Processo Judicial Tributário

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Professor autor/conteudista:
MÁRCIO CANDIDO DA SILVA
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SUMÁRIO
Parte I – Introdução ao processo judicial tributário . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1 Peculiaridades da atuação da Fazenda Pública em juízo . . . . . . . . . . . . . . . . . .9
1.1.1 Intimação obrigatória da Fazenda Pública nas causas em que houver 
interesse público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1.1.2 Foro especial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.1.3 Prazos dilatados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1.4 Isenção de custas e emolumentos nos processos em que for parte e 
das despesas processuais quando for interveniente no processo. . . . . . . 16
1.1.5 Constituição unilateral de título executivo. . . . . . . . . . . . . . . 17
1.1.6 Procedimento especial de execução por quantia certa quando figurar 
como devedora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
1.1.7 Regras especiais de condenação da Fazenda Pública em honorários 
advocatícios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
1.1.8 Revisão obrigatória de decisões desfavoráveis à Fazenda Pública 21
1.1.9 Regulação especial de medidas de antecipação de tutela contra a 
Fazenda Pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.2 Ações típicas que envolvem matéria tributária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24
Parte II – Ação de execução fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
2.2 Dívida ativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
2.3 Inscrição da Dívida Ativa (termo de inscrição e certidão de dívida ativa) . . 30
2.4 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
2.5 Competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
2.6 Pressupostos para a execução fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35
2.7 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
2.8 Embargos à execução fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .41
Parte III – Ação cautelar fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3.1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
3 .2 Competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.3 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
3.4 Eficácia da medida cautelar fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52
Parte IV – Ação declaratória . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
4.1 Cabimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
4.2 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.3 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.4 Prazo para propositura da ação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
Parte V – Ação anulatória de débito fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.1 Cabimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.2 Distinção entre a ação anulatória de débito fiscal e a ação declaratória. . . 58
 
5.3 Propositura da ação na pendência de execução fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
5.4 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5.5 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
5.6 Prazo para propositura da ação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Parte VI – Ação de repetição de indébito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
6.1 Cabimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
6.2 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
6.3 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
6.4 Prazo para propositura da ação . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
Parte VII – Ação de consignação em pagamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
7.1 Consignação em pagamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
7.2 Consignação em pagamento e depósito do montante integral . . . . . . . . . . . 73
7 .3 Cabimento da consignação em pagamento em matéria tributária . . . . . . . . .76
7.4 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
7.5 Procedimento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Parte VIII – Ação de mandado de segurança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
8.1 Introdução . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
8.2 Espécies . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
8.3 Pressupostos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
8.3.1 Ato de autoridade ou pessoa delegada de atribuições do Poder 
Público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
8.3.2 Prática ou iminência da prática de ato ilegal ou com abuso de poder .87
8.3.3 Lesão ou ameaça de lesão . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
8.3.4 Direito líquido e certo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
8.3.5 Prazo para impetração . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
8.4 Restrições à impetração de mandado de segurança . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
8.4.1 Para assegurar a liberdade de locomoção . . . . . . . . . . . . . . 92
8.4.2 Para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa ou 
a retificação de dados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
8.4.3 Para corrigir lesão decorrente de lei em tese . . . . . . . . . . . . . 92
8.4.4 Contra ato de que caiba recurso administrativocom efeito suspensivo, 
independentemente de caução (art. 5º, I, LMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
8.4.5 Contra decisão judicial da qual caiba recurso com efeito suspensivo 
(art.5º, II, LMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
8.4.6 Contra decisão judicial transitada em julgado (art. 5º, III, LMS) . . 93
8.5 Legitimidade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
8.6 Objeto da ação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
8.7 Competência . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
8.8 Procedimento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
8.9 Mandado de segurança coletivo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
 
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PARTE I – INTRODUÇÃO AO PROCESSO JUDICIAL TRIBUTÁRIO
Inicialmente, falar em processo tributário pode parecer até uma contradição, porquanto em 
verdade o que existe é o processo civil em que se discutem questões de Direito Material Tributário. 
Não existe, evidentemente, um Código de Processo Tributário, e também não existe uma jurisdição 
tributária. O que existe é o processo civil, como instrumento da jurisdição civil, em que se discutem 
– além das matérias de Direito Civil, Direito Empresarial, Direito Administrativo, Direito Ambiental, 
Direito do Consumidor e outras – questões de Direito Tributário.
Figura 1 – Imposto
Fonte: hvostik/ shutterstock.com
Assim, o fato de uma ação judicial envolver a validade de um ato administrativo não torna o 
processo um processo administrativo, mas sim um processo civil cuja matéria objeto de litígio 
concerne à matéria de Direito Administrativo. Da mesma forma quando se pretende num processo a 
dissolução de uma sociedade empresarial, não se está diante de um processo empresarial, mas de 
uma causa que versa matéria de Direito Empresarial, e assim por diante. Logo, se no âmbito de uma 
ação judicial se questiona a validade de um lançamento, tal questão de direito material se insere no 
campo do Direito Tributário, porém o processo em que se veicula tal pretensão é de natureza civil.
 
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A doutrina ensina que a jurisdição civil é aquela que compreende a jurisdição não penal. Conforme 
ensinam Antonio Carlos de Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco em 
Teoria Geral do Processo (1993, p. 122):“fala-se, assim, em jurisdição penal (causas penais, pretensões 
punitivas) e jurisdição civil (por exclusão, causas e pretensões não-penais). A expressão jurisdição 
civil, aí, é empregada em sentido bastante amplo, abrangendo toda a jurisdição não-penal”. Portanto, 
a jurisdição civil pode abranger várias causas, de natureza civil, empresarial, ambiental, de direito 
do consumidor, administrativa, tributária etc., mas isso não significa a existência de uma jurisdição 
que receba o qualificativo de acordo com a natureza da causa.
Logo, a causa versa matéria tributária, porém tal questão é julgada perante a jurisdição civil, e 
a dedução em juízo de tal causa implica a instauração de um processo civil e não tributário. Não 
existe, insistimos, um processo tributário, mas processo civil que veicula matéria tributária.
Exemplificativamente, a Lei de Mandado de Segurança (Lei nº 12.016/09) disciplina o procedimento 
da ação de mandado de segurança que, como é cediço, se insere num procedimento especial de 
jurisdição contenciosa cível. Portanto, no âmbito daquilo que se chama processo judicial tributário 
se estuda o mandado de segurança, não porque ele pertença ao Direito Tributário ou faça parte 
de um suposto “processo tributário”, mas porque é comum o seu manejo envolvendo questões de 
Direito Tributário em que se vislumbre lesão ou ameaça de lesão a um direito líquido e certo não 
amparado por habeas corpus ou habeas data, em decorrência de ato praticado pelo exercente do 
Poder Público. Então, é importante frisar que se tratando de mandado de segurança o processo é 
civil, pois não envolve lide de natureza penal, mas que veicula lide que pode envolver, dentre outras, 
matéria de Direito Tributário.
 
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O Direito Processual Civil regula a atuação da jurisdição civil no âmbito do processo civil, de forma 
que as regras que disciplinam a função jurisdicional nesta seara são de natureza instrumental, não 
se confundindo com o direito material relativo à determinada causa que é submetida à jurisdição 
civil. Quando a lei tributária estabelece a possibilidade de consignação em pagamento por parte 
do passivo, referente ao crédito tributário, ela estabelece as hipóteses legais de seu cabimento (art. 
164, CTN), sendo que tais regras se referem ao direito material, isto é, ao direito do contribuinte 
de consignar em pagamento o valor que entende devido a fim de extinguir o crédito tributário. No 
entanto, a forma pela qual tal consignação será levada a efeito diz respeito ao Direito Processual 
Civil, especificamente às disposições dos arts. 539 a 549 do CPC/15, porquanto consiste na disciplina 
da atuação da jurisdição civil e na forma como o Estado exercerá o poder jurisdicional para intervir 
nos conflitos de interesses e dar a justa solução dos litígios, mesmo que o direito material aplicável 
ao caso concreto seja de Direito Tributário.
Destarte, estudaremos, assim, os principais procedimentos judiciais no âmbito do processo 
civil que veiculam questões de Direito Tributário.
 
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1.1 Peculiaridades da atuação da Fazenda Pública em juízo
As ações que envolvem matéria tributária são ações que, necessariamente implicam na figuração 
do Estado, isto é, da Fazenda Pública, num dos polos da ação, seja no polo passivo,seja no ativo. 
Inicialmente, cumpre definir qual o significado da expressão Fazenda Pública.
Poder Público é a denominação que se dá à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal 
e aos Municípios, considerados tais entes como pessoas jurídicas de direito público, dotados de 
personalidade jurídica. Quando queremos indicar tais pessoas jurídicas a denominamos por sua 
qualificação como ente federado. Assim, tem-se, exemplificativamente, o Estado de São Paulo, o 
Município do Rio de Janeiro, a União e o Distrito Federal. Essas são as denominações oficiais dos 
entes federados, figurando tal denominação num contrato, por exemplo. No entanto, quando tais 
entes atuam no âmbito de um processo judicial, tem-se a denominação de Fazenda Pública.
Figura 2 – Fazenda Pública
Fonte: mamanamsai/ shutterstock.com
Assim, Fazenda Pública é a denominação que se dá aos entes federados quando atuam no 
processo, seja no polo ativo (autor ou exequente de uma ação) ou no polo passivo (réu ou executado 
de uma ação).
Portanto, é comum denominarmos num instrumento contratual “O Estado de Minas Gerais, 
pessoa jurídica de direito público…”, porém, em juízo tal Estado é denominado como “Fazenda 
Pública Estadual” ou simplesmente “Fazenda Pública”.
 
