Introdução ao Direito Administrativo

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DIREITO ADMINISTRATIVO – PROF. RODRIGO MOTTA 
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INTRODUÇÃO / ESTADO, GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Direito Público e Direito Privado 
 
Direito Público 
• Desigualdade jurídica – regula os interesses estatais e sociais 
Prevalência do interesse público; prerrogativas estatais 
 
Direito Privado 
• Igualdade Jurídica – regula os interesses individuais 
Coexistência das pessoas em sociedade 
 
Direito Administrativo - Ramo do direito público 
 
OBS: Dizer que o direito administrativo é um ramo do direito público não significa dizer que seu objeto está 
restrito a relações jurídicas regidas pelo direito público. 
 
Elementos do Estado: 
 
 POVO 
 ESTADO TERRITÓRIO 
 GOVERNO SOBERANO 
 
 
Montesquieu – “O Espírito das Leis” (1748) – tripartição dos Poderes 
 
São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (Art. 2º, 
CF) 
 
FUNÇÕES DO ESTADO 
01) Função Legislativa => elaboração das leis. Exercida tipicamente pelo Poder Legislativo. 
02) Função Jurisdicional => aplicação da lei aos casos concretos. Exercida tipicamente pelo Poder Judiciário. 
03) Função Administrativa => administração da máquina pública. Exercida tipicamente pelo Poder 
Executivo. 
 
Considerações importantes 
 Atipicamente os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem uma função administrativa. 
 O objeto de estudo do Direito Administrativo é a função administrativa. 
 Embora o Poder Executivo também atue no desempenho de função política, tal função não é objeto 
de estudo do Direito Administrativo. 
 
Sistemas administrativos 
 Jurisdição Una - sistema inglês – art. 5º, XXXV, CF (inafastabilidade da jurisdição). Sistema 
adotado no Brasil. 
 Dualidade de jurisdição - Sistema do contencioso administrativo – sistema francês 
 
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CONCEITO DE DIREITO ADMINISTRATIVO 
Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, agentes e atividades públicas 
tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.1 
Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas 
que integram a Administração Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se 
utiliza para a consecução de seus fins, de natureza pública.2 
 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 sentido subjetivo, orgânico ou formal: é o conjunto de órgãos, agentes e entidades que exercem a 
função administrativa estatal. 
Órgãos – unidades desprovidas de personalidade jurídica. Ex.: ministérios e secretarias 
Entidades – estruturas dotadas de personalidade jurídica. Ex.: autarquias e fundações públicas. 
Agentes – Pessoas que exercem atribuições públicas. Ex.: servidores públicos. 
 
 sentido objetivo, funcional ou material: atividade administrativa desempenhada pelo Estado, 
visando satisfazer as necessidades que a coletividade possui. 
Polícia administrativa – limitações administrativas impostas por lei (ordens, autorizações, 
notificações, fiscalização e sanções) 
Serviço Público – prestações concretas visando satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da 
coletividade (como o serviço postal e o serviço de telecomunicações) 
Fomento – Incentivo à iniciativa privada (como favores fiscais e auxílios financeiros ou subvenções). 
 
 
EXERCÍCIOS 
 
01) (ANALISTA JUDICIÁRIO / ÁREA ADMINISTRATIVA / TRE-TO / 2017 / CESPE) O Estado é formado pela união 
de três elementos originários e indissociáveis. Esses elementos são 
A o território, o povo e o governo. 
B o povo, a Constituição Federal e o território. 
C o território, a autonomia e a Constituição Federal. 
D a autonomia, o povo e o governo. 
E a Constituição Federal, o governo e a autonomia. 
 
(ESCRIVÃO DE POLÍCIA / PC-PE / 2016 / CESPE) Acerca de conceitos inerentes ao direito administrativo e à 
administração pública, julgue os itens a seguir. 
02 O objeto do direito administrativo são as relações de natureza eminentemente privada. 
03 A divisão de poderes no Estado, segundo a clássica teoria de Montesquieu, é adotada pelo ordenamento 
jurídico brasileiro, com divisão absoluta de funções. 
 
(TÉCNICO JUDICIÁRIO – SEG E TRANSP / TRF-1ª REGIÃO / 2017 / CESPE) No que diz respeito a organização 
administrativa, julgue os itens que se seguem. 
 
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39ª ed. São Paulo: Malheiros, 2013, p. 40. 
2 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 27ª ed. São Paulo: Atlas, 2014, p. 48. 
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04 A administração pública, em seu sentido subjetivo, compreende o conjunto de agentes, órgãos e pessoas 
jurídicas incumbidos de executar as atividades administrativas, distinguindo-se de seu sentido objetivo, que 
se relaciona ao exercício da própria atividade administrativa. 
 
