1. Noções Introdutórias ok

Prévia do material em texto

Direito Administrativo – João Paulo Lordelo
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS�
Sumário:
1. Conceitos Importantes
1.1. Noções de Estado 
1.2. Noções de Governo 
2. Funções dos Poderes do Estado
3. Objeto do Direito Administrativo
3.1. Função/Atividade Administrativa
3.2. Função de governo/função política (Celso Antônio)
4. Direito administrativo dentro do sistema
4.1. Direito Administrativo nas entidades da Federação
5. Conceito de Direito Administrativo
6. Fontes do Direito Administrativo
7. Mecanismos de Controle dos Atos Administrativos
7.1. Sistema Administrativo Brasileiro
1. Conceitos Importantes 
Direito: Conjunto de normas impostas pelo Estado de forma coativa, que vão disciplinar a vida em sociedade�, viabilizando a coexistência pacífica dos seres. (decorar) 
Direito Posto: É o direito vigente, aplicável em um dado momento histórico.
Direito Administrativo: É um ramo do direito público e, portanto, se preocupa com a atuação do Estado na satisfação do interesse público. 
Estado de Direito: é o Estado politicamente organizado e que obedece às suas próprias leis. O Brasil é um Estado de Direito. 
Função: significa exercer uma atividade em nome ou interesse de outrem.
1.1. Noções de Estado
Estado: É a pessoa jurídica de direito público, ou seja, é quem tem personalidade jurídica (tem aptidão para ser sujeito de direitos e deveres), e pode assumir responsabilidade civil. 
Quem paga a indenização por danos causados pela Administração Pública é o Estado, pois ele é a pessoa jurídica, aquele que tem aptidão para ser sujeito de obrigações. Da mesma forma, quem assina contrato é o Estado e não a Administração Pública.
QUESTÃO: O Estado Brasileiro está sujeito à teoria da dupla personalidade. Falso. 
Essa teoria diz que o Estado assume a qualidade de pessoa pública se estiver exercendo a função pública; e de pessoa privada quando estiver exercendo atividade privada. Essa teoria não é adotada pelo Brasil, porque o Estado é pessoa jurídica de direito público sempre.
QUESTÃO: A responsabilidade civil da Administração no Brasil está prevista no art. 37 §6º da CF? Não, porque a responsabilidade civil é do Estado (da pessoa jurídica) e não da Administração.
QUESTÃO (UnB): A responsabilidade civil da Administração, no Brasil, segue, em regra, a responsabilidade objetiva. FALSO. A responsabilidade não é da administração, mas do ESTADO.
Poderes de Estado X Poderes da Administração: Pela tripartição de Montesquieu dos Poderes do Estado, eles são Executivo, Legislativo, Judiciário, criados para a realização de certas funções. Já os poderes da Administração são disciplinar, de polícia, regulamentar (ou normativo), hierárquico.
Os Poderes de Estado integram a organização política do Estado, representando uma divisão estrutural internam visando, ao mesmo tempo, (i) à especialização no exercício das funções estatais e (ii) a impedir a concentração de todo o poder do Estado nas mãos de uma única pessoa ou órgão.
Na história do constitucionalismo, a idéia inicial de uma separação rígida entre os poderes foi sendo substituída por uma separação flexível das funções estatais, possibilitando uma maior interpenetração, coordenação e harmonia entre eles, de modo que cada Poder termina exercendo, em certa medida, todas as funções do Estado: uma em caráter predominante (sua função típica) e outras de natureza acessória (denominadas atípicas).
Forma de Estado: O Estado pode ser unitário ou federado (complexo ou composto). 
	Formas de Estado
	Estado Unitário
	Estado Federado
	Quando tiver somente um poder político central que irradia sua competência de modo exclusivo sobre todo o território nacional e população. 
Marcado pela centralização política. 
Ex: Uruguai.
	Quando no mesmo território coexistirem poderes políticos distintos.
Marcado pela descentralização política (convivência de entidades políticas autônomas diversas). 
Ex: Brasil.
Autonomia: significa ter a entidade integrante da federação CAPACIDADE DE AUTO-ORGANIZAÇÃO (criar seu diploma constitutivo) + AUTOGOVERNO (organizar seu governo e eleger seus dirigentes) + AUTO-ADMINISTRAÇÃO (organizar seus próprios serviços).
OBS: Forma de Estado e Poderes do Estado X Administração Pública
	A Constituição de 88 adotou a forma de Estado Federação� (integrado por diferentes centros de poder político). A União exerce o poder político central, sendo acompanhada pelos poderes políticos regionais (Estados) e locais (Municípios).
