Ponto 3 - Administrativo

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PONTO 3 – Administrativo - Poderes Administrativos. Vinculado. Discricionário. Hierárquico. Disciplinar. Regulamentar. Poder de Polícia. Competência Administrativa. Avocação e Delegação. Agente de Fato. Bens Públicos. Classificação. Regime jurídico. Alienação. Uso e Exploração. Monopólio Estatal. Regime Jurídico das Águas e dos Minerais. Domínio Público Aéreo e Terrestre. (PONTO 3)
	*** poderes administrativos ****
	Decorrem do regime jurídico de direito público e fazem parte do rol das prerrogativas e privilégios conferidos à Administração Pública.
	-representam instrumentos para que a administração pública atinja seu objetivo, qual seja, o atendimento do interesse público. - são poderes instrumentais.
	a Administração é dotada de poderes administrativos, que diferem dos poderes políticos. Tais poderes são instrumentos de trabalho, adequados à realização das tarefas administrativas, são verdadeiros PODER-DEVER, posto que não são meras faculdades. 
 	-classificação: [doutrina clássica]
 		a)CRITÉRIO: LIBERDADE DE ATUAÇÃO
 			PODER VINCULADO ou PODER DISCRICIONÁRIO;
		b)CRITÉRIO: NECESSIDADE DE ORDENAÇÃO DOS AGENTES E FUNÇÕES
 			PODER HIERÁRQUICO;
 		c)CRITÉRIO: POSSIBILIDADE DE APURAR E PUNIR INFRAÇÕES ADMINISTRATIVAS DOS AGENTES PÚBLICOS E OUTRAS PESSOAS VINCULADAS À ADMINISTRAÇÃO: PODER DISCIPLINAR;
 		d)CRITÉRIO: POSSIBILIDADE DE REGULAMENTAR ATIVIDADES INTERNAS E EXPLICAR O CONTEÚDO DAS LEIS 	PODER REGULAMENTAR PODER NORMATIVO;
 		e)CRITÉRIO: POSSIBILIDADE DE CONDICIONAR E RESTRINGIR O EXERCÍCIO DAS LIBERDADES INDIVIDUAIS E O USO, GOZO E DISPOSIÇÃO DA PROPRIEDADE DOS ADMINISTRADOS: PODER DE POLÍCIA (POLÍCIA ADMINISTRATIVA).
 	-necessidade de exercício obrigatório dos poderes administrativos quando configurados os pressupostos de sua atuação. Não pode haver OMISSÃO nem RENÚNCIA de poder administrativo.
	
	****PODER VINCULADO***
	Boa parte da doutrina inclui entre os poderes administrativos o chamado poder vinculado, em oposição ao poder discricionário, com o que o autor (José dos Santos Carvalho Filho) não concorda, pois não se trataria de um poder, já que não confere prerrogativa de direito público alguma. Ao contrário, a atuação vinculada reflete uma imposição ao administrador, obrigando-o a conduzir-se rigorosamente em conformidade com os parâmetros legais. Caracteriza-se, assim, mais como uma restrição do que como uma prerrogativa.
	As atividades vinculadas são atividades administrativas cuja execução fica inteiramente definida na lei, sem qualquer liberdade ao agente quanto à escolha dos critérios e momento da prática do ato. Tais atos vinculados se distinguem dos atos discricionários porque nestes últimos há liberdade de ação. 
[CABM]: é incorreto dizer que o ato é discricionário ou vinculado. Na verdade o que é discricionário é a apreciação de determinados aspectos e vinculado a situação em relação a tudo aquilo que se possa considerar já resoluto pela lei.
	****PODER DISCRICIONÁRIO ****
	É a prerrogativa concedida aos agentes administrativos de elegerem, entre várias condutas possíveis, a que traduz maior conveniência e oportunidade para o interesse público.
	Conveniência diz respeito às condições em que se vai conduzir o agente. A oportunidade liga-se ao momento em que a atividade deve ser produzida. Ressalte-se, porém, que a liberdade de escolha do agente deve estar atrelada ao fim colimado na lei. A discricionariedade pode ser exercida tanto no momento em que o ato é praticado quanto no de sua revogação.
	Limitações ao Poder Discricionário	
	
O que se veda ao Judiciário é a aferição dos critérios administrativos (conveniência e oportunidade) firmados em conformidade com os parâmetros legais, o que implicaria invasão de funções.
	A liberdade de escolha dos critérios não se coaduna com a atuação fora dos limites da lei. A discricionariedade é atuação dentro dos limites da lei, ao passo que a arbitrariedade implica controle de legalidade sobre a conduta do agente, posto que ilegítima.
	Controle judicial	
	
	A discricionariedade nunca é total, já que alguns aspectos são sempre vinculados à lei.
	Não é um cheque em branco (Cáio Tácito).
	É discricionário, em tese, o OBJETO e o MOTIVO. 
	Elementos
Sujeito: sempre há vinculação
Finalidade: 
Sentido amplo (interesse público): é discricionário, em razão de conceitos vagos;
Sentido estrito (resultado específico): é vinculado. 
Forma: vinculado
Objeto (conteúdo): 
Discricionário, em regra;
Vinculado, quando a lei estabelecer apenas um objeto. 
Motivo:
Discricionário, quando a lei não o definir ou utilizar noções vagas (conceitos jurídicos indeterminados); Conceitos jurídicos indeterminados são:
		i.1) conceitos técnicos: não há espaço de decisão, pois depende de um parecer técnico;
		1.2) conceitos de experiência: não há espaço de decisão, porque existem critérios objetivos extraídos da experiência comum.
		1.3) conceitos de valor: a discricionariedade pode existir (interesse público, moralidade) 
Vinculado, quando a lei utilizar noções precisas. 
	O controle judicial, entretanto, não pode ir ao extremo de admitir que o juiz se substitua ao administrador. Ou seja, não pode o magistrado perquirir os critérios de conveniência e oportunidade (mérito administrativo). Assim, o controle judicial só poderá alcançar os aspectos de legalidade dos atos administrativos e verificar se a Administração não ultrapassou os limites da discrionariedade. 
LIMITES DA DISCRICIONARIEDADE E CONTROLE PELO PODE JUDICIÁRIO [MSZP] - TEORIAS para analisar os LIMITES do exercício do PODER DISCRICIONÁRIO:
a) DESVIO DE PODER: vício quanto à FINALIDADE do ato praticado.
b)TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: a VALIDADE DOS MOTIVOS INDICADOS PARA O ATO compromete a VALIDADE do próprio ato, SE HOUVER VÍCIO NAQUELE, HAVERÁ VICIO NESTE.
c) CONCEITOS LEGAIS INDETERMINADOS: somente os CONCEITOS COM SIGNIFICAÇÃO IMPRECISA DOTADOS DE CONTEÚDO DE VALOR é que serão considerados como DISCRICIONÁRIOS e NÃO SOFRERÃO CONTROLE do poder judiciário. Já os CONCEITOS COM SIGNIFICAÇÃO EXATA e o CONCEITO COM SIGNIFICAÇÃO IMPRECISA DOTADO DE CONTEÚDO EMPÍRICO OU DE EXPERIÊNCIA poderão sofrer controle.
d) PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE: a RAZOABILIDADE é analisada como LEGALIDADE EM SENTIDO AMPLO e não como MÉRITO DO ATO, por isso a possibilidade do controle do ato segundo esse critério.
e)PRINCÍPIO DA MORALIDADE: a MORALIDADE é analisada como LEGALIDADE EM SENTIDO AMPLO e não como MÉRITO DO ATO, por isso a possibilidade do controle do ato segundo esse critério.
	****PODER HIERÁRQUICO***
	
	-conceito: é o poder administrativo que permite a distribuição e o escalonamento de funções dos órgãos públicOs, englobando os poderes de ordenar, coordenar, controlar e corrigir a atuação de seus agentes, estabelecendo uma relação de subordinação entre os diversos agentes e órgãos públicos.
 	-pressupostos da organização administrativa
		- DISTRIBUIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
		- HIERARQUIA: relação de coordenação e subordinação entre órgãos e agentes.
	JSCF: Derivação do escalonamento hierárquico é a delegação e avocação 
Delegação = é a transferência de atribuições de um órgão a outro no aparelho administrativo ( abrange funções genéricas e comuns ( visa maior eficiência nas ações dos administradores públicos
Avocação = chefe superior pode substituir-se ao subalterno, chamando a si (avocando) questões afetas a este, salvo quando a lei só lhe permita intervir nelas após a decisão do subalterno ( caráter excepcional da avocação
- Subordinação e vinculação: 
Subordinação = caráter interno e se estabelece entre órgãos de uma mesma pessoa administrativa, como fator decorrente de hierarquia;
Vinculação = caráter externo e resulta do controle que pessoas federativas exercem sobre as pessoas pertencentes à Administração Indireta
- Hierarquia e Funções Estatais
Hierarquiaé cabível apenas no âmbito da função administrativa (em quaisquer dos Poderes). Não há hierarquia no âmbito das funções jurisdicional (princípio da livre convicção do juiz), nem no plano legislativo (partilha de competências)
SUPERVISÃO MINISTERIAL é uma relação de controle de tutela, e não uma relação hierárquica.
-é possível que haja RECURSO IMPRÓPRIO (precisa previsão legal) - recurso contra decisão de um órgão da administração indireta direcionado para órgão da administração direta. É possível que haja PODER DE REVISÃO sem que seja caracterizada a RELAÇÃO HIERÁRQUICA.