(ANALISTA JUDICIÁRIO DE PROCURADORIA / PGE-PE / 2019 / CESPE) Com relação à origem e às fontes do 
direito administrativo, aos sistemas administrativos e à administração pública em geral, julgue os itens que 
se seguem. 
05 Em sentido objetivo, administração pública designa os entes que exercem a atividade administrativa de 
forma a balizar a execução da função administrativa. 
 
 
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO 
 
 Prerrogativas Sujeições 
 
 
 Supremacia do interesse público Indisponibilidade do interesse público 
 
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito 
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e 
eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
PRINCÍPIOS EXPRESSOS 
 
LEGALIDADE 
 O administrador público está sujeitos aos mandamentos da lei no exercício da sua atividade funcional. 
 Segundo Hely Lopes Meirelles, “na Administração Pública nãohá liberdade nem vontade pessoal. 
Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração 
Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”. 
 Não impede a prática de atos discricionários. 
 
 
IMPESSOALIDADE 
 Imparcialidade, neutralidade 
 Vedação à promoção pessoal do agente público (art. 37, §1º CF) 
Art. 37, § 1º - A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas 
dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação 
social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem 
promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 
 Finalidade pública 
 
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MORALIDADE 
 Atuação segundo padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé (art. 2º, § único, IV, Lei nº 9.784/99) 
 Não se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras 
de conduta tiradas da disciplina interior da Administração (Maurice Hauriou). 
 Violação do dever de probidade. 
Art. 37, § 4º, CF - Os atos de improbidade administrativa importarão à 
suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade 
dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem 
prejuízo da ação penal cabível. 
 
 A prática do nepotismo viola, dentre outros, o princípio da moralidade. 
SÚMULA VINCULANTE Nº 13 STF - A nomeação de cônjuge, companheiro ou 
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, 
da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em 
cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o exercício de cargo em 
comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na administração 
pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações 
recíprocas, viola a Constituição Federal. 
 
PUBLICIDADE 
 Divulgação oficial dos atos para conhecimento público e início dos efeitos externos. 
 Objetiva a transparência dos atos da Administração. 
 Art. 5º, XXXIII, CF - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse 
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de 
responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado; 
 Lei de acesso à informação – Lei nº 12.527/2011 
 Não possui natureza absoluta, pois o sigilo é exceção 
 
 
EFICIÊNCIA 
 Tornou-se expresso com a Emenda Constitucional nº 19/98 
 Perfeição, presteza e rendimento funcional 
 Modo de atuação do agente / modo de estruturar, organizar e disciplinar a Administração Pública 
 
 
PRINCÍPIOS IMPLÍCITOS 
 Rol meramente exemplificativo 
 Alguns princípios constitucionalmente implícitos estão expressos em normas infraconstitucionais, 
como a motivação, razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica. 
Art. 2º, Lei 9.784/99 - A Administração Pública obedecerá, dentre outros, os 
princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, 
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança 
jurídica, interesse público e eficiência. 
 
 
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RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE 
 Proibição do excesso 
 Compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por 
parte da Administração Pública. 
Art. 2º, VI, Lei nº 9.784/99 – Adequação entre meios e fins, vedada a imposição 
de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente 
necessárias ao atendimento do interesse público 
 
 
AUTOTUTELA 
 Controle dos próprios atos. Permite à Administração Pública rever seus próprios atos, anulando os 
ilegais e revogando os inconvenientes ou inoportunos. 
 Anulação é extinção por razões de ilegalidade, com efeitos ex tunc. Revogação é extinção por razões 
de conveniência e oportunidade, com efeitos ex nunc. 
Súmula n° 346 STF - A Administração Pública pode declarar a nulidade de seus 
próprios atos. 
Súmula n°473 STF - A administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; 
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial. 
 