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No entanto, a designação Fazenda Pública é mais abrangente, indo além dos entes federados. 
Assim, denomina-se “Fazenda Pública” a Administração Pública centralizada (União, Estados-
membros, Distrito Federal e Municípios), mas também as autarquias e fundações públicas, muito 
embora estas últimas não costumam ser chamadas de Fazenda Pública no processo, preferindo-se 
a denominação “autarquia” ou “fundação pública”.
De outra parte, não integram o conceito de Fazenda Pública as empresas públicas, as sociedades 
de economia mista, os entes de cooperação administrativa e os Estados estrangeiros. Nesse 
sentido,pode-se conferir os seguintes julgados: em relação às empresas públicas (STJ – 2ª T – 
REsp 760.706-RS. Rel. Min. João Otávio de Noronha, j. em 19.10.06, DJ 05.12.06), em relação às 
sociedades de economia mista e aos entes de cooperação administrativa, como os serviços sociais 
autônomos e organizações sociais(STF – AgRg no Ag 349.477-PR. Rel. Min. Celso de Mello, j. em 
11.02.03, DJ. 28.02.03), ao Estado estrangeiro (STJ – 3ª T – Ag 297.723-SP.Rel. Min. Antonio de 
Pádua, j. em 08.06.00, DJ 14.08.00).
A atuação da Fazenda Pública no âmbito tributário pode se dar como proponente de uma ação, 
quando promove uma execução fiscal para fins de cobrança de um crédito tributário inscrito em 
Dívida Ativa ou, ainda, quando pleiteia uma medida cautelar fiscal, a fim de tornar indisponíveis 
bens do devedor, quando houver fundado receio de que este esteja dilapidando seu patrimônio para 
frustrar a cobrança da dívida fiscal pelo Poder Público; noutras vezes, a Fazenda Pública figurará no 
polo passivo da ação, por exemplo, quando o contribuinte pretende a consignação em pagamento 
do valor que entende devido, havendo recusa do fisco em seu recebimento, ou quando subordinar 
seu recebimento ao pagamento de outro tributo ou de penalidade ou, ainda, ao cumprimento de 
uma obrigação acessória. Outras vezes pretende o contribuinte anular um lançamento, ou declarar 
a inexistência da relação jurídica tributária, ou a repetição do indébito, entre tantas outras situações, 
que decorrem do direito material e levam o contribuinte a acionar a Fazenda Pública, em juízo, a 
fim de discutir alguma questão tributária.
 
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Enfim, nas ações judiciais que envolvem matéria tributária, ter-se-á a figura do Poder Público 
em juízo, seja ativa ou passivamente, de forma que há necessidade de considerarmos que, em razão 
do interesse público, existem regras processuais aplicáveis à Fazenda Pública que consistem em 
prerrogativas processuais inseridas naquilo que os administrativistas chamam de regime jurídico 
de direito público, que importam em prerrogativas e sujeições, diante da supremacia do interesse 
público. É verdade que o Poder Público, dotado de Poder Legislativo, institui as leis e deve, igualmente, 
submeter-se ao seu primado, porém, diante da supremacia do interesse público sobre o individual, 
o legislador outorga ao Poder Público inúmeras prerrogativas ou privilégios, haja vista se buscar, 
em última análise, o resguardo do interesse da coletividade.
Primeiramente, tem-se que entender que a atuação do fisco, em que pese a autoexecutoriedade 
dos atos administrativos – que lhe outorga o poder de unilateralmente constituir o seu crédito 
tributário ou mesmo formar o título executivo a partir da inscrição da Dívida Ativa–, não está imune 
ao controle judicial. Dispõe o art. 5º, inc. XXXV da CF que “a lei não excluirá da apreciação do Poder 
Judiciário lesão ou ameaça a direito” de forma que a inafastabilidade do Poder Judiciário é princípio 
garantidor do chamado “acesso à justiça”.
O acesso à justiça deverá observar o “devido processo legal” (art. 5º, inc. LIV, CF) e todos os 
seus corolários como o direito ao contraditório e à ampla defesa (art. 5º, inc. LV, CF), o direito de 
inadmissibilidade das provas obtidas por meios ilícitos (art. 5º, inc. LVI, CF), o direito à publicidade 
dos atos processuais e à fundamentação das decisões judiciais (art. 93, inc. IX, CF), o direito ao 
juiz natural, não podendo ninguém ser sentenciado por juiz incompetente (art. 5º, inc. LIII, CF), bem 
como o veto à criação de tribunais de exceção (art. 5º, inc. XXXVII, CF), além de outros.
No entanto, a fim de atender o interesse público, a lei processual outorga à Fazenda Pública 
uma série de prerrogativas, às quais passaremos a análise nos tópicos seguintes.
 
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1.1.1 Intimação obrigatória da Fazenda Pública nas causas em que houver interesse público
A tutela ao interesse público inicialmente se evidencia na necessidade de intimação do 
representante legal do Poder Público em qualquer processo, ainda que este não seja parte, mas 
em que o Poder Público possa ter interesse.
Dentre tantas ações em que isso pode se verificar, citamos como exemplo a ação de inventário, 
em que pode haver interesse do Poder Público, sobretudo no campo fiscal. Segundo dispõe o art. 
626 do CPC/15, à guisa de exemplo:
Feitas as primeiras declarações, o juiz mandará citar, para os termos do inventário 
e da partilha, o cônjuge, o companheiro, os herdeiros e os legatários e intimar a 
Fazenda Pública, o Ministério Público, se houver herdeiro incapaz ou ausente, e o 
testamenteiro, se houver testamento.
Tal intimação se justifica em razão do interesse fiscal do Poder Público, relativamente ao imposto 
de transmissão causa mortis, pelo Estado, ou pagamento de imposto de renda, no caso da União, 
pagamento de imposto predial territorial urbano, em se tratando do Município, dentre outros tributos.
Também nas ações de jurisdição voluntária a lei processual exige a intimação da Fazenda 
Pública, nas ações em que tiver interesse, conforme dispõe o art. 722 do novo CPC, de 2015: “A 
Fazenda Pública será sempre ouvida nos casos em que tiver interesse”.
 
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1.1.2 Foro especial
Inicialmente, cumpre destacar que nas causas em que for parte ou interveniente o Poder Público, 
tal fato poderá determinar a competência da Justiça Comum Estadual ou Federal.
Dispõe o art. 109, inc. I, da CF/88 que:
 Aos juízes federais compete processar e julgar:
I – as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem 
interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de 
falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do 
Trabalho;
de modo que se tratando da União ou de uma autarquia federal (Ex: INSS) ou uma empresa 
pública federal (Ex: Caixa Econômica Federal), o foro competente para a ação será o da Justiça 
Comum Federal, salvo nas hipóteses mencionadas.
Figura 3 – Justiça
Fonte: Piotr Adamowicz/ shutterstock.com
Não se tratando da União, de autarquia federal ou empresa pública federal, a competência será 
da Justiça Comum Estadual. Assim, o Banco do Brasil, que é uma sociedade de economia mista, 
embora vinculada à União, não goza da prerrogativa de foro perante à Justiça Federal, devendo ser 
acionada na Justiça Estadual.
 
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O novo CPC estabeleceu regra bastante benéfica àquele que litiga contra o Poder Público. 
Dispõe o art. 51 do CPC/15:
É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autora a União.
Parágrafo único. Se a União for a demandada, a ação poderá ser proposta no foro 
de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou a demanda, no 
de situação da coisa ou no Distrito Federal.
Por sua vez, o art. 52 do CPC/15 preconiza que:
É competente o foro de domicílio do réu para as causas em que seja autor Estado 
ou o Distrito Federal.
Parágrafo único. Se Estado ou o Distrito Federal for o demandado, a ação poderá ser 
proposta no foro de domicílio do autor, no de ocorrência do ato ou fato que originou 
a demanda, no de situação da coisa ou na capital do respectivo ente federado.
Assim, ambos dispositivos legais, arts. 51 e 52, dispõem que quando a União ou o Estado-
membro ou o Distrito Federal forem autores, a ação deverá ser proposta no domicílio do réu; porém, 
quando figurarem como réus, deverão ser demandados no foro do domicílio do autor, no local do 
fato, no local da situação da coisa ou na capital, ainda, se tratando da União, no Distrito Federal, e, 
se tratando de Estado ou do Distrito Federal, na capital do respectivo ente federado.
O art. 5º da Lei nº 6.830/80 (LEF) dispõe que “a competência para processar e julgar a execução 
da Dívida Ativa da Fazenda Pública exclui a de qualquer outro Juízo, inclusive o da falência, da 
concordata, da liquidação, da insolvência ou do inventário.”Conforme o art. 5º da Lei nº 8.397/92 (LACF), “a medida cautelar fiscal será requerida ao Juiz 
competente para a execução judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública. Parágrafo único. Se a 
execução judicial estiver no Tribunal, será competente o relator do recurso”.
 