PODER DA TUTELA ADMINISTRATIVA - forma de se garantir que as ENTIDADES da ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA observem o PRINCÍPIO DA ESPECIALIDADE, ou seja, sua finalidade institucional. (Controle finalístico)
	
	****PODER DISCIPLINAR****
	-é o poder que a Administração Pública possui para APURAR INFRAÇÕES e APLICAR PENALIDADES aos servidores públicos e demais pessoas sujeitas à disciplina da administração. 
	- pressupõe a existência vínculo jurídico.
	-o pode disciplinar decorre do poder hierárquico.
 	
	- o CNJ e o CNMP têm poder disciplinar tanto na esfera federal e estadual em relação a juízes e promotores, respectivamente, ressalvado os Ministros do STF (os ministros do supremo não estão sujeitos ao controle).
 	-na aplicação da sanção disciplinar é necessário o atendimento ao PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA, PROPORCIONALIDADE e NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO.
	- PODER DE POLÍCIA X PODER DISCIPLINAR: em ambas às situações há uma sujeição do particular à administração pública. A distinção entre uma situação e outra está no fundamento desta sujeição.
	SUBORDINACÃO/SUJEIÇÃO GERAL  todos os administrados estão sujeitos à uma determinada disposição. (PODER DE POLÍCIA)
			
	SUBORDINAÇÃO/SUJEIÇÃO ESPECIAL  somente àquele que tem uma relação preexistente com a Administração Pública que se sujeitará. (PODER DISCIPLINAR)
	
**** PODER REGULAMENTAR OU NORMATIVO: ****
Tecnicamente, poder normativo é gênero do qual emanam as funções legislativa e regulamentadora.
A função legislativa apresenta como peculiaridade a característica de inovação da ordem jurídica mediante a criação de direitos e obrigações.
O poder regulamentar é a prerrogativa de que dispõe a administração pública de editar atos administrativos gerais com o objetivo de dar fiel execução às leis.
Assim, o exercício do poder regulamentar não se confunde com a função legislativa. 
Apesar disso, a doutrina administrativista costuma utilizar como sinônimos os termos poder normativo e regulamentador, de maneira que não isso não caracteriza erro.
O poder regulamentar é consequência do caráter relativo do princípio da separação dos poderes e da adoção, no nosso arcabouço constitucional, do sistema de checks and balances, em que cada um dos órgãos responsáveis pelo exercício dos poderes do Estado desempenham funções típicas (precípuas) e atípicas (secundárias), de forma que um possa controlar o outro.
O poder normativo da administração pode ser exercido por meio da delegação legislativa ou do próprio poder regulamentar. Enquanto a delegação legislativa possibilita a prática de ato normativo primário com força de lei pelo Presidente da República (na órbita federal), a exemplo das Medidas Provisórias (delegação atribuída diretamente pelo Poder Constituinte Originário) e das leis delegadas, o poder regulamentar encerra uma atividade administrativa, de cunho normativo secundário.
No direito norte-americano, a delegação legislativa é fundamentada por duas teorias:
a)	Filling up details (preenchimento de detalhes): executivo deve esmiuçar a norma legal (aproxima-se do poder regulamentar do ordenamento brasileiro)
b)	Delegation with standards (delegação com parâmetros; princípio claro): traçam-se parâmetros suficientes para pautar e controlar a atuação do órgão delegado (aproxima-se da delegação legislativa para edição de MP – parâmetros traçados pelo constituinte originário no art. 62 -, de Leis Delegadas – parâmetros traçados via resolução do CN - e de normas reguladoras das Agências de mesmo nome – fenômeno da deslegalização ou delegificação).
Diogo de Figueiredo Moreira Neto classifica a delegação legislativa nas seguintes modalidades:
a)	delegação receptícia: delega-se a função legislativa ao Poder Executivo para editar, dentro do período e das matérias determinadas no ato delegante, normas com força de lei (ex: lei delegada);
b)	delegação remissiva: edição de atos normativos pela Administração, sem força de lei e respeitando a moldura legal (ex: regulamento executivo do art. 84, IV, da CRFB);
c)	deslegalização: legislador transfere o tratamento de determinada matéria ao administrador, estabelecendo parâmetros gerais que deverão ser observados no momento da fixação dos direitos e obrigações (ex: art. 96, I, a, 207, caput, e 217, I, da CRFB)
Atos normativos da administração ou atos administrativos normativos são a expressão do poder regulamentador. Ele consiste na aplicação da lei de ofício aos casos concretos visando à satisfação dos interesses públicos. O administrador público é um aplicador da lei (sem lide e sem necessidade de provocação externa). 
1. Regulamento – é o ato normativo emanado do poder regulamentar, ostentando um caráter derivado, sabido que encontra fundamento de validade na lei (atos normativos primários por excelência). 
Tanto o ato normativo originário como o derivado têm efeitos gerais e abstratos, porém, os primeiros instauram um direito novo, geram situações jurídicas novas, ao passo que os atos normativos derivados explicitam ou especificam um conteúdo normativo preexistente, sem ultrapassar os horizontes da legalidade. 
O poder regulamentar decorre da própria CF, artigo 84.
2. Decreto – a forma de que se revestem os atos praticados pelo chefe do poder executivo. O seu conteúdo pode variar, podendo ser: um regulamento (DECRETO-REGULAMENTAR) ou sem o conteúdo regulamentar (DECRETO–NÃO REGULAMENTAR), por exemplo, dar o nome a um prédio público.
Regulamento – é o conteúdo do ato. Se emitido pelo chefe do executivo, ele terá aplicação a toda administração subordinada. 
O exercício do poder regulamentar via decreto é privativo do chefe do poder executivo.
O poder regulamentar é exclusividade dele, segundo a maioria da doutrina. Há atos normativos que, editados por outras autoridades administrativas, podem caracterizar-se como inseridos no poder normativo da administração, exemplo das instruções normativas, resoluções, portarias etc. Contudo, a regulamentação direta da lei é de competência privativa do chefe do Poder Executivo. Daí se extrai a seguinte classificação: 
a)	atos de regulamentação de primeiro grau - seriam os decretos regulamentares
b)	 atos de regulamentação de segundo grau - serviriam para explicitar o teor daqueles, como as instruções expedidas pelos Ministros de Estado. 
Bom exemplo de ato de regulamentação de primeiro grau dado por JSCF são as instruções expedidas pelo TSE para fiel execução da Lei 9.096/95, que dispõe sobre partidos políticos (art. 61).
Tipos de regulamento:
a) executivo;
b) autônomo (divergência - art. 84, IV e VI e art. 25, ADCT, da CF).
 
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
VI – dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos; (Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Regulamento e a Lei: em regra, o regulamento é subordinado à lei. Mas possuem as seguintes diferenças básicas: 1) órgão que elabora – regulamentoem regra é feito pelo chefe do Poder Executivo; em regra, quem faz a lei é o Poder Legislativo; 2) procedimento de elaboração – no regulamento, não há discussão pública; ao passo que a lei possui várias etapas, com procedimento mais amplo e poderoso, com representação geral de todas as classes sociais.
Há dois tipos de decretos: 
1) DECRETO EXECUTIVO = serve para complementar matéria constante em lei. Não se muda o conteúdo da lei, buscando-se a uniformização de procedimentos nela estabelecidos. O regulamento pode também complementar os conceitos que estejam vagos na lei, jamais criando uma obrigação ou situação jurídica nova.
2) DECRETO AUTÔNOMO = independe da existência de uma lei. Encontra fundamento de validade na própria Constituição, podendo criar uma situação jurídica nova. 
Cabimento do decreto autônomo no Brasil:
A) Hely Lopes Meirelles: entendia possível o decreto autônomo em qualquer circunstância. Repousa sua conclusão na teoria dos poderes implícitos. A Administração pode suprir as omissões do Legislativo, com fundamento direito na CRFB, para concretização dos seus deveres constitucionais.
B) Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Diógenes Gasparini, STF: entendem que a CF/88, originalmente, não dava espaço para a possibilidade de regulamentos autônomos. Em seu art. 84, VI, previa a competência do chefe do Executivo para “dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei”. O art. 25 do ADCT, por sua vez, determinou a revogação, a partir de 180 dias da promulgação da CF, dos dispositivos legais que atribuam ou deleguem a órgão do Poder Executivo competência assinalada pela CF ao Congresso Nacional. 
Contudo, a EC nº 32/2001 alterou a redação do art. 84, VI, atribuindo ao Presidente da República competência para dispor, mediante decreto, sobre: a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa, nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. 
A mencionada corrente também se baseia nos art. 103-B, §4º, inciso I, e 130-A, §2º, inciso I, da CRFB/88, inseridos pela EC nº 45/2004, que conferiram direta e respectivamente ao CNJ e ao CNMP poder normativo, ao afirmar que ambos os órgãos podem expedir atos regulamentares, no âmbito de sua competência.
Com isso, doutrina majoritária e o Pretório Excelso vêm admitindo a existência de regulamento autônomo no ordenamento brasileiro, embora a regra continue sendo o regulamento executivo. Note-se que, em qualquer hipótese, o Chefe do Executivo não pode criar ou extinguir órgãos e nem as suas medidas podem determinar aumento de custos. Para Maria Sylvia, no particular, somente a hipótese da alínea “a” configura regulamento autônomo, pois a alínea “b” revelaria um mero ato de efeitos concretos.