 
MOTIVAÇÃO 
 Indicação dos pressupostos de fato e de direito que serviram de fundamento a prática do ato. 
 Possui fundamento constitucional, ainda que não esteja expresso na Constituição Federal 
Art. 93, X, CF - As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em 
sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta 
de seus membros; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) 
 Atenção: Não confundir motivo com motivação. 
 Em regra, os atos administrativos devem ser motivados. 
Art. 50, Lei nº 9.784/99 - Os atos administrativos deverão ser motivados, com 
indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de 
pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou convalidação de ato 
administrativo. 
§ 1º A motivação deve ser explícita, clara e congruente, podendo consistir em 
declaração de concordância com fundamentos de anteriores pareceres, 
informações, decisões ou propostas, que, neste caso, serão parte integrante do 
ato. (...) 
 Alguns atos não necessitam de motivação (Ex: nomeação e exoneração de cargos em comissão) 
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EXERCÍCIOS 
 
01) (ANALISTA / TRE-PI / 2016 / CESPE) O regime jurídico-administrativo caracteriza-se 
A pelas prerrogativas e sujeições a que se submete a administração pública. 
B pela prevalência da autonomia da vontade do indivíduo. 
C por princípios da teoria geral do direito. 
D pela relação de horizontalidade entre o Estado e os administrados. 
E pela aplicação preponderante de normas do direito privado. 
 
(ANALISTA / PGE-PE / 2019 / CESPE) Julgue os itens que se seguem. 
02 O conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a administração pública e que não se encontra 
nas relações entre particulares constitui o regime jurídico administrativo. 
 
03) (TÉCNICO JUDICIÁRIO / TJ-PR / 2019 / CESPE) Os princípios que norteiam a administração pública, 
expressamente previstos no caput do art. 37 da CF, são os princípios da 
A legalidade, impessoalidade, moralidade, proporcionalidade e eficiência. 
B legalidade, impessoalidade, publicidade, probidade e eficácia. 
C legalidade, segurança jurídica, moralidade, publicidade e eficiência. 
D legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
E legalidade, razoabilidade, moralidade, proporcionalidade e eficiência. 
 
(TÉCNICO JUDICIÁRIO / TRE-GO / 2015 / CESPE) No que se refere ao regime jurídico-administrativo brasileiro 
e aos princípios regentes da administração pública, julgue os próximos itens. 
04 Por força do princípio da legalidade, o administrador público tem sua atuação limitada ao que estabelece 
a lei, aspecto que o difere do particular, a quem tudo se permite se não houver proibição legal. 
 
(ANALISTA JUDICIÁRIO / STJ / 2018 / CEBRASPE) Acerca dos princípios e dos poderes da administração 
pública, da organização administrativa, dos atos e do controle administrativo, julgue os itens a seguir, 
considerando a legislação, a doutrina e a jurisprudência dos tribunais superiores. 
05 Situação hipotética: O prefeito de determinado município promoveu campanha publicitária para combate 
ao mosquito da dengue. Nos panfletos, constava sua imagem, além do símbolo da sua campanha eleitoral. 
Assertiva: No caso, não há ofensa ao princípio da impessoalidade. 
 
(ANALISTA / MP-CE / 2020 / CEBRASPE) Julgue os itens seguintes. 
06 A publicidade de órgãos públicos não pode ser orientada para a promoção pessoal de autoridades ou 
servidores públicos. 
 
07) (OFICIAL / PMERJ / 2021 / FGV) Com base em lei estadual, o Estado Beta publicou em seu site oficial na 
internet, em aba própria sobre transparência, os nomes de seus servidores e do valor dos correspondentes 
vencimentos e vantagens pecuniárias. Inconformado, o Policial Militar Antônio impetrou mandado de 
segurança, pleiteando a imediata retirada de seu nome do sítio eletrônico. De acordo com a jurisprudência 
do Supremo Tribunal Federal sobre o tema, a ordem deve ser 
(A) concedida, diante da patente violação aos direitos fundamentais à privacidade e à intimidade. 
(B) concedida, diante da patente violação ao direito fundamental à segurança de servidor público policial. 
(C) concedida, diante da ausência de autorização expressa do servidor e por violação ao seu sigilo bancário. 
(D) denegada, pois a publicação é legítima e está acobertada pelo direito à informação da coletividade. 
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(E) denegada, pois os servidores públicos não gozam da prerrogativa do sigilo bancário pela supremacia do 
interesse público. 
 
08) (AGENTE DE TRÂNSITO E TRANSPORTE / PREFEITURA DE SALVADOR / FGV / 2019) O Município de 
Salvador elaborou plano estratégico para melhorar as atividades de fiscalização pelos agentes de trânsito e 
transporte e as condições de segurança, higiene e conforto dos veículos do sistema de transporte público. 
Neste contexto, a busca de melhores resultados práticos, menos desperdícios e maior produtividade decorre 
do seguinte princípio da Administração Pública: 
(A) Moralidade. 
(B) Impessoalidade. 
(C) Isonomia. 
(D) Segurança Jurídica. 
(E) Eficiência. 
 
