à viabilização da accountability: é esse 
segundo aspecto que interessa-nos sobremaneira. 
Esses dois âmbitos de controle – interno e externo –, se entendidos como 
componentes de accountability, situam-se na modalidade horizontal e, portanto, não 
encerram os agentes que devem ser capazes de exercer controle em uma 
democracia que almeje a accountability. Além disso, tais controles alcançam tanto a 
administração direta, ou seja, órgãos integrantes do governo central, quanto a 
indireta, que consiste nas demais entidades criadas para realizar determinadas 
funções em nome do governo central, entre as quais as autarquias, como é o caso 
do FNDE. 
Como já discutido, a criação de entidades da administração indireta, em 
regra, ocorre em razão do princípio da descentralização, para que a administração 
direta possa dedicar-se aos aspectos políticos, enquanto a indireta dedica-se à 
operacionalização das funções do Estado e do governo. Porém, também já 
discutimos que o princípio da descentralização possui uma segunda face, que 
consiste no deslocamento de determinadas ações da esfera central para a local, 
inclusive com a transferência de recursos financeiros para viabilização de tais ações. 
Quando isso ocorre, é ampliado o escopo de atores envolvidos na execução das 
PPEs, pois não se trata mais apenas dos agentes ligados ao governo central, mas 
dos agentes ligados aos diversos governos locais. Isso gera uma rede 
expressivamente mais complexa e granularizada de atores que devem ser 
alcançados pelo controle. 
Pensando em um cenário de accountability, pode-se dizer que o número de 
atores que devem ser accountable precisa ser ampliado. E enquanto num primeiro 
cenário as principais instituições accounting seriam CGU e TCU, no momento em 
que determinada instituição – o FNDE, por exemplo –, ao invés de executar os 
recursos que detém, transfere-os para outros entes da Federação ou mesmo para 
instituições privadas sem fins lucrativos, coloca-se numa posição não apenas de 
controlado, mas também de exercer controle sobre os novos agentes, a quem 
concedeu os recursos, a fim de garantir que sejam utilizados na finalidade prevista. 
É a isso que chamo aqui de controle pelo concedente. 
 
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3.3.3 Controle pelo Concedente de Recursos 
 
 
A função de controle que assume o órgão ou entidade que descentraliza 
recursos da esfera federal para os demais entes da federação ou instituições 
privadas sem fins lucrativos compõe o controle interno, pois reside dentro do mesmo 
poder – no caso, o executivo. Essa função, que trato como controle pelo 
concedente, soma-se então à função da CGU, sem afastá-la, bem como não afasta 
o exercício do controle externo. 
Para compreender melhor este papel, resgatemos que a descentralização 
considerava, como imposição do Decreto-Lei nº 200/1967, a exigência de que: 
 
Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a autoridade 
normativa e exercerão contrôle e fiscalização indispensáveis sôbre a 
execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel 
cumprimento dos programas e convênios. (BRASIL, 1967). 
 
Ou seja, descentraliza-se a execução e o órgão que descentralizou coloca-se,então, em um papel de controle, que vem a se somar, como uma forma primária, ao 
controle interno propriamente dito e, por conseguinte, também ao controle externo. 
Essa obrigação de controle pelo concedente tem presença constante nos normativos 
de convênios, bem como se reflete nas leis e nas resoluções do Conselho 
Deliberativo do FNDE que instituem e regulamentam os programas de ação 
continuada ou projetos educacionais. Para exemplificar, leia-se o art. 60 da Portaria 
Interministerial nº 127/200810: 
 
A autoridade competente do concedente ou contratante terá o prazo de 
noventa dias, contado da data do recebimento, para analisar a prestação de 
contas do instrumento, com fundamento nos pareceres técnico e financeiro 
expedidos pelas áreas competentes. (BRASIL, 2008) 
 