A defesa da existência de regulamentos autônomos passa pelo reconhecimento do neoconstitucionalismo como fenômeno jusfilosófico que alterou a metodologia de interpretação e aplicação das normas jurídicas, reposicionando a constituição como estrutura normativa superior e central do sistema jurídico. Partindo-se de tal premissa, não haveria óbice à edição, com base na CRFB, de regulamentos autônomos preordenados ao atendimento dos fins constitucionais, em relação às matérias não sujeitas à reserva legal.
C) Celso Antonio Bandeira de Mello: em nenhuma hipótese cabe o decreto autônomo. O administrador não pode criar órgãos e nem aumentar despesas, então está simplesmente regulamentando o que está na lei, assim, o decreto é simplesmente complementar à lei. Os adeptos da corrente capitaneada por CABM partem da concepção liberal tradicional, segundo a qual Administração só possui legitimidade para atuar se expressamente autorizada pelo legislador (princípio da reserva de lei ou doutrina do positive bindung)
Maria Sylvia afirma que a hipótese constitucional de regulamento autônomo não fere o Estado de Direito, pois diz respeito a questões administrativas internas, não estabelecendo normas voltadas para os cidadãos em geral (essas normas, sim, não podem ser objeto de regulamento autônomo, pois os particulares somente podem ser obrigados ou proibidos de fazer algo em virtude de lei).
Formas de controle – devem ser verificadas as possibilidades de controle pelo:
1)	Poder Judiciário – tendo em vista o disposto no art. 5º, XXXV, da CF (sistema da unidade de jurisdição), qualquer ato praticado pelas agências reguladoras, desde que cause lesão ou ameaça de lesão, pode ser apreciado pelo Poder Judiciário. 
Cabe ADI contra os regulamentos, exatamente porque veiculam normas gerais e abstratas. Vide o precedente do STF: (…) 2. O Decreto 5.820/2006, pelo menos quanto aos dispositivos objeto da ação direta, ostenta um coeficiente de generalidade, abstração e impessoalidade que afasta a alegação de se cuidar de ato de efeito concreto. Até porque "a determinabilidade dos destinatários da norma não se confunde com a sua individualização, que, esta sim, poderia convertê-lo em ato de efeitos concretos, embora plúrimos" (ADI 2.137-MC, da relatoria do ministro Sepúlveda Pertence). (ADI 3944, Relator(a): Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 05/08/2010, DJe-185 DIVULG 30-09-2010 PUBLIC 01-10-2010 EMENT VOL-02417-01 PP-00024)
Atentar apenas para o entendimento do STF de que não será admitida a ADI quando seu autor alega que o regulamento exorbitou os limites da lei, pois aí se trata de CRISE DE LEGALIDADE, sendo a violação da CF meramente reflexa. 
Quando o Poder Executivo se omitir em editar regulamentos necessários para tornar efetiva norma constitucional, cabível ADI por omissão. Se a omissão tornar inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania, cabível mandado de injunção.
2)	Poder Legislativo – o Congresso Nacional deverá fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta (artigo 49, X, CF) e poderá sustar os atos administrativos que exorbitem o poder regulamentar, ou seja, pode suspender os efeitos do ato (artigo 49, V, CF). Além disso, estão sujeitos ao controle financeiro, contábil e orçamentário exercido pelo Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, conforme previsto no art. 70 e seguintes da CF. 
3)	Poder Executivo – mediante a autotutela em relação aos órgãos e agentes da administração direta ou a tutela administrativa, quando expressamente autorizado a tanto pela lei que criou ou autorizou a criação da entidade da administração indireta. Quanto aos atos das agências reguladoras, como elas gozam de uma maior autonomia quando comparadas às entidades da administração pública indireta, seus atos não podem ser revistos ou alterados pelo Poder Executivo. 
Conteúdo dos regulamentos: Se o regulamento não pode inovar na ordem jurídica (regulamentos executivos), qual será o seu conteúdo? O que significa explicitar e pormenorizar o texto legal?
O regulamento é admissível quando a lei pressupõe, para sua execução, a instauração de relações entre a Administração e os administrados cuja disciplina comporte uma certa discricionariedade administrativa. Partindo-se dessa premissa, os regulamentos servem e são válidos a:
1.	Limitar a discricionariedade administrativa
a.1) dispondo sobre um regramento procedimental para regência da conduta que os órgãos e agentes administrativos deverão observar e fazer observar para cumprimento da lei na efetivação das relações com os administrados. É o caso dos Regulamentos de IR, que dispõe sobre formulários, prazo, horário de apresentação de declarações etc. 
a.2) caracterizar fatos, situações ou comportamentos enunciados na lei mediante conceitos vagos, cuja colmatação se instrumentalize via critérios e avaliações técnicas, por ser a regra legal demasiadamente geral e abstrata (leis que pressupõem um operacionalização técnica). Nesse caso, o regulamentovem estreitar o campo de atos administrativos possíveis, possibilidade o tratamento isonômico em favor dos administrados e a preservação da segurança jurídica. Ex. a lei diz que o carro deve trafegar com equipamentos indispensáveis à segurança, sob pena de aplicação de multa. Cabe ao regulamento, valendo-se de critérios técnicos e considerando o avanço científico do momento, definir o que é “equipamento indispensável à segurança”, restringindo a discricionariedade do agente administrativo na hora de aplicar ou não a multa. Trata-se, aqui, dos standards antes referidos. 
2.	Decompor analiticamente o conteúdo de conceitos sintéticos, mediante simples discriminação integral do que neles se contém. Como dito, a edição de regulamento pressupõe a existência de um espaço de discricionariedade, ainda que mínimo, conforme os dois exemplos acima explicitados. Quando a lei define regra de competência vinculada, não haveria o que regulamentar. Este caso, contudo, constitui exceção à regra geral. A lei prevê uma única possibilidade de comportamento por parte do agente administrativo (ato vinculado), só que a enuncia de modo sintético. O regulamento, além de nada acrescer à lei (afinal, isso seria mesmo vedado tendo em vista o próprio conceito de regulamento executivo), também nada restringe, assumindo função exclusivamente interpretativa. É o caso de a lei atribuir a vantagem X aos “servidores públicos civis” e o regulamento estatuir que fazem jus à vantagem X os servidores não militares a) da Administração direta; b) das autarquias e fundações.
Regulamentação X Regulação: por fim, cumpre observar que não se deve confundir regular com regulamentar. 
O poder regulamentar:
a)	é de competência primária do chefe do Poder Executivo, em que pese seja exercida, de forma secundária, também por outros órgãos da estrutura administrativa;
b)	envolve a edição de normas gerais para fiel execução da lei;
c)	apresenta conteúdo político.
Função inerente à regulamentação: normativa.
De outra parte, o poder regulador ou regulatório reúne as seguintes características:
a)	competência atribuída às entidades administrativas e exercida precipuamente pelas agência reguladoras;
b)	engloba o exercício de atividade normativas, executivas e judicantes;
c)	possui conteúdo técnico
Funções inerentes à regulação: 
a)	normativa
b)	fiscalizadora
c)	sancionatória
d)	julgadora (solução de conflitos)
Âmbitos de atuação da regulação: 
e)	regulação dos monopólios, evitando que eles lesem a economia popular, controlando os preços e a qualidade dos produtos e serviços, em virtude de ser restrita ou até inviável a competição. 
f)	regulação para a competição, na hipótese de atividades econômicas sensíveis ao interesse público, em que se busca assegurar a livre concorrência no setor privado. 
g)	a regulação dos serviços públicos, que busca assegurar a universalização, a qualidade e a tarifa adequada. 
Em síntese: regulação é uma função discricionária, diretiva, normativa e sancionatória, vocacionada à intervenção direta ou indireta do Estado na atividade econômica.
Alexandre Santos de Aragão não distingue regulação e regulamentação, entendendo elas apenas como aspectos do fenômeno regulatório da economia. Formula, assim, a seguinte classificação:
(a) regulação estatal - feita pelas regras emitidas por órgãos do próprio Estado, mesmo que deles participem representantes de organismos intermédios da sociedade; 
(b) regulação pública não-estatal - feita por entidades da própria sociedade, mas por delegação ou por incorporação das suas normas ao ordenamento jurídico estatal; 
(c) auto-regulação, levada a cabo autonomamente por instituições privadas, geralmente associativas (auto-regulação associativa), sem qualquer delegação ou chancela estatal; 
(d) desregulação, consistente na ausência de regulação institucionalizada, pública ou privada, ficando os agentes sujeitos apenas ao livre desenvolvimento do mercado. 
Diante do exposto, a regulamentação seria apenas um dos poderes inerentes à atividade de regulação. 
As agências reguladoras pressupõem o desenvolvimento da ideia de deslegalização pelos entes políticos, permitindo-se, por conseguinte, o surgimento de normatizações secundárias, setoriais e especializadas. Segundo Francisco Queiroz, é mais correto dizer que as agências reguladoras pressupõem o fenômeno da “deslegalização” e não “desregulação”, pois o que se observa é a redução da disciplina legal e o incremento da disciplina regulamentar. 
O grande debate travado na doutrina consiste em determinar, precisamente, a natureza do poder normativo das agências reguladoras, como forma de desenvolvimento de sua função reguladora.
Para uns, ele seria uma decorrência da técnica de delegação normativa definida como deslegalização (posição de Diogo Moreira Neto), que consiste na retirada, pelo legislador, de certas matérias da seara legal com sua conseqüente transferência para o domínio do regulamento. A lei discorreria de maneira sucinta sobre o assunto, abrindo espaço amplo à regulamentação das agências. 