09) (FISCAL DE SERVIÇOS MUNICIPAIS / PREFEITURA DE SALVADOR / FGV / 2019) Amed possui um pequeno 
quiosque na praia do Porto da Barra, em Salvador, onde vende quibes, esfirras e mate, garantindo o sustento 
de sua esposa e seus nove filhos. Durante uma fiscalização da vigilância sanitária, o fiscal verificou que uma 
das luvas descartáveis, utilizadas por Amed para o manuseio dos alimentos, estava com um pequeno furo. 
Em razão disso, o fiscal decidiu pela interdição permanente do estabelecimento, sob a alegação de grave 
risco à saúde dos clientes. Em relação à situação apresentada, assinale a opção que indica o princípio 
constitucional violado pelo fiscal. 
(A) O da razoabilidade, ao aplicar uma penalidade sem proporcionalidade condizente com a situação. 
(B) O da legalidade, ao instituir sanção sem o devido processo legal. 
(C) O da eficiência, tendo em vista o dano causado à economia local. 
(D) O da impessoalidade, dado o fato de que ele puniu o comerciante baseando-se na sua incapacidade 
contributiva. 
(E) O da segurança jurídica, afrontando o preceito de que ninguém será punido sem prévia cominação legal. 
 
(ANALISTA JUDICIÁRIO / STJ / 2018 / CESPE CEBRASPE) Em relação aos princípios aplicáveis à administração 
pública, julgue os próximos itens. 
10 O princípio da proporcionalidade, que determina a adequação entre os meios e os fins, deve ser 
obrigatoriamente observado no processo administrativo, sendo vedada a imposição de obrigações, 
restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse 
público. 
 
(NÍVEL SUPERIOR / CGM JOÃO PESSOA-PB / CESPE / 2018) Com relação aos princípios aplicáveis à 
administração pública e ao enriquecimento ilícito por agente público, julgue os itens a seguir. 
11 Decorre do princípio de autotutela o poder da administração pública de rever os seus atos ilegais, 
independentemente de provocação. 
 
12) (OFICIAL / PMERJ / 2021 / FGV) João, Secretário de Segurança Pública do Estado Alfa, após regular 
processo administrativo disciplinar, aplicou ao policial Antônio a pena de suspensão por 60 dias. No dia 
seguinte à publicação da penalidade no Diário Oficial, o policial Antônio apresentou pedido de 
reconsideração, comprovando que a falta disciplinar praticada está prevista no estatuto normativo próprio 
como passível de advertência e não suspensão. Ocorre que, na mesma data da publicação do ato no D.O., 
por ato do Governador do Estado, João deixou de ser Secretário de Segurança Pública e, em seu lugar, 
assumiu o Coronel Mário. Ao analisar o pedido de reconsideraçãodo policial Antônio, o Secretário Mário 
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verificou que, de fato, a penalidade a que Antônio deveria ter sido condenado era advertência, e não 
suspensão, na forma da normativa aplicável. No caso em tela, o Secretário Mário deve 
(A) acolher o recurso de reconsideração de Antônio, com base nos princípios administrativos da autotutela 
e da proporcionalidade. 
(B) acolher o recurso de reconsideração de Antônio, com base nos princípios administrativos da 
impessoalidade e da intranscendência subjetiva das sanções. 
(C) desacolher o recurso de reconsideração de Antônio, com base nos princípios administrativos da 
segurança jurídica e da autotutela. 
(D) desacolher o recurso de reconsideração de Antônio, com base nos princípios administrativos da 
intranscendência subjetiva das sanções e da legalidade. 
(E) desacolher o recurso de reconsideração de Antônio, com base nos princípios administrativos da 
proporcionalidade e da segurança jurídica. 
 
 
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA: ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA 
 
Organização administrativa - Entidades políticas e Entidades administrativas 
 
Entidades políticas – pessoas jurídicas que compõem a Federação, possuindo autonomia política, o que as 
possibilita a auto-organização (elaboração das próprias Constituições e Leis Orgânicas) e capacidade de 
legislar, dentro das competências constitucionais. 
União, Estados, Distrito Federal e Municípios são pessoas políticas. Possuem personalidade jurídica de direito 
público. 
 
Entidades administrativas – pessoas jurídicas que não possuem autonomia política. Não possuem 
competências legislativas, possuindo apenas atribuições de natureza administrativa. 
Autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas jurídicas 
administrativas. 
 