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1.1.3 Prazos dilatados
Segundo o art. 182 do CPC/15 “A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas 
respectivas autarquias e fundações de direito público gozarão de prazo em dobro para todas as 
suas manifestações processuais, cuja contagem terá início a partir da intimação pessoal.”
Portanto, o Poder Público goza de prazo em dobro para a prática dos atos processuais, não 
havendo mais distinção no CPC/15 se o prazo é para recorrer ou contestar, como ocorria no CPC/73. 
Assim, à guisa de exemplo, sendo o prazo de 15 dias para contestar a ação no procedimento comum, 
a Fazenda gozará do prazo em dobro, ou seja, 30 dias; de outra sorte, sendo o prazo de 5 dias para 
oposição de embargos de declaração, a Fazenda Pública deverá recorrer no prazo de10 dias.
No entanto, advirta-se que, consoante estabelece o § 2o do art. 182 do novo CPC,“não se aplica 
o benefício da contagem em dobro quando a lei estabelecer, de forma expressa, prazo próprio 
para o ente público”. Portanto, se a Fazenda Pública tem o prazo de 30 dias para opor embargos à 
execução, na execução por quantia certa contra a Fazenda, tal prazo é específico para a Fazenda 
Pública, de modo que não será contado em dobro.
 
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1.1.4 Isenção de custas e emolumentos nos processos em que for parte e das despesas 
processuais quando for interveniente no processo
A Fazenda Pública, quando intervém num processo não na condição de parte, terá isenção das 
despesas processuais, consoante preconiza o art. 91do CPC/15, que assim estabelece: “As despesas 
dos atos processuais praticados a requerimento da Fazenda Pública, do Ministério Público ou da 
Defensoria Pública serão pagas ao final pelo vencido.”
No entanto, quando figura como parte terá a incumbência de pagar as despesas processuais. 
Assim, o art. 91 só incide quando a Fazenda Pública desempenha atividade meramente fiscalizatória, 
pois se figurar como parte incide o art. 82 do CPC/15:
Salvo as disposições concernentes à gratuidade da justiça,incumbe às partes prover 
as despesas dos atos que realizarem ou requererem no processo, antecipando-lhes o 
pagamento, desde o início até sentença final ou, na execução, até a plena satisfação 
do direito reconhecido no título.
Nesse sentido, o STJ sumulou entendimento da obrigação da Fazenda Pública quanto ao 
pagamento de honorários periciais, conforme Súmula 232 (Depósito da remuneração do perito) 
“A Fazenda Pública, quando parte no processo, fica sujeita à exigência do depósito prévio dos 
honorários do perito”, bem como sumulou o entendimento de que “na execução fiscal, processada 
perante a Justiça Estadual, cumpre à Fazenda Pública antecipar o numerário destinado ao custeio 
das despesas com o transporte dos oficiais de justiça”(Súmula 190, STJ).
A Lei nº 9.028/95, em seu art. 24-A estabelece que “A União, suas autarquias e fundações, são 
isentas de custas e emolumentos e demais taxas judiciárias, bem como de depósito prévio e multa 
em ação rescisória, em quaisquer foros e instâncias”, muito embora se tenha entendido que tal 
isenção “[…] não implica a desnecessidade de reembolsar as custas adiantadas pelo autor, até o 
limite da sucumbência experimentada […]” (STJ – 1ª T – REsp 822.894. Rel. Min. Teori Zavascki, j. 
em 06.04.06. DJU 24.04.06).
Evidentemente, em relação às custas, a Fazenda Pública é dispensada por se tratar da própria 
beneficiária da taxa, não havendo sentido sua exigência; aplica-se aqui o princípio da reciprocidade 
entre os entes federados, sendo que somente será devida quando se tratar de indenizar a parte 
contrária vencedora da demanda, pelo adiantamento que fez por ocasião do ajuizamento da ação.
 
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1.1.5 Constituição unilateral de título executivo
Consoante dispõe o art. 2º da LEF:
Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não 
tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que 
estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos 
e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Complementa o § 3º que
a inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será 
feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá 
a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da 
execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo.
E o § 4º que “a Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda Nacional”. 
Segundo preconiza o art. 3º da LEF“a Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de 
certeza e liquidez”.
Assim, a Dívida Ativa será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda, por ato unilateral, 
portanto, da própria Fazenda.
O CPC/15 elenca, entre os títulos executivos extrajudiciais, a certidão de Dívida Ativa da Fazenda 
Pública, conforme prescrição do art. 784, inc. IX: “São títulos executivos extrajudiciais: […] IX– a 
certidão de dívida ativa da Fazenda Pública da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, correspondente aos créditos inscritos na forma da lei”, de forma que enseja a cobrança 
do crédito tributário diretamente pela via executiva, sem necessidade de instauração de processo 
de conhecimento.
 
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1.1.6 Procedimento especial de execução por quantia certa quando figurar como devedora
Quando a Fazenda Pública é executada por alguma dívida, não se tratando de débito de valor em 
dinheiro, submeter-se-á ao mesmo procedimento que é aplicável a qualquer devedor. No entanto, 
em se tratando de dívida por quantia certa, diante da indisponibilidade do patrimônio público e, 
portanto, sua impenhorabilidade, a Fazenda Pública não será citada para pagar, mas para embargar.
Com efeito, diante da impossibilidade de penhora dos bens públicos, bem como em razão da 
necessidade de previsão orçamentária para seus gastos, a Fazenda Pública não teria condições 
de – como ocorre em relação aos devedores de quantia certa em geral – pagar a dívida num prazo 
de três dias, conforme impõe o art. 829 do CPC/15.
Portanto, a Fazenda Pública, quando executada por dívida de quantia certa, será citada para 
embargar a execução e, não opondo embargos, aí sim será requisitado o pagamento mediante 
precatório, salvo em se tratando de dívida de pequeno valor.
Dispõe o art. 910 do CPC/15 que “Na execução fundada em título extrajudicial, a Fazenda Pública 
será citada para opor embargos em 30 (trinta) dias”. Complementa o § 1o que “não opostos embargos 
ou transitada em julgado a decisão que os rejeitar, expedir-se-á precatório ou requisição de pequeno 
valor em favor do exequente, observando-se o disposto no art. 100 da Constituição Federal”.
Portanto, a Fazenda Pública goza de um prazo preclusivo de 30 dias para embargar a execução. 
Opondo embargos, nos termos do § 2o do art. 910 do novo CPC, “[…] a Fazenda Pública poderá alegar 
qualquer matéria que lhe seria lícito deduzir como defesa no processo de conhecimento”, porém, 
não opondo embargos, opera-se a preclusão, de modo que será requisitado pagamento mediante 
precatório ou requisição de pequeno valor, em conformidade com o que dispõe o art. 100 da CF/88.
 
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1.1.7 Regras especiais de condenação da Fazenda Pública em honorários advocatícios
Ao contrário do que estava previsto no CPC/73, que nenhuma distinção fazia acerca da condenação 
da verba honorária da Fazenda Pública, o CPC/15 trouxe regras especiais.
Figura 4 – Justiça
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Regra geral, os honorários advocatícios serão fixados na sentença, impondo-se a obrigaçãoao vencido na ação, tendo o advogado do vencedor o seu credor. Prescreve o art. 85 do novo CPC: 
“A sentença condenará o vencido a pagar honorários ao advogado do vencedor”, sendo que os 
honorários serão devidos “[…] na reconvenção, no cumprimento de sentença, provisório ou definitivo, 
na execução, resistida ou não, e nos recursos interpostos, cumulativamente” (art. 85, § 1º, CPC/15).
Regra geral, conforme o art. 85, § 2º(CPC/15):
Os honorários serão fixados entre o mínimo de dez e o máximo de vinte por cento 
sobre o valor da condenação, do proveito econômico obtido ou, não sendo possível 
mensurá-lo, sobre o valor atualizado da causa, atendidos:
I – o grau de zelo do profissional;
II – o lugar de prestação do serviço;
III – a natureza e a importância da causa;
IV – o trabalho realizado pelo advogado e o tempo exigido para o seu serviço.
 
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No entanto, segundo prescrição contida no § 3º do mesmo artigo:
Nas causas em que a Fazenda Pública for parte,a fixação dos honorários observará 
os critérios estabelecidos nos incisos I a IV do § 2o e os seguintes percentuais:
I – mínimo de dez e máximo de vinte por cento sobre o valor da condenação ou do 
proveito econômico obtido até 200 (duzentos) salários mínimos;
II – mínimo de oito e máximo de dez por cento sobre o valor da condenação ou do 
proveito econômico obtido acima de 200 (duzentos) salários mínimos até 2.000 (dois 
mil) salários mínimos;
III – mínimo de cinco e máximo de oito por cento sobre o valor da condenação ou 
do proveito econômico obtido acima de 2.000 (dois mil) salários mínimos até 20.000 
(vinte mil) salários mínimos;
IV – mínimo de três e máximo de cinco por cento sobre o valor da condenação ou do 
proveito econômico obtido acima de 20.000 (vinte mil) salários mínimos até 100.000 
(cem mil) salários mínimos;
V – mínimo de um e máximo de três por cento sobre o valor da condenação ou do 
proveito econômico obtido acima de 100.000 (cem mil) salários mínimos.
Em qualquer dessas hipóteses(art. 85, § 4º, CPC/15):
I – os percentuais previstos nos incisos I a V devem ser aplicados desde logo, quando 
for líquida a sentença;
II – não sendo líquida a sentença, a definição do percentual, nos termos previstos 
nos incisos I a V, somente ocorrerá quando liquidado o julgado;
III – não havendo condenação principal ou não sendo possível mensurar o proveito 
econômico obtido, a condenação em honorários dar-se-á sobre o valor atualizado 
da causa;
IV – será considerado o salário mínimo vigente quando prolatada sentença líquida 
ou o que estiver em vigor na data da decisão de liquidação.
 