Para Marçal Justen Filho, o poder normativo das agências seria uma manifestação da discricionariedade técnica – a lei disciplinadora deixaria margem à complementação do administrador, com base em juízos técnicos. Quando o tema envolve questões técnicas específicas, que demandam conhecimentos que vão além da capacidade do legislador, tem se admitido que o regulamento discipline originariamente a matéria. A lei trata dos aspectos gerais (políticos e administrativos) e delega ao regulamento a disciplina primária da matéria técnica. 
Com a deslegalização, opera-se uma verdadeira degradação da hierarquia normativa (descongelamento da classe normativa) de determinada matéria que, por opção do legislador, deixa de ser regulada por lei e passa para a seara do ato administrativo.
Limites constitucionais à deslegalização:
a)	casos de reserva legislativa específica ou reserva legal;
b)	matérias que devem ser reguladas por lei complementar, espécie de reserva legal específica
c)	matérias que devem ser legisladas com caráter de norma geral, considerando que irradiam efeitos sobre os demais entes federativos.
Conflito entre lei anterior e superveniência de ato regulatório: fenômeno da revogação diferida
É possível a ocorrência de conflito entre lei anterior que regia a matéria delegificada e o ato regulatório editado em respeito à lei deslegalizadora.
Nesse caso, doutrina majoritária entende que, estando o ato regulatório circunscrito aos lindes traçados pela lei deslegalizadora, tem ele o condão de revogar a lei anterior incompatível. Tal não significa que o ato administrativo tenha primazia sobre a lei. A revogação da lei anterior não é operada diretamente pelo ato administrativo, mas sim pela própria lei deslegalizadora, que utiliza o ato da agência para revogar, de forma diferida no tempo, a lei anterior (Revogação diferida)
Conflito entre atos regulatórios e atos regulamentares
Como se resolve o conflito entre regulamentos executivos e regulamentos setoriais ou regulatórios?
Há dois entendimentos:
a)	prevalece o regulamento presidencial, considerando a sua superioridade hierárquica, considerando que o art. 84, II, da CRFB prevê a direção do Chefe do Executivo sobre toda a administração pública (Mª Sylvia)
b)	primazia do ato setorial sobre o regulamento do chefe do Poder Executivo, por força do princípio da especialidade (Gustavo Binenbojm)
Creio que o primeiro fere a larga autonomia que protege as agências reguladoras das ingerências políticas perpetradas pela chefia do executivo. Além do mais, não há hierarquia entre o ente federado e a agência, e sim tutela administrativa mitigada pelo regime especial de que se reveste. Responderia que o critério a ser adotado é o da especialidade, prevalecendo o ato regulatório.
O que é reserva de administração?
É a competência conferida constitucionalmenteao Poder Executivo para, em caráter exclusivo, tratar de determinadas matérias, não sendo lícita, nessa órbita, a ingerência do Legislativo.
Divide-se em:
a)	reserva geral de administração: fundamentada na separação de poderes, impede que cada órgão estatal invada o núcleo essencial da competência do outro, cabendo à administração executar leis e exercer a discricionariedade administrativa;
b)	reserva específica de administração: a constituição destaca determinadas matérias, submetendo-as à competência exclusiva do Poder Executivo.
O princípio da reserva da administração já foi reconhecido pelo STF em caso no qual declarou a inconstitucionalidade de ato do Poder Legislativo que anulou concurso realizado pelo Executivo por suposta ilegalidade (ADInMC 2.364/AL), por reputar que o Parlamento substituíra o Executivo no exercício da autotutela.
O poder regulador corresponde a um conjunto de funções atribuídas às agências reguladoras. Dentre todas as funções exercidas pelas agências reguladoras, a que mais suscita discussão em face do direito brasileiro é a sua função normativa, em razão do princípio da legalidade e da separação de poderes. 
A doutrina majoritária entende que esse poder normativo não pode gerar regulamentos autônomos – esses são da competência privativa do Presidente, nas estritas hipóteses do art. 84, VI da CF. Confira-se trecho de artigo de José dos Santos Carvalho Filho, citado num voto da Min. Denise Arruda, do STJ:
Não nos parece ocorrer qualquer desvio de constitucionalidade no que toca ao poder normativo conferido às agências. Ao contrário do que alguns advogam, trata-se do exercício de função administrativa, e não legislativa, ainda que seja genérica sua carga de aplicabilidade. Não há total inovação na ordem jurídica com a edição dos atos regulatórios das agências. Na verdade, foram as próprias leis disciplinadoras da regulação que, como visto, transferiram alguns vetores, de ordem técnica, para normatização pelas entidades especiais - fato que os especialistas têm denominado de 'delegalização', com fundamento no direito francês ('domaine de l'ordonnance', diverso do clássico 'domaine de la loi'). Resulta, pois, que tal atividade não retrata qualquer vestígio de usurpação da função legislativa pela Administração, pois que poder normativo - já o acentuamos - não é poder de legislar: tanto pode existir este sem aquele, como aquele sem este.
Recentemente, o STF julgou caso, publicado no informativo nº 646, no qual reconheceu a constitucionalidade de lei que, fixando as balizas para cálculo e atualização do salário mínimo, delegou a fixação do seu valor a decreto do Poder executivo. Vejam-se os principais excertos: (...) Rejeitou-se o argumento de que a lei conteria delegação para que o Presidente da República fixasse o valor do salário mínimo. Reiterou-se que haveria mera aplicação aritmética, nos termos legalmente previstos, dos índices, fórmulas e periodicidade fixados pelo Congresso Nacional, a serem expostos por decreto presidencial, que não inovaria a ordem jurídica, sob pena de abuso do poder regulamentar, passível de fiscalização e controle pela via legislativa ou judicial(...) O Min. Luiz Fux acrescentou que a espécie caracterizaria o fenômeno da deslegalização. (...) O Min. Celso de Mello (...)robusteceu a assertiva de que o decreto presidencial não constituiria situações novas, encontrando-se estritamente vinculado aos padrões estabelecidos pelo próprio legislador. ADI 4568/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 3.11.2011. (ADI-4568)
Por fim, alerta a doutrina para a inconstitucionalidade, por afronta ao princípio da legalidade, da denominada delegação legislativa disfarçada ou genérica, que consiste na técnica legislativa vocacionada a transferir ao Poder Executivo o poder de disciplinar determinada matéria sem densificar adequada e minimamente os seus contornos. Defere-se ao regulamento a definição, por si mesmo, das condições ou requisitos necessários ao surgimento do direito, do dever ou da restrição.
Deslegalização X desregulação
A DESLEGALIZAÇÃO é o fenômeno pelo qual a normatização de determinadas matérias passa a ser feita por ato infralegal. 
A DESREGULAÇÃO é o fenômeno de diminuição da quantidade de regras sobre determinados setores da economia, de modo a permitir que o mercado se autorregule pela competição entre os diversos agentes. 
A regulação é um fenômeno novo? Não. 
O Estado já faz regulação há muito tempo. Cite-se, a título de exemplo, o antigo Dnaee (Departamento Nacional de Energia Elétrica, que disciplinava quanto ao serviço de energia elétrica antes do surgimento da Aneel) e o BACEN (que disciplina, por meio de suas resoluções, o SFN). A novidade fica por conta da existência de autoridades administrativas independentes para desenvolver esta função .
**** PODER DE POLÍCIA *****:
SENTIDOS:
a)	amplo - toda e qualquer atuação estatal restritiva à liberdade e à propriedade que tenha como objetivo a satisfação de necessidades coletivas. Envolve tanto a atividade legislativa quanto a atividade administrativa
b)	restrito – significa o exercício da função administrativa, fundado em lei, que restringe e condiciona o exercício de direitos e atividade com o objetivo de implementar o interesse público. É o conceito de poder de polícia administrativo. Conceito legal: art. 78 do CTN
Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
FUNDAMENTO
SUPREMACIA GERAL da Administração Pública sobre seus administrados, ou seja, o poder de polícia não exige um vínculo específico do particular com a administração pública para ser exercido. A supremacia geral é decorrente do domínio eminente (poder que o Estado exerce sobre todas as coisas e pessoas que estão no seu território). 
A atividade restritiva exercida pela administração pública calcada na supremacia especial, a qual decorre de relações especiais de sujeição previstas em lei ou em instrumento negocial, não é reveladora do poder de polícia, mas sim do poder disciplinar (ex: exigências do poder concedente sobre o concessionário depende da existência de um contrato entre as partes; PAD contra servidor público e encarcerado; alunos de escolas e universidades públicas). 
OBS: o princípio da legalidade, no âmbito das relações especiais de sujeição, é aplicado de forma mais flexível, reconhecendo-se maior liberdade na atuação administrativa, inclusive mediante a edição de regulamentos. Contudo, tais regulamentos devem ancorar-se em lei e cingir-se ao atendimento das finalidades a que se destina o órgão fiscalizador (ex: regulamentação do uso de biblioteca pública).
Em síntese, a finalidade do poder de polícia seria a manutenção da ordem pública, com fundamento na supremacia do interesse público sobre o particular.
MOMENTOS DE ATUAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA
1) Atuação Preventiva – a maioria dos autores, situam o poder de polícia como uma atuação basicamente preventiva, busca evitar um prejuízo ao bem comum.
2) Atuação Repressiva – a repressão surge do exercício da atuação preventiva, ou seja, quando estiver atuando na prevenção, o Administrador pode estabelecer penalidades, quando já verifica a situação prejudicial ao interesse público.
3) Atuação Fiscalizadora– visa a fiscalizar o cumprimento das exigências decorrentes das autuações preventiva e repressiva.