Centralização – Execução direta, por meio de órgãos e agentes integrantes da Administração direta. 
Descentralização – Distribuição de competência para outra pessoa. Entidades distintas. 
Concentração – Aglutinação de órgãos. 
Desconcentração – Distribuição interna de competência. Ocorre entre órgãos 
 
OBS: Não há hierarquia entre a Administração direta e indireta 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO 
 
Descentralização política – Ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não 
decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros e Municípios. Possuem competência legislativa 
própria, que não decorre da União nem a ela se subordina, pois possui fundamento constitucional. 
 
Descentralização administrativa – Ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só 
têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central; suas atribuições não decorrem, com força própria, da 
Constituição, mas do poder central. 
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OBS: Alguns doutrinadores também tratam da descentralização territorial ou geográfica (entidade dotada 
de personalidade jurídica de direito público, com capacidade administrativa genérica). 
 
 
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 
OUTORGA DELEGAÇÃO 
Técnica, funcional ou por serviços Por colaboração 
Outorga legal (lei) Contrato ou ato unilateral 
Transfere titularidade e execução do 
serviço 
Transfere apenas a execução do serviço. 
*a titularidade permanece com o poder público. 
Ex: autarquias Ex: concessionárias de serviço público 
 
 
Entidades da Administração Pública Indireta 
 
Algumas características comuns 
 São dotadas de personalidade jurídica 
 Fruto de descentralização administrativa 
 Especialização de fins e atividades 
 Sujeitos a controle pelo ente instituidor 
 Vinculadas à Administração direta 
 Necessidade de concurso público para provimento de cargos e empregos públicos 
 Proibição constitucional de acumulação de cargos públicos 
 Sujeição a controle pelos Tribunais de Contas 
 Necessidade de licitação, como regra, para contratação (compras, obras, serviços e alienações), salvo 
nos casos especificados na lei. 
 
Personalidade Jurídica 
 Autarquias – Pessoas jurídicas de direito público 
 Fundações públicas – Pessoas jurídicas de direito público ou privado 
Segundo o STF, as fundações públicas de direito público são espécie do gênero autarquia. São as chamadas 
fundações autárquicas ou autarquias fundacionais. 
 Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Pessoas jurídicas de direito privado 
Art. 3º, Lei 13.303/2016 - “Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito 
privado...” 
Art. 4º, Lei 13.303/2016 – “Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de 
direito privado...” 
 
Atividades desempenhadas 
 Autarquias – Atividades típicas do Estado 
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Art. 5º, DL 200/1967 – “Serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita 
próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor 
funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.” 
 Fundações públicas – Patrimônio personalizado, com finalidade não lucrativa, de caráter social 
 Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Prestam serviço público ou desempenham 
atividade econômica 
 
OBS: Dependendo da atividade exercida (prestação de serviço público ou desempenho de atividade 
econômica), pode haver a incidência de uma característica num caso e não no outro. 
 
Exemplo1: Responsabilidade Civil 
Art. 37, §6º, CF– “As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços 
públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o 
direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.” 
 
Exemplo2: Bens 
Art. 98, CC – “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público 
interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.” 
OBS: Bens utilizados diretamente na prestação de serviço público sofrem restrições, como a 
impenhorabilidade. 
 
Exemplo3: Imunidade Tributária 
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao 
Distrito Federal e aos Municípios: (...) 
VI - instituir impostos sobre: 
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros; (...) 
§ 2º - A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, no que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às 
delas decorrentes. 
OBS: Em diversas ocasiões, o STF decidiu que, quando as empresas públicas e sociedades de economia mista 
prestassem serviços públicos, fariam jus à imunidade tributária, como no caso dos Correios (ECT) e Infraero. 
 
 
Criação 
Art. 37, XIX, CF – “somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último 
caso, definir as áreas de sua atuação.” 
 Autarquias – Criadas por lei específica 
 Fundações públicas – Depende da natureza. Se for de direito público, será criada por lei específica. 
Caso não, sendo de direito privado, a lei específica apenas autorizará a criação. Lei complementar 
definirá as áreas de atuação. 
 Empresas públicas e Sociedades de economia mista – Lei específica apenas autoriza a criação. (Art. 
3º e 4º da Lei 13.303/2016) 
 
OBS: Sobre a criação de subsidiárias – art. 37, XX, CF - depende de autorização legislativa, em cada caso, a 
criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer 
delas em empresa privada. 
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Lei 13.303/2016 – Estatuto jurídico das entidades estatais 
“Art. 3º Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com criação 
autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é integralmente detido pela União, pelos 
Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios. 
Parágrafo único. Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade da União, do Estado, 
do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da empresa pública, a participação de outras 
pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da administração indireta da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. 
 Art. 4º Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com 
criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em 
sua maioria à União, aos Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração 
indireta.” 
 