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De acordo com § 5º:
Quando, conforme o caso, a condenação contra a Fazenda Pública ou o benefício 
econômico obtido pelo vencedor ou o valor da causa for superior ao valor previsto no 
inciso I do § 3o, a fixação do percentual de honorários deve observar a faixa inicial 
e, naquilo que a exceder, a faixa subsequente, e assim sucessivamente.
1.1.8 Revisão obrigatória de decisões desfavoráveis à Fazenda Pública
Tal dispositivo não representa modalidade de recurso de ofício, como era denominado pelo 
CPC/39, tratando-se, em verdade, de condição de eficácia da sentença, isto é, determinadas 
sentenças, nas ações que menciona o art. 496 do CPC/15, para que possam transitar em julgado, 
devem ser reapreciadas pela superior instância, ou seja, submetem-se ao duplo grau obrigatório. 
Enquanto não forem reapreciadas, não transitam em julgado.
O objetivo é claro: impedir o trânsito em julgado de decisões desfavoráveis à Fazenda Pública, 
evitando que diante da desídia ou má-fé do procurador da Fazenda, esta seja prejudicada e, 
consequentemente, haja um prejuízo a toda coletividade. Assim, trata-se de um privilégio especial 
à Fazenda Pública.
Segundo dispõe o art. 496 do CPC/15:
Está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de 
confirmada pelo tribunal, a sentença:
I – proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas 
respectivas autarquias e fundações de direito público;
II – que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução fiscal.
§ 1oNos casos previstos neste artigo, não interposta a apelação no prazo legal, o juiz 
ordenará a remessa dos autos ao tribunal, e, se não o fizer, o presidente do respectivo 
tribunal avocá-los-á.
 
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No entanto, segundo prescreve o § 3o do artigo:
Não se aplica o disposto neste artigo quando a condenação ou o proveito econômico 
obtido na causa for de valor certo e líquido inferior a:
I - 1.000 (mil) salários mínimos para a União e as respectivas autarquias e fundações 
de direito público;
II – 500 (quinhentos) salários mínimos para os Estados, o Distrito Federal, as respectivas 
autarquias e fundações de direito público e os Municípios que constituam capitais 
dos Estados;
III – 100 (cem) salários mínimos para todos os demais Municípios e respectivas 
autarquias e fundações de direito público.
E também não haverá aplicação do dispositivo do art. 496 do CPC/15, nos termos do § 4o do 
mesmo artigo
[…] quando a sentença estiver fundada em:
I – súmula de tribunal superior;
II – acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal ou pelo Superior Tribunal de 
Justiça em julgamento de recursos repetitivos;
III – entendimento firmado em incidente de resolução de demandas repetitivas ou 
de assunção de competência;
IV – entendimento coincidente com orientação vinculante firmada no âmbito 
administrativo do próprio ente público, consolidada em manifestação, parecer ou 
súmula administrativa.
 
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1.1.9 Regulação especial de medidas de antecipação de tutela contra a Fazenda Pública
A Lei nº 9.494, de 10 de setembro de 1997, estabelece normas especiais acerca da concessão 
de antecipação de tutela contra a Fazenda Pública, além de outras providências, estabelecendo 
no art. 1º:
Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil 
o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 
1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 
4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992.
Tal dispositivo legal deve ser relido, especificamente em relação aos arts. 273 e 461 do CPC, que 
se referem ao CPC/73, de modo que deve ser entendido com base nos arts. 300 e ss. do CPC/15.
O novo CPC trouxe nova sistemática sobre as medidas cautelares e de antecipação de tutela, 
pois unificou sua disciplina num único livro, constante da Parte Geral do código, denominando-as 
sob uma única rubrica, de “tutela provisória”.
Inicialmente, o código estabeleceu que a tutela de urgência pode ser de caráter antecipatório 
ou de natureza cautelar. No entanto, as medidas de antecipação de tutela, além da urgência, podem 
ter caráter de evidência (tutela de evidência).
Outra novidade do CPC/15 foi de extinguir a figura do “processo cautelar”. Assim, tanto a medida 
de antecipação de tutela como a medida cautelar serão requeridas diretamente no processo principal, 
sendo que à exceção da tutela de evidência, que sempre será incidental (art. 311, CPC/15), a tutela 
antecipada de urgência e as medidas cautelares poderão ser requeridas de forma antecedente ou 
incidente.
A lei processual civil não traz restrições ao uso da tutela provisória em face da Fazenda Pública, 
pois dependerá da existência dos pressupostos legais (fumus boni iuris e periculum in mora, para 
a tutela cautelar e tutela antecipada fundada na urgência) ou dos pressupostos do art. 311 para a 
tutela de evidência.
 
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1.2 Ações típicas que envolvem matéria tributária
A fim de analisarmos as diferentes ações em que a Fazenda Pública participe e que versem 
sobre matéria tributária, metodologicamente, faremos uma divisão em ações que são propostas 
pelo fisco e aquelas em que a Fazenda Pública atua como ré. Advertimos, mais uma vez, ainda 
que aação seja tipicamente de caráter tributário (como é o caso da execução fiscal, por exemplo), 
tem-se a instauração de um processo civil.
Assim, temos duas ações de natureza tipicamente tributária, que são as ações de execução 
fiscal e a ação cautelar fiscal. Ambas são ações propostas pela Fazenda Pública e são dotadas de 
procedimento especial: a ação de execução fiscal é disciplinada pela Lei nº 6.830/80 (LEF) e a ação 
cautelar fiscal é regulada pela Lei nº 8.397/92 (LACF). Quanto às ações propostas pelo contribuinte 
em face do Poder Público, tem-se as ações declaratórias, as anulatórias e as de repetição de indébito, 
que seguem o rito comum estatuído pela lei processual civil (novo CPC/15 - rito comum), e as ações 
de consignação em pagamento e a ação de mandado de segurança, que seguem o rito especial, 
sendo que a ação de consignação em pagamento segue o rito estatuído nos arts. 539 a 549 do 
Novo CPC/15 e a ação de mandado de segurança segue o rito previsto na Lei nº 12.016/09 (LMS).
Existem outras ações que podem envolver matéria tributária (ação civil pública, mandado de 
injunção, ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade e ação 
popular), porém, no presente estudo, analisaremos as ações mais comuns na prática forense que 
envolvem matéria tributária.
Quadro 1 – Ações típicas do processo judicial tributário
Ações propostas pelo fisco Ações propostas pelo contribuinte
Ação de execução fiscal
Ação cautelar fiscal
Ação declaratória
Ação anulatória de débito fiscal
Ação de repetição de indébito
Ação de consignação em pagamento
Ação de mandado de segurança
Fonte: Elaborado pelo autor.
 
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PARTE II – AÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL
2.1 Introdução
A ação de execução fiscal constitui-se numa ação executiva de iniciativa da Fazenda Pública 
para fins de cobrança de créditos, tributários ou não, desde que inscritos como Dívida Ativa.
Sua regulação é feita pela Lei nº 6.830 de 22 de setembro de 1980, que dispõe sobre a cobrança 
judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública. É a chamada Lei de Execução Fiscal (LEF).
A ação de execução fiscal deve ter por base um título executivo extrajudicial, correspondente 
à certidão de inscrição do crédito da Fazenda Pública como sendo dívida ativa.
Figura 5 – Execução fiscal
Fonte: Kittipong Udomsom/ shutterstock.com
A atividade executiva empreendida no procedimento, que é regulado pela LEF, corresponde a 
um verdadeiro procedimento judicial de expropriação dos bens do devedor a fim de solver o crédito 
da Fazenda. Assim, o devedor será chamado (citado) para pagar e, quedando-se inerte, o Estado-
juiz desenvolverá atividade executiva consistente em medidas coercitivas em face do devedor a 
fim de promover a constrição de seus bens, suscetíveis de responder por suas dívidas (penhora), 
apurar a sua suficiência (avaliação) e colocá-los em custódia (depósito), para então proceder-se à 
sua expropriação (pela arrematação ou adjudicação) e, consequentemente, promover o pagamento 
da dívida exequenda.
 