POLÍCIA ADMINISTRATIVA X POLÍCIA JUDICIÁRIA
POLÍCIA ADMINISTRATIVA					POLÍCIA JUDICIÁRIA
Apura ilícitos não penais.						Apura ilícitos penais.
Exaure-se em si mesma.					Tem continuidade no processo penal.
É atividade principal.							É atividade instrumental.
É inerente e se difunde por toda a Administração		Concentra-se em órgãos determinados.
Reprime, por vezes, comportamentos lícitos.	 Somente reprime comportamentos ilícitos.
Essa distinção está cada vez mais fragilizada, diante dos inúmeros caos em que a polícia administrativa se manifesta de modo repressivo, a exemplo das sanções aplicadas pela autoridade sanitária. Nesse caso, existe o caráter preventivo em relação aos particulares em geral, mas também o caráter repressivo em relação ao proprietário do estabelecimento.
Existe uma relação entre o poder de polícia e o direito tributário, pela qual pode haver a cobrança de taxa pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviço público específico e divisível, efetivamente utilizado ou posto à disposição do contribuinte.
PODER DE POLÍCIA ORIGINÁRIO X PODER DE POLÍCIA DELEGADO OU OUTORGADO
O primeiro é exercido diretamente pelas pessoas políticas; o segundo, pelas pessoas administrativas da administração indireta.
CLICO DE POLÍCIA
São as fases do poder de polícia.
a)	ordem – norma legal estabelece, de forma primária, as restrições e as condições para o exercício das atividades privadas;
b)	consentimento – anuência do Estado para que o particular desenvolva determinada atividade ou utilize a propriedade particular. Divide-se em
b.1) licença – ato vinculado por meio do qual a Administração reconhece o direito do particular (ex: licença para dirigir veículo)
b.2) autorização – ato discricionário pelo qual a Administração, assentada em juízo de conveniência e oportunidade, faculta o exercício de atividade ou a utilização de bens particulares, sem a criação, em regra, de direitos subjetivos ao particular (ex: autorização para porte de arma)
c) fiscalização – verificação do cumprimento, pelo particular, da ordem e do consentimento de polícia. Pode ser iniciada de ofício ou por provocação (ex: fiscalização de trânsito).
d) sanção – medida coercitiva aplicada ao particular que descumpre a ordem de polícia ou os limites impostos no consentimento de polícia (ex: multa de trânsito, interdição de estabelecimento, apreensão de mercadorias).
OBS: Tradicionalmente, licença e autorização, espécies de consentimento de polícia, não se confundem. Enquanto a licença é vinculada, devendo ser expedida cumpridos os requisitos legais pelo administrado, a autorização é discricionária, conferindo margem de liberdade decisória ao administrador. Contudo, a distinção vem sendo relativizada, por não ser expressamente encampada pela ordem jurídica, que prevê autorizações com predominância do caráter vinculado (ex: art. 131, §1º, da lei 9472/97 – autorização de serviço de telecomunicações como ato administrativo vinculado) e licenças revestidas de forte margem de discricionariedade e precariedade (ex: licenças ambientais).
ATRIBUTOS DO PODER DE POLÍCIA
a) discricionariedade – liberdade conferida pelo legislador ao administrador para escolher o melhor momento de sua atuação ou a sanção mais adequada ao caso concreto quando há previsão legal de duas ou mais sanções para a mesma infração. Contudo, em determinados casos, o legislador não deixar qualquer margem de liberdade de conformação do administrador e a atuação de polícia será vinculada (ex: licença para construir)
b) auto-executoriedade das medidas – a possibilidade que tem a administração pública de, com os próprios meios, fazer cumprir as suas decisões sem a necessidade de recorrer previamente ao Poder Judiciário. A regra é de que ela depende de previsão legal ou do caráter emergencial da situação concreta, não sendo possível aguardar a decisão judicial (exemplo de atuação auto-executória: interdição de estabelecimento; exemplo em que não há: cobrança de multa). 
A doutrina afirma que a auto-executoriedade é dividida em dois momentos: 
b.1) exigibilidade (privilège du préalable ou executoriedade indireta): o administrador pode exigir do cidadão o cumprimento de obrigações, mas recorrendo a meios indiretos de persuasão (pela cominação de multa, por exemplo);
b.2) executoriedade (privilège d’action d’office): o administrador pode executar materialmente aquilo que impôs ao cidadão e este não cumpriu. Significa a possibilidade de Administração promover por si mesma a conformação do comportamento do particular às injunções dela emanadas.
A possibilidade de prática de um ato dotado de executoriedade retira o interesse de processual da Administração (necessidade) para recorrer ao Poder Judiciário, salvo demonstração da inviabilidade concreta de materialização do ato. É o entendimento do STJ.
OBS: A auto-executoriedade NÃO dispensa contraditório e ampla defesa.
c) coercibilidade – possibilidade de impor obrigações a terceiros independentemente de sua concordância. Assim, os atos decorrentes do poder de polícia são obrigatórios, imperativos.
Todo poder de polícia é dotado de coercibilidade, mas a validade da sanção imposta depende de 3 (três) requisitos: 1) que seja razoável e proporcional à infração cometida (controlável pelo Judiciário externamente através da teoria do devido processo legal substantivo); 2) deve ser eficaz, não sendo ínfima para não perder o caráter preventivo, nem excessiva, para não perder o caráter retributivo; 3) última razão (ultima ratio): a administração deve esgotar os meios preventivos antes de punir (não se admite que a administração surpreenda o particular para puni-lo, sem que este tenha sido previamente comunicado de sua irregularidade ou de que era fiscalizado).
OBS: apesar de tais atributos, o cidadão sempre poderá recorrer ao Judiciário para evitar ou reparar danos decorrentes do exercício ilegal ou abusivo do poder de polícia.
OBRIGAÇÕES POSITIVAS E NEGATIVAS
Tradicionalmente, a doutrina destaca o caráter negativo do poder de polícia, calcado na imposição de abstenções ao particular (obrigações de não fazer). Contudo, atualmente, entende-se que a atuação de polícia pode ensejar obrigações negativas e positivas (ex: imposição de limpeza de terrenos por particulares e dever de edificação compulsória da propriedade).
LIMITES DO PODER DE POLÍCIA 
1) Necessidade – a medida de polícia administrativa somente deve ser adotada para evitar ameaças reais ou prováveis de danos ao interesse público.
2) Proporcionalidade – relação necessária entre a medida de polícia a ser adotada e o dano que se pretende evitar. A medida há de ser proporcional ao dano. Trata-se de limitação de grau, que deve ser somente o suficiente para evitar o dano. A medida não pode ficar além.
3) Eficácia – a medida de polícia deve ser adequada a impedir o dano ao interesse público. A medida não pode ficar aquém.
A Lei nº 9.873/99 estabelece o prazo de prescrição de cinco anos para o exercício da ação punitiva da Administração Federal decorrente do poder de polícia, contado da data da prática do ato ou, em se tratando de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
Art. 1o Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.
 § 1o Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.
 § 2o Quandoo fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal.
Art. 1o-A. Constituído definitivamente o crédito não tributário, após o término regular do processo administrativo, prescreve em 5 (cinco) anos a ação de execução da administração pública federal relativa a crédito decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
Art. 2o Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
 I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; (Redação dada pela Lei nº 11.941, de 2009)
 II - por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;
 III - pela decisão condenatória recorrível.
 IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
Art. 2o-A. Interrompe-se o prazo prescricional da ação executória: (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
 I – pelo despacho do juiz que ordenar a citação em execução fiscal; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
 II – pelo protesto judicial; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
 III – por qualquer ato judicial que constitua em mora o devedor; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
 IV – por qualquer ato inequívoco, ainda que extrajudicial, que importe em reconhecimento do débito pelo devedor; (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
 V – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (Incluído pela Lei nº 11.941, de 2009)
Art. 3o Suspende-se a prescrição durante a vigência:
 I - dos compromissos de cessação ou de desempenho, respectivamente, previstos nos arts. 53 e 58 da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994;
 II - do termo de compromisso de que trata o § 5o do art. 11 da Lei no 6.385, de 7 de dezembro de 1976, com a redação dada pela Lei no 9.457, de 5 de maio de 1997.
Art. 4o Ressalvadas as hipóteses de interrupção previstas no art. 2o, para as infrações ocorridas há mais de três anos, contados do dia 1o de julho de 1998, a prescrição operará em dois anos, a partir dessa data.
Art. 5o O disposto nesta Lei não se aplica às infrações de natureza funcional e aos processos e procedimentos de natureza tributária.
O mencionado diploma legislativo determinou a observância de três prazos distintos:
a)	prazo prescricional de cinco anos para o exercício do poder de polícia e constituição do crédito (art. 1º)
b)	prazo de prescrição intercorrente de três anos para a conclusão do processo administrativo instaurado para se apurar a infração administrativa (art. 1º, §1º);
c)	prazo prescricional de cinco anos para a cobrança da multa aplicada em virtude da infração a ser cometida (art. 1º-A).
Com base na Lei 9873/99, o STJ editou a seguinte súmula:
Súmula 467 – Prescreve em cinco anos, contados do término do processo administrativo, a pretensão da Administração Pública de promover a execução da multa por infração ambiental.