A edição da Lei nº 13.303/2016 é decorrência da previsão do art. 173, §1º da CF: 
“Art. 173, § 1º, CF A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista 
e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de 
prestação de serviços, dispondo sobre: 
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações 
civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da 
administração pública; 
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e fiscal, com a participação de 
acionistas minoritários; 
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos administradores. 
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não 
extensivos às do setor privado. (...)” 
 
Regime Jurídico de Pessoal 
Autarquias e fundações públicas de direito público – Regime estatutário 
Art. 39. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, 
regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias 
e das fundações públicas. (Vide ADIN nº 2.135-4) 
Empresas Públicas, fundações públicas de direito privado e Sociedades de Economia Mista - CLT 
 
DIFERENÇAS ENTRE EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
CAPITAL 
EMPRESAS PÚBLICAS 
100% público 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Majoritariamente público / minoria capital privado 
FORMA SOCIETÁRIA 
EMPRESAS PÚBLICAS 
Qualquer forma admitida pelo direito 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Somente Sociedade Anônima (S.A) 
FORO PROCESSUAL 
EMPRESAS PÚBLICAS 
Justiça Federal (Art. 109, I, CF, se federais) 
SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA 
Justiça Estadual (súmula 556 STF) 
 
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“Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar: 
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição 
de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à 
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho; (...)” 
Súmula nº 556, STF - É competente a Justiça Comum para julgar as causas em que é parte sociedade de 
economia mista. 
 
Alguns Exemplos de Entidades da Administração Indireta 
 Autarquias - INSS, Banco Central, CVM, IBAMA 
 
OBS: 
1) Autarquias corporativas ou profissionais: Conselhos federais e regionais, fiscalizadores de profissões. 
 *Segundo o STF, a OAB não se enquadra. Natureza “sui generis” 
 
2) Consórcios públicos – Lei 11.107/05 – quando possuírem personalidade jurídica de direito público 
(associação pública), integrarão a administração indireta de cada um dos entes consorciados. 
 
3) Agências Reguladoras –Autarquias em regime especial, que atuam na regulação de setor específico, como 
a ANATEL, ANEEL e ANP. 
*Não confundir agência reguladora com agência executiva (autarquia ou fundação que celebra contrato de 
gestão – CONTRATO DE DESEMPENHO - com órgão da administração pública direta, com fixação de metas 
de desempenho, baseadas no princípio da eficiência - art. 37, §8º, CF) 
 
 Fundações Públicas – FUNAI, FIOCRUZ, IBGE, FUNASA, CNPq 
 
 Empresas Públicas – Caixa Econômica Federal (CEF), Correios (ECT), BNDES, SERPRO 
 
 Sociedades de Economia Mista – Petrobras e Banco do Brasil 
 
 
IMPORTANTE! 
Entidades paraestatais não integram a Administração Pública direta nem indireta. Portanto, Organizações 
Sociais, OSCIP, Serviços sociais autônomos e Fundações de apoio são entidades do Terceiro Setor, e não da 
Administração Pública. 
 
 
EXERCÍCIOS 
 
(TÉCNICO MINISTERIAL / MP-CE / 2020 / CESPE) No que diz respeito à administração pública direta, à 
administração pública indireta e aos agentes públicos, julgue os itens que se seguem. 
01 A administração pública indireta é composta por órgãos e agentes públicos que, no âmbito federal, 
constituem serviços integrados na estrutura administrativa da presidência da República e dos ministérios. 
 
02) (ANALISTA DE DADOS E PESQUISAS / MP-SC / 2022 / FGV) João, novo procurador-geral de Justiça do 
Ministério Público de determinado Estado que acabou de tomar posse, com o objetivo de reduzir gastos 
públicos e atender ao princípio da eficiência, anunciou que irá reunir dois órgãos distintos, o órgão Alfa e o 
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órgão Beta, no âmbito daquele Ministério Público, que serão agrupados em um só novo órgão público 
chamado órgão Alfa Beta, ocasionando economia de pessoal, de material e de gastos com energia elétrica. 
De acordo com a doutrina de Direito Administrativo, trata-se do fenômeno administrativo da: 
(A) descentralização; 
(B) outorga; 
(C) centralização; 
(D) avocação; 
(E) concentração. 
 