Fato a destacar é que, conquanto o controle seja exercido por diversas 
instâncias, é no concedente que reside a única análise que alcança a integralidade 
dos recursos: a análise da prestação de contas. Ou seja, enquanto o controle 
_______________ 
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 No transcorrer desta pesquisa foi Publicada a Portaria Interministerial nº 507/2011, que passa a 
regulamentar transferências voluntárias, sendo revogada a Portaria Interministerial nº 127/2008. 
Porém, o art. 76 da nova portaria traz exatamente a mesma redação do art. 60 de sua antecessora. 
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externo e o interno propriamente dito trabalham a partir de provocações, tais como 
denúncias, ou por amostragem, o mesmo ocorrendo com as demais ações de 
controle do próprio concedente, tais como monitoramento ou auditorias, a análise da 
prestação de contas aplica-se à totalidade dos recursos transferidos, não sendo 
aplicável por amostragem. 
Além disso, é importante destacar do dispositivo legal transcrito acima que a 
avaliação da prestação de contas, em regra, deve ser baseada em dois pareceres: 
um acerca do aspecto financeiro e um acerca do aspecto técnico característico do 
objeto e dos objetivos de cada programa ou projeto educacional. O primeiro está 
associado à regularidade financeira na realização dos gastos, enquanto o segundo 
deve manifestar-se sobre a efetiva realização do objeto previsto e alcance dos 
objetivos do projeto, ou seja, está mais forcado nos resultados obtidos pela ação 
realizada, sendo o posicionamento sob ambos os aspectos responsabilidade do 
concedente, nos casos de que trata este trabalho, do FNDE. 
Assim sendo, ao transferir recursos para execução descentralizada, o órgão 
ou entidade que concedeu os recursos coloca-se na obrigação de exigir a 
apresentação da prestação de contas, bem como na obrigação de analisá-la. Ou 
seja, o órgão ou entidade que concede recursos para outros atores, de outras 
esferas, deixa de ocupar apenas a posição de controlado e passa também a atuar 
como controlador. Porém, o concedente não deixa de se submeter ao controle 
interno e externo e, posto que não responde pela execução dos recursos, 
responderá pela transferência e pelo controle que ele próprio exerce sobre os 
executores. 
Para melhor compreender esta lógica, é preciso recordar que tratamos 
anteriormente da descentralização sob dois pontos de vista: 1) administrativo, onde 
se deslocam funções da administração direta para a administração indireta do 
governo central; 2) político, onde se deslocam recursos do governo central para 
níveis políticos regionais ou locais. No primeiro caso, trata-se de descentralização 
sem ultrapassar as fronteiras do governo federal. No segundo caso é que os 
recursos saem do governo federal e são concedidos às demais esferas de governo 
ou mesmo a entidades privadas sem fins lucrativos. Neste segundo caso é preciso 
entender que quem concedeu os recursos, pelos quais antes respondia, passa a 
controlar o uso feito por estes novos atores, a quem os recursos foram confiados. 
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Com isso, amplia-se a complexidade da rede de controle exercido sobre o uso 
dos recursos públicos. Porém, ainda que mais complexa, essa rede pode ser frágil 
sob certo aspecto, pois ambos os controles, interno e externo, estão ligados ao 
poder central e, portanto, distantes dos problemas locais que estão sendo 
enfrentados e também dos resultados alcançados. Esse distanciamento traz 
evidentes embaraços à avaliação quanto ao uso que foi dado aos recursos. Por isso, 
em alguns campos, tem sido comum a instituição de conselhos sociais, de caráter 
local e que também assumem o compromisso de exercer controle sobre a execução 
de determinados programas. 
No âmbito das PPEs há dois importantes exemplos de conselhos sociais: o 
Conselho de Alimentação Escolar (CAE), instituídos em 1999, pela Medida 
Provisória nº 1.853-10, e atualmente regidos pela Lei nº 11.947/2009, e os 
Conselhos de Acompanhamento e Controle Social (CACS), previstos na Lei nº 
11.494/2007, que regulamenta o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da 
Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). 
As referidas leis não apenas prevêem a existência dos conselhos, como 
tornam obrigatória sua instituição em cada Estado e Município da Federação, além 
do Distrito Federal e da própria esfera federal, definem os parâmetros mínimos para 
sua composição e estabelecem as competências dos respectivos conselhos. Por 
isso, para melhor alcançarmos os objetivos desta pesquisa e dadas as 
particularidades de cada caso, trato a seguir de cada um destes conselhos para, em 
seguida, discutir sua relação com o conceito mais amplo de controle social e com a 
accountability. 
 
3.3.4 Conselho de Alimentação Escolar (CAE) 
 
Como o próprio nome sugere, às atribuições do CAE estão associadas ao 
Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). Conforme consta no artigo 19 
da lei que atualmente regula o programa, as atribuições do conselho são: 
 
I - acompanhar e fiscalizar o cumprimento das diretrizes estabelecidas na 
forma do art. 2º desta Lei; 
II - acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos destinados à 
alimentação escolar; 
III - zelar pela qualidade dos alimentos, em especial quanto às condições 
higiênicas, bem como a aceitabilidade dos cardápios oferecidos; 
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IV - receber o relatório anual de gestão do PNAE e emitir parecer conclusivo 
a respeito, aprovando ou reprovando a execução do Programa. (BRASIL, 
2009) 
 
Pelas atribuições percebe-se claramente que ao CAE é direcionada 
essencialmente a função de controle, havendo inclusive a atribuição quanto à 
emissão de parecer sobre a execução do programa, de forma geral, o que subsidia a 
análise da prestação de contas a ser realizada pelo FNDE. Para exercer suas 
atribuições, o CAE deve ser instituído com a seguinte formação: 
 
Quadro 3: Composição do Conselho de Alimentação Escolar (CAE) 
 
COMPOSIÇÃO DO CONSELHO DE ALIMENTAÇÃO ESCOLAR (CAE) 
Quantidade Descrição 
1 Representante indicado pelo Poder Executivo do respectivo ente federado; 
2 Representantes das entidades de trabalhadores da educação e de discentes, 
indicados pelo respectivo órgão de representação, a serem escolhidos por meio 
de assembleia específica; 
2 Representantes de pais de alunos, indicados pelos Conselhos Escolares, 
Associações de Pais e Mestres ou entidades similares, escolhidos por meio de 
assembleia específica; 
2 Representantes indicados por entidades civis organizadas, escolhidos em 
assembleia específica. 
Fonte: Lei nº 11.947/2009. 
 
Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem, a seu critério, ampliar 
a composição, desde mantida a proporção definida acima. A presidência do 
conselho pode ser exercida por qualquer os membros, exceto pelo representante do 
Poder Executivo. 
 
 
3.3.5 Conselho de Acompanhamento e Controle Social (CACS) 
 
 
Em relação ao CACS, a obrigação de instituir o conselho nas esferas federal, 
estadual e municipal advém da Lei nº 11.494/2007, que fundamentalmente trata da 
regulamentação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica 
e de Valorização dosProfissionais da Educação (FUNDEB). Os recursos que 
compõem o Fundo fogem ao escopo do presente trabalho, por isso, para