NÍVEIS DE RESTRIÇÃO DA ATIVIDADE PRIVADA E A ATIVIDADE COMUNICANTE
Em escala decrescente, o Estado pode:
a)	retirar a atividade econômica da livre-iniciativa, classificando-a como serviço público de titularidade do Estado. Nesse caso, a prestação do serviço público por particular depende necessariamente de delegação forma do Poder Público (ex: concessão e permissão de serviços públicos;
b)	condicionar o exercício da atividade privada ao seu prévio consentimento, restringindo a livre iniciativa (ex: licença para dirigir veículo);
c)	exigir que o exercício de determinadas atividades privadas sejam comunicadas ao Estado, como intuito de possibilitar a fiscalização de polícia, e não para obter o consentimento estatal (atividades comunicativas)
d)	não exigir o seu consentimento nem a comunicação prévia para exercício de determinadas atividades, inseridas no campo da livre iniciativa, submetendo-as apenas à sua fiscalização genérica.
Diante disso, atividades comunicativas são atividades privadas que devem ser comunicadas ao Estado, por determinação legal, facilitando a fiscalização de polícia.
Exemplo: reunião pacífica em locais abertos ao público (art. 5º, inciso XVI, da CRFB).
DELEGAÇÃO DOS ATOS DE POLÍCIA 
Em regra, o poder de polícia é INDELEGÁVEL (STF já reconheceu esse aspecto, quando declarou inconstitucional o artigo 58 da Lei 9649/98, que pretendia estabelecer o exercício dos serviços de fiscalização das profissões regulamentadas por entidades privadas, delegatárias do Poder Público).
 
Em situações excepcionais, a legislação reconhece a possibilidade de exercício de poder de polícia por pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado (exemplos: art. 139 do Código eleitoral atribui o exercício de poder de polícia dos trabalhos eleitorais aos presidentes de mesas receptoras e o art. 166 do Código Brasileiro de Aeronáutica estabelece que o comandante é o responsável pela operação e segurança das aeronaves).
O STF segue a posição doutrinária que sustenta a indelegabilidade do poder de polícia a particulares, tendo em vista que o exercício de autoridade por um particular em detrimento dos demais colocaria em risco o princípio da igualdade.
A indelegabilidade não impede, todavia, o exercício privado de atividade materiais acessórias, prévias ou posteriores ao ato de polícia, denominadas atividades de apoio (exemplos: fiscalização das normas de trânsito por meio de equipamentos eletrônicos e a demolição de obras irregulares por particulares contratados pelo Poder Público), uma vez que, nesse caso, não haveria qualquer margem de liberdade decisória ao particular. Assim, ao particular somente é delegado o ATO MATERIAL, cabendo a ele a mera constatação objetiva do fato, mas à Administração caberá decidir se houve infração de trânsito e impor a respectiva sanção.
COMPETÊNCIA PARA AS MEDIDAS DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA
Depende da repartição de competências feita na CF (competência privativa, comum, concorrente, etc)
Súmulas pertinentes:
SÚMULA Nº 419 STF: 
OS MUNICÍPIOS TÊM COMPETÊNCIA PARA REGULAR O HORÁRIO DO COMÉRCIO LOCAL, DESDE QUE NÃO INFRINJAM LEIS ESTADUAIS OU FEDERAIS VÁLIDAS.
Súmula 645 do STF
É COMPETENTE O MUNICÍPIO PARA FIXAR O HORÁRIO DE FUNCIONAMENTO DE ESTABELECIMENTO COMERCIAL.
Súmula 646 do STF
OFENDE O PRINCÍPIO DA LIVRE CONCORRÊNCIA LEI MUNICIPAL QUE IMPEDE A INSTALAÇÃO DE ESTABELECIMENTOS COMERCIAIS DO MESMO RAMO EM DETERMINADA ÁREA.
Súmula 19 do STJ
A FIXAÇÃO DO HORARIO BANCARIO, PARA ATENDIMENTO AO PUBLICO, E DA COMPETENCIA DA UNIÃO.
SÚMULA 312 DO STJ:
NO PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA IMPOSIÇÃO DE MULTA DE TRÂNSITO, SÃO NECESSÁRIAS AS NOTIFICAÇÕES DA AUTUAÇÃO E DA APLICAÇÃO DA PENA DECORRENTE DA INFRAÇÃO.
SÚMULA 434 DO STJ:
O PAGAMENTO DA MULTA POR INFRAÇÃO DE TRÂNSITO NÃO INIBE A DISCUSSÃO JUDICIAL DO DÉBITO.
OBS: PODER DE POLÍCIA INTERFEDERATIVO
É aquele exercido por um ente federativo sobre o outro. Decorre da repartição de competências constitucionais determinada pela forma federativa de Estado. Não se trata, portanto, de hierarquia.
Exemplo: as repartições públicas federais e estaduais devem respeitas as normas municipais de zoneamento e construção.
Exceção: a instalação de usinas nucleares pela União e a construção de presídios pelos Estados não precisam observar a legislação municipal de zoneamento e construção, mas sim a legislação federal e estadual, respectivamente.
PODER DE POLÍCIA X REGULAÇÃO
O Poder de Polícia está atrelado à restrição e ao condicionamento de liberdade ou direito pelo Poder Público, fundamentados na supremacia geral que o Estado exerce sobre os particulares. Partindo-se dessapremissa, pode-se afirmar que o poder de polícia e a atividade regulatória se interpenetram, apesar de não coincidirem.
Isso porque, a depender da conformação que assume a agência reguladora e o objeto que lhe é dado regular, pode a sua atividade restritiva da esfera particular repousar no exercício da supremacia geral ou especial.
Para bem entender o marco diferencial entre ambos os institutos, é de rigor dividir a área de atuação das agências reguladoras da seguinte forma:
a)	regulação de serviços públicos prestados por terceiros (ANATEL, ANEEL, ANTT, ANTAQ e ANAC);
b)	regulação de uso de bens público por terceiros (ANA, ANP, ANEEL e ANATEL)
c)	regulação de atividade de fomento (ANCINE)
d)	regulação de atividade econômica monopolizada (ANP)
e)	regulação de atividade econômica ou social aberta à iniciativa privada (ANVISA, ANS, ANP, BACEN e CVM)
As agências poderão atuar na disciplina de atividades escorada em vínculos especiais nas quatro primeiras hipóteses. Isso porque os serviços públicos e os bens públicos são titularizados pelo Estado e a delegação de sua prestação e autorização de seu uso, respectivamente, dependem de adesão específica de terceiro, que sujeita a determinadas condições. Também na atividade de fomento, o particular, atendidas determinadas condições, logra os incentivos oferecidos pelo Poder público.
No último caso (regulação de atividade econômica ou social aberta à iniciativa privada), só haverá vínculo especial caso a atividade exercida, por força da repercussão social que ostenta, sujeitar-se à autorização do Poder Público ou de alguma espécie de cadastro ou registro. No mais, eventual sujeição das pessoas reguladas por essas agências a suas normas se caracterizará como vínculo geral de sujeição, amparada pela supremacia geral, identificando-se aqui com o poder de polícia e exigindo, em razão disso, expressa disposição legal para imposição de obrigações. Assim, nem toda atividade restritiva e sancionadora exercida através da função regulatória repousa no poder de polícia.
****COMPETÊNCIA ADMINISTRATIVA. AVOCAÇÃO E DELEGAÇÃO*****.
COMPETÊNCIA: é o CONJUNTO DAS ATRIBUIÇÕES das PESSOAS JURÍDICAS, ÓRGÃOS e AGENTES fixado pelo DIREITO POSITIVO. 
	REGRA: é IRRENUNCIÁVEL e é exercida pelos órgãos administrativos a que foi atribuída;
	EXCEÇÃO: nas HIPÓTESES LEGAIS ela poderá ser DELEGADA e AVOCADA.
CARACTERÍSTICAS:
a) DECORRE SEMPRE DE LEI - o próprio órgão não pode estabelecer suas próprias atribuições.
b) INDERROGABILIDADE - a COMPETÊNCIA é conferida em benefício do INTERESSE PÚBLICO, NEM por VONTADE DA ADMINISTRAÇÃO, nem por VONTADE DE TERCEIRO é possível que ela seja DERROGADA.
c) POSSIBILIDADE DE DELEGAÇÃO - ATENDIDOS OS LIMITES LEGAIS a COMPETÊNCIA pode ser DELEGADA.
( Requisitos de validade (ou elementos) do ato administrativo
Com base na lei que regula a ação popular, a doutrina costuma apontar cinco requisitos do ato administrativo: competência, finalidade, forma, motivo e objeto. São requisitos de validade, haja vista que a prática em desacordo com o estabelecido em lei leva à sua nulidade (exceção: em caso de vício nos elementos competência ou forma, poder-se-á ter atos apenas anuláveis, ou seja, potencialmente aptos à convalidação).
a)	COMPETÊNCIA (ou “sujeito”, para alguns doutrinadores)
Para a prática de qualquer ato administrativo é necessário que o agente tenha poder específico para o desempenho das atribuições do seu cargo, sendo esta a definição de competência. 
CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO dá bastante ênfase para o fato de que os agentes públicos têm, antes de tudo deveres e que, somente para o cumprimento desses é que o ordenamento lhes confere poderes ou prerrogativas especiais. Tais poderes são atribuídos na exata medida do que seja necessário para que o agente atinja os fins que o ordenamento lhe impõe, sempre voltados ao interesse publico. 
Somente a lei pode estabelecer competências administrativas. Portanto, seja o ato administrativo vinculado ou discricionário, esse elemento é sempre vinculado.