(DEFENSOR PÚBLICO / DPDF / 2019 / CESPE) A respeito da organização administrativa, julgue os itens 
seguintes. 
03 A distribuição de competências a órgãos subalternos despersonalizados, como as secretarias-gerais, é 
modalidade de descentralização de poder. 
 
(CGM-JOÃO PESSOA / 2018 / CESPE) Acerca da organização da administração direta e indireta, centralizada 
e descentralizada, julgue os itens a seguir. 
04 Define-se desconcentração como o fenômeno administrativo que consiste na distribuição de 
competências de determinada pessoa jurídica da administração direta para outra pessoa jurídica, seja ela 
pública ou privada. 
 
05) (TÉCNICO JUDICIÁRIO / ÁREA ADMINISTRATIVA / TJ-CE / FGV / 2019) Com o escopo de fomentar a 
especialização do órgão, com a consequente e posterior melhor capacitação dos servidores lá lotados, 
determinado Tribunal de Justiça, no exercício de função administrativa, observadas as formalidades legais, 
subdividiu o então Departamento de Engenharia e Licitações em dois novos departamentos, um de 
Engenharia e outro de Licitações. De acordo com a doutrina de Direito Administrativo, esse 
desmembramento de um órgão em dois, com o objetivo de melhorar a prestação do serviço público e assim 
atender ao princípio da eficiência, é a: 
(A) delegação administrativa; 
(B) centralização administrativa; 
(C) concentração administrativa; 
(D) desconcentração administrativa; 
(E) descentralização administrativa. 
 
06) (FISCAL DE SERVIÇOS MUNICIPAIS / PREFEITURA DE SALVADOR / FGV / 2019) Sobre a descentralização 
por colaboração, assinale a afirmativa correta. 
(A) Ocorre quando a Constituição atribui a um ente específico que exerça atribuições próprias de forma 
autônoma ao ente central. 
(B) Ocorre quando a Administração Pública transfere, por contrato ou ato administrativo unilateral, a 
execução de serviço público a uma pessoa jurídica de direito privado. 
(C) Ocorre quando é outorgada a outros órgãos funções de determinada entidade administrativa, visando ao 
aumento de eficiência. 
(D) Ocorre quando a Lei específica cede a titularidade de serviço público a uma pessoa jurídica do direito 
público, sem que o cedente interfira nas atividades. 
(E) Ocorre quando as organizações paraestatais celebram ajuste com a Administração Pública por termo 
cooperação e se tornam parte da administração indireta. 
 
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07) (AUDITOR DE CONTAS PÚBLICAS / TCE-PB / 2018 / CESPE) As entidades que integram a administração 
pública indireta incluem as 
A autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
B secretarias estaduais, as autarquias e as fundações privadas. 
C autarquias, as fundações e as organizações sociais. 
D organizações sociais, os serviços sociais autônomos e as entidades paraestatais. 
E empresas públicas, as sociedades de economia mista e os serviços sociais autônomos. 
 
(CONHEC. BÁS. MÉD / EMAP / 2018 / CESPE) Acerca da organização administrativa da União, julgue os itens 
seguintes. 
08 A descentralização, uma característica da administração direta, visa distribuir competências dentro de 
uma mesma pessoa jurídica, organizada hierarquicamente, a fim de atingir um melhor desempenho. 
 
(CONHEC. BÁS. SUP / EMAP / 2018 / CESPE) Julgue os itens, relativos à organização administrativa da União. 
09 As autarquias somente podem ser criadas mediante lei específica, enquanto empresas públicas, 
sociedades de economia mista e fundações, que integram a administração indireta, podem ter sua criação 
autorizada mediante decreto do presidente da República. 
10 A empresa pública difere da sociedade de economia mista no que se refere à personalidade jurídica: 
aquela é empresa estatal de direito privado, esta é de direito público. 
 
(JUIZ SUBSTITUTO / TJ-CE / 2018 / CESPE) Relativamente às entidades da administração pública indireta, 
julgue os itens a seguir. 
11 A instituição de fundação pública de direito público, diferentemente das autarquias, cuja criação se dá 
por meio de edição de lei, exige, além de previsão legal, a inscrição de seu ato constitutivo junto ao registro 
civil das pessoas jurídicas. 
12 As empresas públicas e as sociedades de economia mista poderão ser constituídas sob qualquer forma 
empresarial admitida em direito, ressalvando-se, em relação às empresas públicas, a obrigatoriedadede que 
o capital social seja exclusivamente público. 
 