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Como veremos, o devedor é chamado para pagar e não para contestar (ou impugnar a execução), 
diante da certeza que decorre da existência do título executivo que aparelha a execução, no entanto, 
por razões várias, o devedor poderá se opor à cobrança, fazendo-o por intermédio de uma ação 
judicial de conhecimento, de caráter constitutivo-negativo, incidental ao processo executivo fiscal, 
que são os embargos à execução.
Além da disciplina do procedimento executivo e dos embargos à execução, a LEF disciplina outros 
aspectos relevantes e incidentes, como questões relacionadas à conceituação de Dívida Ativa (de 
noção relevante, porquanto é com base nela que se extrairá a certidão e, portanto, a constituição 
do título executivo), legitimidade para a execução, competência, medidas cautelares assecuratórias 
do crédito (arresto) entre outras.
Enfim, a LEF é lei especial de execução, de forma que somente se aplicarão as regras do CPC 
de forma subsidiária, isto é, desde que a LEF seja omissa em relação a determinado regramento 
e, desde que tal regra não contrarie seus princípios. É o que dispõe a LEF em seu art. 1º, conforme 
transcrevemos: “A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito 
Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo 
Código de Processo Civil”.
 
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2.2 Dívida ativa
A ação de execução fiscal é proposta pela Fazenda Pública a fim de cobrar um crédito que lhe é 
devido e não foi pago em época oportuna, sendo precedida de inscrição do crédito em Dívida Ativa, 
de forma unilateral, gerando a presunção relativa de certeza e liquidez (art. 3º, LEF e art. 204, CTN).
A compreensão do que se trata a Fazenda Pública é dada, ainda, pelo próprio art. 1º da LEF, que 
confere legitimidade para a ação de execução fiscal à União, aos Estados-membros, Distrito Federal 
e Municípios e a suas respectivas autarquias. Inclui-se as fundações públicas, que são pessoas 
jurídicas de direito público interno.
Figura 6 – Dívida
Fonte: 1ZiMa/ shutterstock.com
Acerca do conceito legal de Dívida Ativa, transcrevemos os seguintes dispositivos legais da LEF:
Art. 2º – Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou 
não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, 
que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos 
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 1º – Qualquer valor, cuja cobrança seja atribuída por lei às entidades de que trata 
o artigo 1º, será considerado Dívida Ativa da Fazenda Pública.
§ 2º – A Dívida Ativa da Fazenda Pública, compreendendo a tributária e a não 
tributária, abrange atualização monetária, juros e multa de mora e demais encargos 
previstos em lei ou contrato.
 
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Por sua vez, o Código Tributário Nacional prescreve no art. 201:
Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza, regularmente 
inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, 
para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular.
Parágrafo único. A fluência de juros de mora não exclui, para os efeitos deste artigo, 
a liquidez do crédito.
Por derradeiro, para complementar a conceituação de dívida ativa, tem-se a Lei nº 4.320/64, que 
estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
da União, dos Estados, do DF e dos Municípios. A referida lei trata de Dívida Ativa tributária e não 
tributária, ao contrário do CTN que trata somente de Dívida Ativa tributária.
Dispõe o art. 39 da indigitada lei de 1964:
[…] § 2º – Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, 
proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, 
e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como 
os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em 
lei, multa de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, 
aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados 
por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances 
dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de 
obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra 
garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
§ 3º – O valor do crédito da Fazenda Nacional em moeda estrangeira será convertido 
ao correspondente valor na moeda nacional à taxa cambial oficial, para compra, na 
data da notificação ou intimação do devedor, pela autoridade administrativa, ou, à 
sua falta, na data da inscrição da Dívida Ativa, incidindo, a partir da conversão, a 
atualização monetáriae os juros de mora, de acordo com preceitos legais pertinentes 
aos débitos tributários.
 
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§ 4º – A receita da Dívida Ativa abrange os créditos mencionados nos parágrafos 
anteriores, bem como os valores correspondentes à respectiva atualização monetária, 
à multa e juros de mora e ao encargo de que tratam o art. 1º do Decreto-lei nº 1.025, 
de 21 de outubro de 1969, e o art. 3º do Decreto-lei nº 1.645, de 11 de dezembro de 
1978. (Incluído pelo Decreto-lei nº 1.735, de 20.12.1979).
Assim, verificamos que a Dívida Ativa é a dívida de natureza pecuniária, proveniente de débito 
tributário ou não, nos termos do art. 2º e §§ 1º e 2º da LEF, do art. 201 do CTN e do art. 39 da Lei 
nº 4.320/64.
As dívidas de natureza tributária compreendem impostos, taxas e contribuições de melhoria 
(art. 145, incs. I a III da CF/88), incluindo-se os empréstimos compulsórios e contribuições sociais 
(art. 3º, CTN), multas tributárias, moratórias ou penais (art. 134, parágrafo único do CTN) e os juros 
moratórios, que se acrescem ao principal (arts. 161 e 201, CTN).
As dívidas ativas de natureza não tributária, conforme art. 39, § 2º da Lei nº 4.320/64, compreendem 
os créditos resultantes de obrigações vencidas e previstas em lei, regulamento ou contrato (art. 
52). A partir da Lei nº 9.268/96, incluem-se as multas decorrentes de pena em processo criminal. 
Incluem-se ainda as multas impostas pelo Tribunal de Contas (art. 71, § 3º, CF/88). Também o art. 
77 do novo CPC/15 prevê multas aplicadas pelo juiz às partes diante da prática de atos atentatórios 
à dignidade da justiça.
Segundo o art. 2º, § 2º da LEF incluem-se no cálculo da dívida para fins de inscrição a correção 
monetária, juros, multas de mora e demais encargos.
 
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2.3 Inscrição da Dívida Ativa (termo de inscrição e certidão de dívida ativa)
A Fazenda Pública, por meio de órgãos competentes para apurar a liquidez e certeza do crédito, 
procederá a sua inscrição (art. 2º, § 1º, LEF). O termo de inscrição da Dívida Ativa deverá conter os 
requisitos do art. 2º, § 5º, da LEF e, com base em tal inscrição será extraída a certidão de Dívida 
Ativa (CDA), que conterá os requisitos do art. 2º, § 6º da LEF.
A certidão de Dívida Ativa constitui-se em título executivo extrajudicial, capaz de aparelhar a 
ação executiva (ação de execução fiscal).
A inscrição é a forma que a Fazenda Pública tem de, unilateralmente, criar seu próprio título 
executivo. Realiza-se no livro ou fichário do órgão administrativo, por qualquer processo manual, 
mecânico ou eletrônico (art. 2º, § 7º, LEF), sendo que na esfera federal, tal ato compete à procuradoria 
da Fazenda Nacional (art. 12, inc. I da LC 73/93). Deste registro se extrairá um traslado, designado de 
certidão de Dívida Ativa (art. 2º, § 6º, LEF), que se consubstancia num título executivo extrajudicial 
(art. 784, inc. IX, CPC/15).
A inscrição implica na suspensão da prescrição, conforme dispõe o art. 2º, § 3º, LEF; no entanto, 
esse dispositivo se aplica a créditos não tributários, pois em relação aos tributários a lei de execução 
fiscal avançou em matéria reservada a lei complementar (art. 146, inc. III, letra b, CF/88), sendo este 
o entendimento do STJ:
TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. EMBARGOS DO DEVEDOR. PRESCRIÇÃO. LEI 
6.830/80, ART. 2, § 3º. CTN, ART. 174. PREVALÊNCIA DA LEI COMPLEMENTAR SOBRE 
A ORDINÁRIA. PRINCÍPIO DA HIERARQUIA DAS LEIS. PRECEDENTES. 1. O art. 2º, § 3º, 
da Lei nº 6.830/80, nos termos em que foi admitido em nosso ordenamento jurídico, 
não tem prevalência. A sua aplicação há de sofrer os limites impostos pelo art. 174, 
do Código Tributário Nacional. 2. É de 05 (cinco) anos a prescrição da ação para 
cobrança do crédito tributário, contados da data da sua constituição definitiva, nos 
termos do art. 174, do CTN, que é lei complementar. 3. A prescrição estabelecida no art. 
2º, § 3º, da Lei nº 6.830/80, é incompatível com a norma do art. 174, do CTN, a cujas 
disposições gerais é reconhecida a hierarquia de lei complementar. 4. Precedentes 
desta Corte de Justiça e do Colendo STF. 5. Recurso desprovido. (STJ – 1ª T, REsp 
249.262-DF. Rel. Min. José Delgado, j. em 18.05.00).
 
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Segundo dispõe o art. 3º da LEF “A Dívida Ativa regularmente inscrita goza da presunção de 
certeza e liquidez. Parágrafo único. A presunção a que se refere este artigo é relativa e pode ser 
ilidida por prova inequívoca, a cargo do executado ou de terceiro, a quem aproveite”.
O art. 202 do CTN preconiza:
O termo de inscrição da dívida ativa, autenticado pela autoridade competente, indicará 
obrigatoriamente:
I – o nome do devedor e, sendo caso, o dos corresponsáveis, bem como, sempre que 
possível, o domicílio ou a residência de um e de outros;
II – a quantia devida e a maneira de calcular os juros de mora acrescidos;
III – a origem e natureza do crédito, mencionada especificamente a disposição da 
lei em que seja fundado;
IV – a data em que foi inscrita;
V – sendo caso, o número do processo administrativo de que se originar o crédito.
Parágrafo único. A certidão conterá, além dos requisitos deste artigo, a indicação 
do livro e da folha da inscrição.
De acordo com o art. 203, CTN:
A omissão de quaisquer dos requisitos previstos no artigo anterior, ou o erro a 
eles relativo, são causas de nulidade da inscrição e do processo de cobrança dela 
decorrente, mas a nulidade poderá ser sanada até a decisão de primeira instância, 
mediante substituição da certidão nula, devolvido ao sujeito passivo, acusado ou 
interessado o prazo para defesa, que somente poderá versar sobre a parte modificada.
 