( Fontes da Competência:
a)	fonte primária – é quem define no primeiro plano a competência, ou seja, a lei em sentido amplo (englobando o texto constitucional)
b)	fonte secundária – é quem define no plano interno do órgão, ou seja, para apontar exatamente quem é o sujeito, que será previsto em ato administrativo.
( Características da competência:
a)	é de exercício obrigatório, ou seja, o sujeito é obrigado a exercitar a competência (idéia de dever-poder de CELSO ANTONIO);
b)	Irrenunciável - não pode ser renunciada pelo agente, porque se trata de um múnus público, ou seja, não pertence ao agente; se não lhe pertence não pode renunciar;
c)	NÃO pode também ser transacionada, pelo mesmo motivo acima;
d)	NÃO pode ser modificada pela vontade do agente; sendo elemento vinculado, somente a lei pode modificá-la;
e)	NÃO prescreve pela inexistência de exercício efetivo, ou seja, mesmo que o agente não a utilize não quer dizer que depois perderá o seu direito de utilizá-la;
f)	NÃO se prorroga, de maneira que a competência não se estende automaticamente a órgão ou agente incompetente pela simples circunstancia de haver ele praticado o ato ou de ter sido o primeiro a tomar conhecimento do fato que originou o ato;
g)	via de regra, é INDELEGÁVEL (ou intransferível), mas, mediante justificativa, e atendidos os requisitos da lei, pode ser delegada.
Obs.: 1. o que se delega é o exercício da competência (e não sua titularidade);
2. quando o agente transfere a competência para subordinado não deixa de ser competente surgindo a COMPETÊNCIA CUMULATIVA (tanto quem transferiu quanto quem recebeu são competentes);
( Vício de Incompetência. Excesso de poder, função de fato e usurpação de função
a) Por incompetência: ocorre por excesso de poder, usurpação de função ou função de fato.
Ocorre excesso de poder quando o agente atua fora ou além de sua esfera de competências, estabelecida em lei (no mesmo sentido do disposto no art. 2, parágrafo único, alínea a da Lei n. 4717/65). Ex.: a autoridade competente para aplicar pena de suspensão, aplica penalidade mais grave.
Obs.: 1. abuso de poder é o gênero, do qual são espécies o excesso de poder (vício de competência) e o desvio de poder (vício no elemento finalidade dos atos administrativos).
 2. Tanto o excesso como o desvio de poder podem configurar crime de abuso de autoridade (Lei 4.898/65), hipótese em que ficará sujeito à responsabilidade administrativa e à penal, podendo ainda responder civilmente, se de seu ato resultarem danos patrimoniais e morais.
O vício de competência (excesso de poder) admite convalidação, salvo se se tratar de competência em razão da matéria ou de competência exclusiva. Nestes dois últimos casos, o excesso de poder gera um ato nulo.
As duas próximas figuras são trazidas pela DI PIETRO.
A usurpação da função é o crime (art. 328 do CP) que é cometido por alguém que não foi por nenhuma forma investido no cargo, emprego ou função públicos. O agente não tem nenhuma espécie de vinculo funcional com a administração.
Neste caso, a maioria da doutrina considera o ato inexistente.
Ocorre a função de fato quando a pessoa foi investida no cargo, emprego ou função pública, mas há alguma ilegalidade em sua investidura ou impedimento para a prática do ato. Ex.: idade inferior ao mínimo legal; ato praticado por servidor apos vencido o prazo da contração.
Em função da teoria da aparência (para os administrados, a situação tem total aparência de legalidade, de regularidade), o ato é considerado válido, ou pelo menos o são os efeitos dele decorrentes.
b) Por incapacidade: A Lei 9.784/99 prevê, em seu art. 18, os casos de impedimento, e no art. 20, os casos de suspeição de autoridade ou servidor público, praticamente nos mesmos moldes do CPC. Cumpre salientar, porém que, no Direito Administrativo, ambas as hipóteses se enquadram como atos anuláveis,passíveis de convalidação por autoridade que não esteja na mesma situação de impedimento ou suspeição.
DELEGAÇÃO DE COMPETÊNCIA: [art. 12, Lei 9.784/99]
Tomando por base o disposto na Lei n. 9784/99, arts. 11 a 14, MARCELO ALEXANDRINO e VICENTE PAULO [Direito Administrativo Descomplicado. 2011. p. 444] enumeram como sendo relevantes os seguintes pontos sobre delegação de competência:
a)	“a regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a qual somente não é admitida se houver impedimento legal;
b)	a delegação pode ser feita para órgãos ou agentes subordinados, mas ela também é possível mesmo que não exista subordinação hierárquica, nos expressos termos do art. 12 da lei;
c)	a delegação deve ser de apenas parte da competência do órgão ou agente, não de todas as suas atribuições;
d)	a delegação deve ser feita por prazo determinado;
e)	o ato de delegação pode conter ressalva de exercício da atribuição delegada, vale dizer, e exercício da atribuição pode não ser conferido em sua plenitude ao agente delegado, e sim com restrições e ressalvas. Por exemplo, o delegante, se assim entender conveniente, pode enumerar casos ou circunstancias em que o agente delegado necessite receber dele uma autorização prévia especifica para exercer a atribuição delegada, ou mesmo especificar situações ou hipóteses em que fique vedado o exercício da atribuição pelo delegado;
f)	o ato de delegação é um ato discricionário e é revogável a qualquer tempo pela autoridade delegante;
g)	o ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no meio oficial;
h)	o ato por delegação deve mencionar expressamente esse fato e é considerado adotado pelo delegado, ou seja, a responsabilidade recai sobre ele (SÚMULA 510 STF - Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial.)””
Em alguns casos, a lei VEDA A DELEGAÇAO (art. 13): atos administrativos normativos, decisão em recursos administrativos e matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade. Ressalte-se que a vedação existe na Lei n. 9784/99, que é lei federal, nada impedindo, portanto, que haja diferença de regramento em leis de outras esferas.
- a DELEGAÇÃO deve atender pelo menos um dos seguintes fins:
	a)conveniência técnica;
	b)conveniência social;
	c)conveniência econômica;
	d)conveniência jurídica;
	e)conveniência territorial.
-REQUISITOS PARA O ATO DE DELEGAÇÃO: [art. 14, Lei 9.784/99]
	especificação da matéria e poderes transferidos;
	especificação dos limites da atuação delegado;
	especificação da tempo de duração da delegação;
	especificação dos objetivos da delegação;
	especificação do recurso cabível;
	publicidade.- o ato de delegação deve ser publicado no meio oficial.
TEORIA DA ENCAMPAÇÃO se o MS for impetrado contra autoridade hierarquicamente superior, e essa defender o ato, ela passa a ser parte legítima.
-requisitos para aplicação da teoria da encampação:
	
a)AUTORIDADE INDICADA DEVE ADENTRAR NO MÉRITO DA QUESTÃO;
	b)EXISTÊNCIA DE HIERARQUIA IMEDIATA ENTRE A AUTORIDADE INDICADA E A AUTORIDADE QUE DEVERIA TER FIGURADO NO FEITO.
	c) que o ingresso do encampante não modifique a competência para o julgamento do mandado de segurança.
AVOCAÇÃO DA COMPETÊNCIA
Quanto à avocação, é regulada em apenas um artigo da Lei n. 9784/99, segundo o qual: “art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior”.
Prevalece na doutrina que não é possível avocar sem que exista hierarquia entre os agentes envolvidos.
Ainda em linha de distinção, não se pode confundir revogação de um ato de delegação (é do delegante a titularidade da competencia) com avocação (a competencia legal avocada é do subordinado).
CARACTERÍSTICAS DA AVOCAÇÃO:
	a)DEVE TER CARÁTER EXCEPCIONAL;
	b)DEVE SER JUSTIFICADA/MOTIVADA E DECORRER DE MOTIVO RELEVANTE; 
	c)DEVE TER CARÁTER TEMPORÁRIO;
	d)DEPENDE DE VINCULAÇÃO HIERÁRQUICA. - deve ser competência atribuída a órgão de hierarquia inferior.
***ATENÇÃO***a delegação de competência PRESCINDE de vinculação hierárquica, ao passo que a avocação não.
*****AGENTE DE FATO******
Os servidores públicos são uma espécie dentro do gênero ‘agentes públicos’. (...) Esta expressão – agentes públicos – é a mais ampla que se pode conceber(...). Quem quer que desempenhe funções estatais, enquanto as exercita, é um agente público. (C.A)
Dois são os requisitos para a caracterização do agente público: um, de ordem objetiva, isto é, a natureza estatal da atividade desempenhada; outro, de ordem subjetiva: a investidura nela. (C.A)
Funcionário de fato é aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja situação tem aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos reputam-se válidos os atos por ele praticados, se por outra razão não forem viciados. (C.A)
Podem ser agrupados em duas categorias:
a)	os agentes necessários: são aqueles que praticam atos e executam atividades em situações excepcionais, como, por exemplo, as de emergência, em colaboração com o Poder Público e como se fossem agentes de direito; e
b)	os agentes putativos: são que desempenham uma atividade pública na presunção de que há legitimidade, embora não tenha havido investidura dentro do procedimento legalmente exigido.
Nos dois casos acima, a administração anuiu e sendo assim responderão por atos de improbidade.