(ANALISTA ADMINISTRATIVO DE PROCURADORIA / PGE-PE / 2019 / CESPE) Com relação à organização 
administrativa e à administração pública direta e indireta, julgue os itens a seguir. 
13 A criação de fundações públicas de direito público ocorre por meio de lei, não sendo necessária a inscrição 
de seus atos constitutivos em registro civil de pessoas jurídicas. 
14 Diferentemente das empresas públicas, que podem ser constituídas sob qualquer forma empresarial 
admitida em direito, as sociedades de economia mista somente podem constituir-se sob a forma de 
sociedade anônima. 
 
15) (ASSISTENTE MINISTERIAL DE CONTROLE EXTERNO / MPC-PA / 2019 / CESPE) Determinado governador 
pretende que sejam criadas uma nova autarquia e uma nova empresa pública em seu estado. Nessa situação, 
serão necessárias 
A duas leis específicas: uma para a criação da autarquia e outra para a criação da empresa pública. 
B uma lei específica para a criação da autarquia e outra para a autorização da instituição da empresa pública. 
C uma lei específica para a criação da empresa pública e outra para a autorização da instituição da autarquia. 
D autorizações legais na norma geral acerca da nova organização da administração pública estadual, não 
havendo necessidade de a criação de nenhuma das entidades ser feita por lei. 
E duas leis específicas: uma para a autorização da criação da empresa pública e outra para a autorização da 
criação da autarquia. 
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(TÉCNICO EM ASSUNTOS EDUCACIONAIS / DPU / 2016 / CESPE) Em relação à administração pública direta e 
indireta e às funções administrativas, julgue os itens a seguir. 
16 A criação de autarquia federal depende de edição de lei complementar. 
17 Cria-se empresa pública e autoriza-se seu imediato funcionamento por meio de publicação de lei ordinária 
específica. 
 
(ASSISTENTE DE ADMINISTRAÇÃO / FUB / 2015 / CESPE) Julgue os próximos itens. 
18 As fundações, públicas e privadas, são entidades pertencentes à administração indireta. 
 
19) (ANALISTA DE PESQUISA ENERGÉTICA / EPE / 2022 / FGV) Considere que o Governo Federal decida criar 
uma nova autarquia federal para desenvolver práticas e tecnologias inovadoras associadas a energias 
sustentáveis, visando ajudar o Brasil na meta de reduzir em 50% as emissões de carbono até 2030. Em relação 
à criação dessa autarquia, é correto afirmar que ela deve ser criada por meio de 
(A) lei específica. 
(B) decreto autônomo. 
(C) regulamento especial. 
(D) registro dos atos constitutivos. 
(E) resolução legislativa. 
 
20) (ANALISTA / CÂMARA DE SALVADOR / 2018 / FGV) Após provocação do Prefeito Municipal, sua assessoria 
jurídica informou que somente alguns entes da Administração Pública indireta poderiam ter personalidade 
jurídica de direito privado. Considerando essa informação, determinou que fosse feito um levantamento dos 
entes que preenchiam esses requisitos. Dentre os entes que integram a Administração Pública indireta, 
referidos no Art. 37 da Constituição da República de 1988, estão enquadradas no padrão traçado pela 
assessoria jurídica: 
(A) as autarquias e as fundações públicas; 
(B) apenas as empresas públicas; 
(C) as sociedades de economia mista e as empresas públicas; 
(D) apenas as sociedades de economia mista; 
(E) apenas as fundações públicas. 
 
21) (ANALISTA JUDICIÁRIO - DIREITO / TJ-PA / 2020 / CESPE) A administração indireta inclui as sociedades de 
economia mista, cujos agentes são 
A empregados públicos regidos pela CLT e sujeitos às normas constitucionais relativas a concurso público e 
à vedação de acumulação remunerada de cargos públicos. 
B empregados públicos regidos pela CLT que não se submetem às normas constitucionais relativas a concurso 
público nem à vedação de acumulação remunerada de cargos públicos. 
C empregados públicos regidos pela CLT e sujeitos às normas constitucionais relativas a concurso público, 
mas não à vedação de acumulação remunerada de cargos públicos. 
D servidores públicos estatutários sujeitos às normas constitucionais relativas a concurso público e à vedação 
de acumulação remunerada de cargos públicos. 
E servidores públicos estatutários sujeitos às normas constitucionais relativas a concurso público, mas não à 
vedação de acumulação remunerada de cargos públicos. 
 
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