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Por fim, o art. 39 da Lei n. 4.320/64 dispõe que
os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão 
escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas 
rubricas orçamentárias.
§ 1º – Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para 
pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em 
registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será 
escriturada a esse título.[…]
§ 5º – A Dívida Ativa da União será apurada e inscrita na Procuradoria da Fazenda 
Nacional.
 
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2.4 Legitimidade
A execução fiscal pode ser promovida pelo Poder Público, uma vez constituída a inscrição em 
Dívida Ativa e expedida a correspondente certidão.
No polo passivo,segundo dispõe o art. 4º da LEF, “a execução fiscal poderá ser promovida 
contra:I – o devedor; II – o fiador; III – o espólio; IV – a massa; V – o responsável, nos termos da lei, 
por dívidas, tributárias ou não, de pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado; e VI –os 
sucessores a qualquer título”.
Figura 7 – Impostos
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2.5 Competência
Dispõe o art. 5º da LEF que “a competência para processar e julgar a execução da Dívida Ativa 
da Fazenda Pública exclui a de qualquer outro Juízo, inclusive o da falência, da concordata, da 
liquidação, da insolvência ou do inventário”.
O art. 29 da mesma lei também estabelece:
A cobrança judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública não é sujeita a concurso de 
credores ou habilitação em falência, concordata, liquidação, inventário ou arrolamento.
Parágrafo único. O concurso de preferência somente se verifica entre pessoas jurídicas 
de direito público, na seguinte ordem:
I – União e suas autarquias;
II – Estados, Distrito Federal e Territórios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata;
III – Municípios e suas autarquias, conjuntamente e pro rata.
O foro de competência para a execução fiscal segue a regra do art. 781 do CPC/15, que prescreve 
que
a execução fundada em título extrajudicial será processada perante o juízo competente, 
observando-se o seguinte:
I – a execução poderá ser proposta no foro de domicílio do executado, de eleição 
constante do títuloou, ainda, de situação dos bens a ela sujeitos;
II – tendo mais de um domicílio, o executado poderá ser demandado no foro de 
qualquer deles;
III – sendo incerto ou desconhecido o domicílio do executado, a execução poderá 
ser proposta no lugar onde for encontrado ou no foro de domicílio do exequente;
IV – havendo mais de um devedor, com diferentes domicílios, a execução será 
proposta no foro de qualquer deles, à escolha do exequente;
 
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V – a execução poderá ser proposta no foro do lugar em que se praticou o ato ou 
em que ocorreu o fato que deu origem ao título, mesmo que nele não mais resida o 
executado.
2.6 Pressupostos para a execução fiscal
A execução fiscal é feita por intermédio de processo de execução e tem a finalidade de promover 
a cobrança do crédito inscrito em dívida ativa, consubstanciado num título executivo extrajudicial 
(certidão de Dívida Ativa – art. 784, inc. IX, CPC/15), o qual gera a certeza da existência do débito, 
reclamando do Estado uma tutela executiva, isto é, providências de caráter coercitivo em face do 
devedor a fim de satisfazer o crédito inadimplido constante do título executivo.
Trata-se, assim, de uma execução que tem por finalidade, em última análise, a expropriação 
dos bens do devedor.
Diante de tais peculiaridades, tem-se que o exequente (Fazenda Pública) deverá instruir uma 
petição inicial com a certidão de Dívida Ativa e pedir a citação do devedor para pagar ou garantir a 
execução, caso queira embargá-la. Logo, além dos aspectos relacionados à legitimação ativa (quem 
pode executar) e passiva (quem está sujeito a tal execução), tem-se como pressupostos específicos: 
i) o título executivo extrajudicial (certidão de dívida ativa) e ii) o inadimplemento do devedor.
 
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2.7 Procedimento
A ação de execução fiscal inicia-se com petição inicial formulada pela Fazenda Pública, que deve 
conter os seguintes requisitos, conforme art. 6º da LEF: “I – o Juiz a quem é dirigida; II – o pedido; 
e III – o requerimento para a citação”. Deverá, ainda, ser “instruída com a Certidão da Dívida Ativa, 
que dela fará parte integrante, como se estivesse transcrita” (§ 1º, art. 6º, LEF).
Prescreve o § 2º, art. 6º da LEF que “a petição inicial e a Certidão de Dívida Ativa poderão 
constituir um único documento, preparado inclusive por processo eletrônico”.
“O valor da causa será o da dívida constante da certidão, com os encargos legais” (§ 4º, art. 
6º, LEF).
Deferida a inicial, o despacho do juiz importará em ordem para:
I – citação, pelas sucessivas modalidades previstas no artigo 8º;
II – penhora, se não for paga a dívida, nem garantida a execução, por meio de depósito, 
fiança ou seguro garantia;
III – arresto, se o executado não tiver domicílio ou dele se ocultar;
IV – registro da penhora ou do arresto, independentemente do pagamento de custas 
ou outras despesas, observado o disposto no artigo 14; e
V – avaliação dos bens penhorados ou arrestados. (Art. 7º, LEF).
Assim, o devedor é citado para – no prazo de cinco dias– pagar a dívida ou garantir a execução 
(pelo depósito em dinheiro ou pela fiança bancária), sendo que se não pagar nem garantir a dívida, 
estará sujeito à penhora.
Caso o devedor nomeie bens à penhora, deverá seguir a ordem preferencial do art. 11 da LEF, 
sendo que não o fazendo estará sujeito à penhora forçada, em que não será necessário observar 
a ordem do art. 11 da LEF.
Como regra, a citação será feita pelo correio.
 
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Dispõe o art. 8º da LEF:
O executado será citado para, no prazo de 5 (cinco) dias, pagar a dívida com os 
juros e multa de mora e encargos indicados na Certidão de Dívida Ativa, ou garantir 
a execução, observadas as seguintes normas:
I – a citação será feita pelo correio, com aviso de recepção, se a Fazenda Pública 
não a requerer por outra forma;
II –a citação pelo correio considera-se feita na data da entrega da carta no endereço 
do executado, ou, se a data for omitida, no aviso de recepção, 10 (dez) dias após a 
entrega da carta à agência postal;
III – se o aviso de recepção não retornar no prazo de 15 (quinze) dias da entrega da 
carta à agência postal, a citação será feita por oficial de justiça ou por edital.
Percebe-se, assim, que a citação por mandado ou por edital são excepcionais.
Tratando-se de citação por edital, este
[…] será afixado na sede do Juízo, publicado uma só vez no órgão oficial, gratuitamente, 
como expediente judiciário, com o prazo de 30 (trinta) dias, e conterá, apenas, a 
indicação da exequente, o nome do devedor e dos corresponsáveis, a quantia devida, 
a natureza da dívida, a data e o número da inscrição no Registro da Dívida Ativa, o 
prazo e o endereço da sede do Juízo.
§1º – O executado ausente do País será citado por edital, com prazo de 60 (sessenta) 
dias.
Com o despacho de citação, consoante § 2º do art. 8º da LEF, interrompe-se a prescrição.
Regularmente citado, o devedor poderá pagar ou garantir a execução, caso pretenda embargá-
la. Pagando a dívida exequenda, extingue-se a execução.
 
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Garantindo a execução ou feita a penhora por iniciativa do juízo, abre-se a possibilidade de o 
devedor oferecer embargos à execução.
Em garantia da execução, pelo valor da dívida, juros e multa de mora e encargos 
indicados na Certidão de Dívida Ativa, o executado poderá:
I – efetuar depósito em dinheiro, à ordem do Juízo em estabelecimento oficial de 
crédito, que assegure atualização monetária;
II – oferecer fiança bancária ou seguro garantia;
III – nomear bens à penhora, observada a ordem do artigo 11;ou
IV –indicar à penhora bens oferecidos por terceiros e aceitos pela Fazenda Pública 
(art. 9º, LEF).
Caso não concorde com parte da dívida exequenda, “o executado poderá pagar parcela da dívida, 
que julgar incontroversa, e garantir a execução do saldo devedor” (§ 6º, art. 9º, LEF).
No entanto, conforme o art. 10, “não ocorrendo o pagamento, nem a garantia da execução de 
que trata o artigo 9º, a penhora poderá recair em qualquer bem do executado, exceto os que a lei 
declare absolutamente impenhoráveis”. A impenhorabilidade de bens vem regulada pelos arts. 833 
e 834 do CPC/15 e pela Lei nº 9.009/90.
Ao contrário da disciplina do art. 835 do CPC/15, acerca da ordem de bens para penhora, dispõe 
o art. 11 da LEF que
a penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:
I – dinheiro;
II – título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;
III – pedras e metais preciosos;
IV – imóveis;
V – navios e aeronaves;
VI – veículos;
 