Note-se, porém, que o agente de fato jamais poderá usurpar a competência funcional dos agentes públicos em geral, já que este tipo de usurpação da função pública constitui crime previsto no art.328 do Código Penal. (J.S)
-efeitos do agente de fato:
	a)AGENTES NECESSÁRIOS: os atos, se não forem praticados com abuso, serão confirmados pelo Poder Público;
	b)AGENTES PUTATIVOS: TEORIA DA APARÊNCIA: são VÁLIDOS os atos perante TERCEIROS DE BOA FÉ, não sendo necessário devolver a remuneração recebida pelo seu trabalho, sob pena de caracterizar enriquecimento ilícito da Administração.
DOMÍNIO PÚBLICO:	
CONCEITO:
Segundo Hely Lopes Meirelles, em sentido amplo, é o poder de dominação ou de regulamentação que o Estado exerce sobre bens do seu patrimônio (bens públicos), ou sobre os bens do patrimônio privado (bens particulares de interesse público), ou sobre as coisas inapropriáveis individualmente, mas de fruição geral da coletividade (res nullius ou adéspotas). 
Teremos em seus desdobramentos político e jurídico, a exteriorização do domínio público em poderes de soberania e em direitos de propriedade, respectivamente. Aqueles se exercem sobre todas as coisas de interesse público, sob a forma de DOMÍNIO EMINENTE; estes só incidem sobre os bens pertencentes às entidades públicas, sob a forma de DOMÍNIO PATRIMONIAL.
O DOMÍNIO EMINENTE é o PODER POLÍTICO pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas em seu território. É uma das manifestações da Soberania interna; não é direito de propriedade. Alcança não só os bens pertencentes às entidades públicas como a propriedade privada e as coisas inapropriáveis, de interesse público. Esse poder superior é geral, mas não é absoluto, pois está condicionado à ordem jurídico-constitucional. É o domínio GERAL e POTENCIAL sobre bens alheios, que FUNDAMENTA a desapropriação, a servidão administrativa, etc.
O DOMÍNIO PATRIMONIAL do Estado sobre seus bens é DIREITO DE PROPRIEDADE (pública) sujeito a um regime administrativo especial. A esse regime subordinam-se todos os bens das pessoas administrativas, assim considerados bens públicos e, como tais, regidos pelo Direito Público, embora supletivamente se lhes apliquem algumas regras da propriedade privada. Advirta-se, porém, que as normas civis não regem o domínio público; suprem, tãosomente, as omissões das leis administrativas.
BENS PÚBLICOS:	
São aqueles bens móveis ou imóveis pertencentes às pessoas de direito público, bem como aqueles que, ainda que pertencentes à iniciativa privada, estão se prestando à prestação de serviço público (AFETADOS AO SERVIÇO PÚBLICO, ou seja, destinados ao serviço público). Exemplo: ônibus usado pelas concessionárias de transporte público coletivo.
Bens públicos, para José dos Santos Carvalho Filho, são todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias e fundações de direito público.
Celso Antônio Bandeira de Mello inclui ainda aqueles bens que, embora não pertençam a uma dessas pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público, sob o fundamento que, uma vez afetados, se submetem ao regime jurídico dos bens de propriedade pública.
O CC/02 restringiu bastante os bens públicos, afirmando que em seu artigo 98 que: 
São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.
Esse conceito restringe os bens públicos à titularidade das pessoas jurídicas de direito público.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS:
1) Classificação dos bens públicos quanto à TITULARIDADE:
Bens da União – art. 20, CF.
Bens estatais ou distritais – art. 26, CF
Bens municipais – não foram expressamente contemplados na Constituição, mas há vários bens que lhes pertencem pela sua localização.
2) Classificação dos bens públicos quanto à DESTINAÇÃO:
O critério desta classificação é o da destinação ou afetação do bem.
Segundo a destinação, o Código Civil reparte os bens públicos em três categorias: 
De uso comum – Art. 99, I, CC. Destinados ao uso indistinto de todos, em virtude de sua natureza ou por lei. Ex: praias (em razão da natureza) e praças (em razão da lei de parcelamento do solo urbano).
De uso especial – Art. 99, II, CC. Destinam-se especialmente à execução do serviço público, sendo, por esta razão, instrumentos desses serviços. Ex: cemitério ou prédio da prefeitura
Dominicais/dominiais – Art. 99, III, CC. São bens do Estado como objeto de direito real ou pessoal, i.e., os que constituem o patrimônio DISPONÍVEL. Há a possibilidade sempre presente de utilizá-los para qualquer fim. Não tem destinação pública determinada nem finalidade específica. Sujeito ao regime jurídico de direito privado DERROGADO por normas de direito público.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
Para José dos Santos Carvalho, os bens das pessoas administrativas privadas, como é o caso das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de direito privado, devem ser caracterizadas como BENS PRIVADOS, seguindo a jurisprudência do STF:
O Tribunal entendeu que os bens e direitos das sociedades de economia mista não são bens públicos, mas bens privados que não se confundem com os bens do Estado, de modo que não se aplica à espécie o art. 72, II, da CF, que fixa a competência do TCU para julgar as contas dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Vencidos os Ministros Carlos Velloso, relator, e Ellen Gracie, que votaram pelo indeferimento da ordem sob o fundamento de que o inciso II do art. 71 da CF é expresso ao submeter à fiscalização do TCU as contas dos administradores e demais responsáveis por entidades da administração indireta (...). (MS 23.627-DF, rel. orig. Min. Carlos Velloso, red. p/ acórdão Min. Ilmar Galvão,7.3.2002, Informativo n.º 259, março/2002).
PRINCÍPIO DA AFETAÇÃO OU DA CONSAGRAÇÃO: afetação consiste em destinar o bem para alguma utilização ESPECÍFICA (desafetação é retirar a utilização específica), uso comum ou uso especial, implicando na mudança de categoria do bem.
Competência para afetar: exclusiva da pessoa jurídica proprietária do bem, que também tem competência exclusiva para dizer “se” e “quando” o bem poderá ser afetado ou desafetado.
A afetação ocorre, necessariamente, POR LEI ou POR ATO do chefe do executivo. Alguns autores defendem que existem outros meios de afetação, exemplo: hospital que pega fogo e não tem mais como ser utilizado, logo, um evento provocou a desafetação do bem de forma tácita. Note-se que, se o prédio pertence ao Estado, ele pode servir para a ocupação com o serviço público, independentemente de um ato específico de afetação. Assim, existem duas correntes doutrinárias:
a) Mais RESTRITA, que somente aceita a afetação com atos específicos;
b) Mais AMPLA, que permite também a afetação tácita.
3) Classificação dos bens públicos quanto ao ASPECTO JURÍDICO:
Em virtude da destinação com o uso específico ou não, os bens públicos podem ser classificados juridicamente em:
1) Bens de Domínio Público (uso comum e uso especial) (são inalienáveis) e;
2) Bens de Domínio Privado, sem utilização pública (bens dominiais) (podem ser alienados).
Com maior rigor técnico, tais bens são reclassificados, para efeitos administrativos, em bens do domínio público (os de primeira categoria: de uso comum do povo), bens patrimoniais indisponíveis (os da segunda categoria: de uso especial) e bens patrimoniais disponíveis (os da terceira e última categoria: dominicais).
3) Classificação dos bens públicos quanto à DISPONIBILIDADE:
Quanto à disponibilidade, são: indisponíveis (bens de uso comum: mares, ruas, logradouros públicos), patrimoniais indisponíveis (bens de uso especial: afetados ao serviço público) e patrimoniais disponíveis (dominicais em geral).
CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS
( Bens do Domínio Público: caracterizam-se por serem afetados ao uso coletivo (bens de uso comum) ou ao uso da Administração, submetidos a regime jurídico de direito público derrogatório e exorbitante do direito comum. 
Características: AFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PÚBLICO
Em razão destas características tais bens estão fora do comércio jurídico de direito privado (Di Pietro)
( Bens do Domínio Privado (dominicais): comportam função patrimonial ou financeira e submetem-se a um regime jurídico de direito privado:
Características: DESAFETAÇÃO + REGIME DE DIREITO PRIVADO
Di Pietro, no entanto adverte: “Hoje, já se entende que a natureza desses bens não é exclusivamente patrimonial; a sua administração pode visar, paralelamente, a objetivos de interesse geral. (...) Esse novo modo de encarar a natureza e função dos bens dominicais leva alguns autores a considerar a sua administração como serviço público sob regime de gestão privada. O duplo aspecto dos bens dominiais justifica a sua submissão a regime jurídico de direito privado PARCIALMENTE DERROGADO pelo direito público.”
Atento às características acima de cada classe de bens, compreende-se melhor a razão da submissão ou não de cada uma delas às cláusulas da inalienabilidade, a imprescritibilidade, a impenhorabilidade e a impossibilidade de oneração:
1) INALIENABILIDADE ou INDISPONIBILIDADE - ocorre em razão da supremacia dos bens públicos regidos pelo regime de domínio público, ou seja, os bens de uso comum e de uso especial. Os bens dominicais podem ser alienados, os bens de uso comum e de uso especial somente podem ser alienados, mediante a DESAFETAÇÃO (DESCONSAGRAÇÃO, terminologia de Diógenes Gasparini). Mas a alienação dos bens dominicais deve obedecer a um rito previsto na Lei 8.666, devendo haver: justificativa, autorização legislativa, avaliação do bem e alienação por licitação, na modalidade de concorrência, dispensada nas hipóteses previstas no artigo 17.
a) DAÇÃO em pagamento; 
b) DOAÇÃO, permitida exclusivamente para OUTRO ÓRGÃO ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas “f”, “h” e “i”; (Redação dada pela Medida Provisória nº 458, de 2009)
c) PERMUTA, por outro imóvel que atenda aos requisitos constantes