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VII – móveis ou semoventes; e
VIII – direitos e ações.
§ 1º – Excepcionalmente, a penhora poderá recair sobre estabelecimento comercial, 
industrial ou agrícola, bem como em plantações ou edifícios em construção.
§ 2º – A penhora efetuada em dinheiro será convertida no depósito de que trata o 
inciso I do artigo 9º.
§ 3º – o Juiz ordenará a remoção do bem penhorado para depósito judicial, particular 
ou da Fazenda Pública exequente, sempre que esta o requerer, em qualquer fase do 
processo.
De acordo com o art. 12:
Na execução fiscal, far-se-á a intimação da penhora ao executado, mediante publicação, 
no órgão oficial, do ato de juntada do termo ou do auto de penhora.
[…]
§ 2º – Se a penhora recair sobre imóvel, far-se-á a intimação ao cônjuge, observadas 
as normas previstas para a citação.
§ 3º –Far-se-á a intimação da penhora pessoalmente ao executado se, na citação 
feita pelo correio, o aviso de recepção não contiver a assinatura do próprio executado, 
ou de seu representante legal.
Dispõe o art. 13 da LEF que “o termo ou auto de penhora conterá, também, a avaliação dos bens 
penhorados, efetuada por quem o lavrar”. Ainda conforme esse artigo:
§ 1º – Impugnada a avaliação, pelo executado, ou pela Fazenda Pública, antes de 
publicado o edital de leilão, o Juiz, ouvida a outra parte, nomeará avaliador oficial 
para proceder a nova avaliaçãodos bens penhorados.
§ 2º –Se não houver, na Comarca, avaliador oficial ou este não puder apresentar o 
laudo de avaliação no prazo de 15 (quinze) dias, será nomeada pessoa ou entidade 
habilitada a critério do Juiz.
§ 3º –Apresentado o laudo, o Juiz decidirá de plano sobre a avaliação.
 
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O art. 15 da LEF estabelece que
em qualquer fase do processo, será deferida pelo Juiz:
I – ao executado, a substituição da penhora por depósito em dinheiro, fiança bancária 
ou seguro garantia; e
II – à Fazenda Pública, a substituição dos bens penhorados por outros, 
independentemente da ordem enumerada no artigo 11 da LEF, bem como o reforço 
da penhora insuficiente.
“Caso não sejam oferecidos os embargos, a Fazenda Pública manifestar-se-á sobre a garantia 
da execução”, assinala o art. 18 da LEF. “Não sendo embargada a execução ou sendo rejeitados 
os embargos” (art. 19, LEF), prossegue-se na expropriação dos bens penhorados, que será feita 
através da arrematação em leilão. Dispõe o artigo 22 que “a arrematação será precedida de edital, 
afixado no local de costume, na sede do Juízo, e publicado em resumo, uma só vez, gratuitamente, 
como expediente judiciário, no órgão oficial”.
De acordo com o art. 24 da LEF, a Fazenda Pública poderá, antes do leilão ou após o término 
deste, adjudicar os bens penhorados:
I – antes do leilão, pelo preço da avaliação, se a execução não for embargada ou se 
rejeitados os embargos;
II – findo o leilão:
a) se não houver licitante, pelo preço da avaliação;
b) havendo licitantes, com preferência, em igualdade de condições com a melhor 
oferta, no prazo de 30 (trinta) dias.
Parágrafo único. Se o preço da avaliação ou o valor da melhor oferta for superior ao 
dos créditos da Fazenda Pública, a adjudicação somente será deferida pelo Juiz se 
a diferença for depositada, pela exequente, à ordem do Juízo, no prazo de 30 (trinta) 
dias.
 
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2.8 Embargos à execução fiscal
Segundo dispõe o art. 38, caput da LEF, o executado pode oferecer embargos a fim de discutir 
a dívida exequenda, muito embora possa lançar mão das ações de mandado de segurança, ação 
de repetição do indébito ou ação anulatória do ato declarativo da dívida, esta precedida com o 
depósito preparatório.
Tal preceito deve ser interpretado de forma a admitir outros meios e técnicas para discussão 
da dívida em juízo, senão haveria afetação do art. 5º, inc. XXXV da CF/88, pois impediria o acesso 
irrestrito à justiça. Assim, seria admissível o devedor lançar mão da ação consignatória (art. 164 
do CTN), por exemplo, até porque o art. 151, inc. V do CTN, prevê a suspensão do crédito tributário 
mediante liminar antecipatória, referindo-se a “outras espécies de ação judicial”.
Figura 8 – Justiça
Fonte: Africa Studio/ shutterstock.com
Não há que se falar em litispendência, caso o devedor oponha embargos à execução fiscal, 
porém, concomitantemente, ajuíze alguma ação autônoma para discussão do débito. De outro 
lado, o ajuizamento de qualquer ação pelo devedor não inibe a propositura da execução fiscal pela 
Fazenda Pública (art. 784, § 1º, CPC/15), exceto se houver depósito da dívida nessa ação proposta 
pelo devedor, aplicando-se o art. 788 do CPC/15, de forma que faltaria interesse processual para a 
Fazenda Pública iniciar ou prosseguir na execução.
 
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Tais ações autônomas propostas pelo devedor também não implicam na suspensão da execução, 
pois não constituem questão prejudicial externa à execução (art. 313 inc. V, letra “a”, CPC/15). No 
entanto, a 1ª Seção do STJ entendeu haver conexão entre a ação prévia do art. 38 e a superveniente 
execução, de forma a determinar, em nome da segurança jurídica e da economia processual, a 
reunião dos processos, prorrogando-se a competência do juiz que despachou em primeiro lugar (art. 
58, CPC/15); tal tramitação conjunta, porém, não implica a suspensão da execução fiscal, exceto 
se verificar-se uma das hipóteses do art. 151 do CTN.
Vejamos os seguintes precedentes:
PROCESSO CIVIL. EXECUÇÃO FISCAL E AÇÃO ANULATÓRIA DO DÉBITO. CONEXÃO. 
1. Se é certo que a propositura de qualquer ação relativa ao débito constante do 
título não inibe o direito do credor de promover-lhe a execução (CPC, art. 585, § 1º), 
o inverso também é verdadeiro: o ajuizamento da ação executiva não impede que 
o devedor exerça o direito constitucional de ação para ver declarada a nulidade do 
título ou a inexistência da obrigação, seja por meio de embargos (CPC, art. 736), 
seja por outra ação declaratória ou desconstitutiva. Nada impede, outrossim, que o 
devedor se antecipe à execução e promova, em caráter preventivo, pedido de nulidade 
do título ou a declaração de inexistência da relação obrigacional. 2. Ações dessa 
espécie têm natureza idêntica à dos embargos do devedor, e quando os antecedem, 
podem até substituir tais embargos, já que repetir seus fundamentos e causa de 
pedir importaria litispendência. 3. Assim como os embargos, a ação anulatória ou 
desconstitutiva do título executivo representa forma de oposição do devedor aos atos 
de execução, razão pela qual quebraria a lógica do sistema dar-lhes curso perante 
juízos diferentes, comprometendo a unidade natural que existe entre pedido e defesa. 
4. É certo, portanto, que entre ação de execução e outra ação que se oponha ou 
possa comprometer os atos executivos, há evidente laço de conexão (CPC, art. 103), 
a determinar, em nome da segurança jurídica e da economia processual, a reunião 
dos processos, prorrogando-se a competência do juiz que despachou em primeiro 
lugar (CPC, art. 106). Cumpre a ele, se for o caso, dar à ação declaratória ou anulatória 
anterior o tratamento que daria à ação de embargos com idêntica causa de pedir e 
pedido, inclusive, se garantido o juízo, com a suspensão da execução. (STJ – 1ª S – 
CC 38.045-MA. Rel. Min. Eliana Calmon, j. em 12.11.03,DJU 09.12.03).
PROCESSO CIVIL E TRIBUTÁRIO. VIOLAÇÃO AO ART. 535, II, DO CPC CARACTERIZADA. 
PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. AÇÃO ANULATÓRIA DE DÉBITO FISCAL E 
 
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EXECUÇÃO FISCAL. CONEXÃO. ART. 103 DO CPC. REGRA PROCESSUAL QUE EVITA 
A PROLAÇÃO DE DECISÕES INCONCILIÁVEIS. SUSPENSÃO DOS ATOS EXECUTIVOS. 
AUSÊNCIA DE DEPÓSITO INTEGRAL. CAUSA SUSPENSIVA DA EXIGIBILIDADE DO 
CRÉDITO TRIBUTÁRIO. ART. 151, II DO CTN. PRODUTO DA PRAÇA. VINCULAÇÃO AO 
JUÍZO. POSSIBILIDADE. EFETIVIDADE DO PROCESSO COMO MEIO DE REALIZAÇÃO 
DA JUSTIÇA. 1. Execução fiscal e prévia ação declaratória de nulidade do lançamento. 
Conexão. Muito embora a ação anulatória não iniba a exigibilidade do crédito tributário 
(art. 585, § 1º do CPC), a conexão impõe a reunião das ações. 2. - Constatada a conexão 
entre a ação de execução fiscal e a ação anulatória de débito fiscal, é imperiosa a 
reunião dos processos para julgamento simultâneo, evitando-se, assim, decisões 
conflitantes. - ‘O instituto da conexão provém da necessidade de segurança jurídica, 
bem como da aplicação do princípio da economia processual. A sua observância 
impede a produção decisões conflitantes entre ações que contenham algum(ns) 
elemento(s) similar(es), mercê da economia processual propicia, evitando que 
vários juízes julguem concomitantemente causas semelhantes. havendo, ainda que 
remotamente, a possibilidade de serem proferidas decisões conflitantes, ou alguma 
semelhança entre duas demandas, é conveniente que as ações sejam reunidas 
para fins de prolação de apenas uma sentença.’ Princípio que se deflui do REsp nº 
100.435/SP, Relator Ministro Adhemar Maciel, DJ de 01.12.1997. 3. A conexão, por si 
só não suspende o processo em que se discute a exigibilidade do crédito tributário. 
As hipóteses de suspensão da exigibilidade do crédito tributário estão elencadas, 
numerus clausus, no art. 151 do CTN. O ajuizamento de ação anulatória de débito 
fiscal, desacompanhada de depósito no montante integral, não tem o condão de 
suspender o curso de execução fiscal já proposta.4. Deveras, proposta a ação 
declaratória sem depósito e prosseguindo a execução, o provimento do recurso da 
ação de nulidade do lançamento influi no levantamento do valor da expropriação, tal 
como influiria no levantamento do depósito prévio. Isto porque, havendo o depósito, a 
Fazenda não precisa executar, posto habilitada a levantá-lo como pagamento, acaso 
julgada improcedente a declaratória. 5. In casu, à luz dos princípios da efetividade e 
da economia processual impõe-se considerar o julgamento procedente da anulatória 
(art. 462 do CPC), para impedir não só o levantamento do produto da expropriação 
como também a eventual determinação, nesse estágio procedimental, de realização 
de qualquer depósito, até a última definição do litígio, provendo-se o recurso, somente 
para afastar a multa aplicada nos embargos de declaração. 6. Violação ao art. 535, II, 
do CPC caracterizada, porquanto o aresto recorrido omitiu-se acerca da aplicação das 
 
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disposições legais pertinentes ao desate da lide, atribuindo a multa prevista no art. 
538, parágrafo único, do CPC, por entender que os embargos de declaração opostos 
possuíam caráter procrastinatório. Afastamento da multa, porquanto a Súmula 98/
STJ preceitua: “Embargos de declaração manifestados com notório propósito de 
prequestionamento, não têm caráter protelatório.” 7. Recurso especial parcialmente 
conhecido e em parte, também, provido. (STJ – 1ª T – REsp 450.443-RS. Rel. Min. 
Luiz Fux, j. em 03.02.04, DJU 25.02.04).
Na execução o devedor não é citado para se defender, isto é, para se opor à execução em curso, 
mas para pagar ou garantir a execução. Nem paga nem garantida a execução, serão penhorados 
tantos bens do devedor quanto bastem para o pagamento integral da dívida.
De qualquer forma, havendo a garantia do juízo ou a penhora por iniciativa do juízo, diante da 
inércia do devedor em pagar ou garantir o juízo, abre-se ao executado a possibilidade de oferecer 
embargos à execução, no prazo de 30 (trinta) dias, contados do depósito, da juntada da prova da 
fiança bancária ou da intimação da penhora (art. 16, LEF). Sem a garantia da execução não serão 
admissíveis os embargos do executado.
Os embargos à execução correspondem a uma ação de conhecimento, de natureza constitutiva-
negativa, que se presta para o devedor, no âmbito da execução, insurgir-se em face da dívida cobrada. 
Diante da certeza do crédito da Fazenda Pública, representado pelo título executivo, consubstanciado 
pela certidão de dívida ativa, caso o devedor queira se insurgir em face de tal cobrança, deverá 
promover uma verdadeira ação judicial de impugnação da execução, constituindo-se uma nova 
relação jurídica processual. Em que pese os embargos serem incidentes à execução, correrão em 
autos apartados, apresentando uma base procedimental própria.
No entanto, tratando-se de matéria de ordem pública a ser alegada pelo executado em face da 
execução proposta pelo fisco, tem-se admitido no âmbito da execução fiscal a chamada exceção de 
pré-executividade, que embora não tenha previsão legal, tem sido admitida na prática forense, em 
razão de que seria inexigível a garantia do juízo como condição para o devedor apresentar ao juiz 
questão que este poderia conhecer de ofício. Assim, a exceção de pré-executividade representa um 
modo de insurgência à execução fiscal, dispensando a garantia do juízo, de forma que o devedor, 
por petição simples, oferecerá ao juiz sua insurgência diante da indevida cobrança, considerando 
que possui prova pré-constituída e por envolver questão de ordem pública.
 
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Dispõe o § 2º do art. 16 da LEF que “no prazo dos embargos, o executado deverá alegar toda 
matéria útil à defesa, requerer provas e juntar aos autos os documentos e rol de testemunhas, até 
três, ou, a critério do juiz, até o dobro desse limite”. E conforme o art. 17: “Recebidos os embargos, 
o Juiz mandará intimar a Fazenda, para impugná-los no prazo de 30 (trinta) dias, designando, em 
seguida, audiência de instrução e julgamento”, salvo, como consta em seu parágrafo único,“se os 
embargos versarem sobre matéria de direito, ou, sendo de direito e de fato, a prova for exclusivamente 
documental, caso em que o Juiz proferirá a sentença no prazo de 30 (trinta) dias” (art. 17, LEF).
De acordo com o art. 34 da mesma lei:
Das sentenças de primeira instância proferidas em execuções de valor igual ou 
inferior a 50 (cinquenta) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTN, só 
se admitirão embargos infringentes e de declaração.
[…]
§ 2º – Os embargos infringentes, instruídos, ou não, com documentos novos, serão 
deduzidos, no prazo de 10 (dez) dias perante o mesmo Juízo, em petição fundamentada.
§ 3º – Ouvido o embargado, no prazo de 10 (dez) dias, serão os autos conclusos ao 
Juiz, que, dentro de 20 (vinte) dias, os rejeitará ou reformará a sentença.
Nos demais casos admite-se contra a sentença o recurso de apelação (art. 513, CPC). Por fim, 
impõe-se consignar que “o Juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o 
devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá 
o prazo de prescrição” (art. 40, LEF). Este artigo ainda determina:
§ 2º – Decorrido o prazo máximo de 1 (um) ano, sem que seja localizado o devedor 
ou encontrados bens penhoráveis, o Juiz ordenará o arquivamento dos autos.
§ 3º – Encontrados que sejam, a qualquer tempo, o devedor ou os bens, serão 
desarquivados os autos para prosseguimento da execução.
§ 4º – Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, 
o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição 
intercorrente e decretá-la de imediato.
 
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PARTE III – AÇÃO CAUTELAR FISCAL
3.1 Introdução
A ação cautelar fiscal é regulada pela Lei nº 8.397, de 6 de janeiro de 1992, com as alterações da 
Lei nº 9.532, de 10 de dezembro de 1997, aplicando-se, no entanto, subsidiariamente as disposições 
do CPC/15.
Trata-se de ação proposta pela Fazenda Pública em face do sujeito passivo de crédito tributário 
ou não tributário, regularmente constituído em procedimento administrativo (art. 2º, LACF), cuja 
finalidade é a obtenção de uma medida cautelar em favor do Poder Público. Tal medida consiste 
no asseguramento de bens do devedor a fim de resguardar um crédito, que é feito por meio da 
indisponibilidade dos bens do devedor, até o limite da satisfação da obrigação (art. 4º, LACF), sendo 
que tal medida se justifica em face da existência de um fundado receio de que reste frustrada a 
cobrança da dívida.
Figura 9– Ação cautelar fiscal
Fonte: <http://2.bp.blogspot.com/-K4vR0J-X-RM/UwdT5HOEG5I/AAAAAAAAAZc/bbEhYDwvSVY/s1600/1.jpg>
Percebe-se, assim, que se tratando de medida cautelar que visa garantir um crédito do Poder 
Público, aproxima-se da medida cautelar de arresto, que era disciplinada pelo CPC/73, em seus arts. 
813 a 821. O novo CPC/15 não mais prevê a disciplina das medidas em espécie, restringindo-se a 
estabelecer no art. 301, de forma exemplificativa, que “A tutela de urgência de natureza cautelar 
pode ser efetivada mediante arresto, sequestro, arrolamento de bens, registro de protesto contra 
alienação de bem e qualquer outra medida idônea para asseguração do direito”.
 
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A medida cautelar fiscal funda-se, como toda medida cautelar, na existência do fumus boni iuris 
e do periculum in mora. O fumus boni iuris decorre da existência de um crédito do Poder Público de 
natureza tributária ou não que foi, porém, regularmente inscrito em procedimento administrativo. 
O periculum in mora é representado por alguma situação concreta que se coloca como eventual 
óbice ao Poder Público em receber seu crédito.
O art. 2º da LACF enumera as hipóteses que podem ensejar a concessão da medida:
A medida cautelar fiscal poderá ser requerida contra o sujeito passivo de crédito 
tributário