Porque não existe hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil (sua relação é caracterizada pela coordenação tendo, cada um, autonomia política, administrativa e financeira) e a divisão entre os Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judiciário) é flexível, e não rígida (realizando todos, típica ou atipicamente, a função administrativa), há Administrações Públicas autônomas em cada um dos entes da Federação, em todos os Poderes do Estado.
Seja qual for o órgão que a exerça. A atividade administrativa sempre estará sujeita às regras e princípios norteadores do Direito Administrativo.
Elementos do Estado: o povo (as pessoas que compõe a pessoa jurídica Estado), o território (espaço físico onde esse povo está situado), e o governo soberano (o comando, a direção do Estado).
1.2. Noções de Governo
Governo: é a FUNÇÃO POLÍTICA de direção, comando e de fixação de planos e diretrizes de atuação do Estado (denominadas políticas públicas). Representa uma atividade política de índole/natureza discricionária. Para que o Estado seja independente, é preciso que o Governo seja soberano.
ATENÇÃO: A noção de governo não se confunde com a Administração Pública (que é a execução do governo, ou seja, o aparelhamento de que dispõe o Estado para a execução das políticas públicas de governo).
Soberania: significa INDEPENDÊNCIA/AUTONOMIA na ordem internacional + SUPREMACIA na ordem interna. O governo brasileiro é soberano porque é independente externamente e supremo internamente. 
Forma de Governo: é o modo como se dá a instituição e a transmissão do poder na Sociedade.
	Formas de Governo
	República
	Monarquia
	Caracteriza-se pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos. 
Responsabilidade do governante (dever de prestar contas).
	Caracteriza-se pela hereditariedade e vitaliciedade do mandato.
Irresponsabilidade do monarca (ausência de prestação de contas).
Sistema de Governo: É o modo como se dá a relação entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exercício das funções governamentais. A depender da maior ou menor colaboração entre eles, teremos os sistemas de governo presidencialista ou parlamentarista.
	Sistemas de Governo
	Presidencialista
	Parlamentarista
	Predomina o princípio da divisão de Poderes (devem ser independentes e harmônicos entre si).
O Presidente acumula as funções de Chefe de Estado e de Chefe de Governo.
O Presidente cumpre mandato fixo, independente da confiança do Poder Legislativo.
Ex: Brasil
	Predomina a colaboração entre os Poderes Legislativo e Executivo.
O Presidente/Monarca é Chefe de Estado. O Primeiro Ministro ou o Conselho de Ministros atuam como Chefe de Governo.
Os membros do governo não possuem mandato ou investidura por prazo certo, mas sim investidura de confiança:
O Primeiro Ministro é indicado pelo Presidente e sua permanência na função de Chefe de Estado depende da confiança do Parlamento. Da mesma forma, se o Parlamento perder a confiança do povo, o Primeiro Ministro pode dissolvê-lo e convocar eleições extraordinárias para a formação de outro Parlamento que lhe dê sustentação. 
Ex. Inglaterra.
2. Funções dos Poderes do Estado 
Função significa exercer uma atividade em nome ou interesse de outrem. 
Função pública é a atividade exercida em nome e no interesse do povo, o que significa dizer que o administrador existe para representar os interesses do povo (interesse público). 
Cada Poder do Estado realiza uma função típica/precípuapara a qual foi criado, e também funções atípicas, que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso. As linhas definidoras das funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição.
São dois os critérios utilizados para caracterizar as funções do Estado: orgânico (ou subjetivo) e material (objetivo). O primeiro procura identificar a função através de quem a produz. O segundo, por seu turno, toma em conta a atividade, ou seja, um dado objeto.
O critério objetivo subdivide-se em objetivo-material e objetivo-formal. O primeiro busca reconhecer a função a partir de elementos intrínsecos a ela. Já o critério objetivo-formal se apega essencialmente em características “de direito” (regime jurídico) da atividade.
Para Celso Antônio, o critério adequado para identificar as funções do Estado é o critério formal, chegando à seguinte conclusão: os três poderes são:
Poder Judiciário: sua função típica é a JURISDICIONAL (aplicar coativamente o ordenamento jurídico para solucionar lides). Suas funções atípicas são administrativa (quando realiza concurso) e legislativa (elaboração de regimento interno dos tribunais).
LEGISLATIVA:
Art. 96 da CF. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
ADMINISTRATIVA:
Art. 96 da CF. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus órgãos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com observância das normas de processo e das garantias processuais das partes, dispondo sobre a competência e o funcionamento dos respectivos órgãos jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e serviços auxiliares e os dos juízos que lhes forem vinculados, velando pelo exercício da atividade correicional respectiva;
c) prover, na forma prevista nesta Constituição, os cargos de juiz de carreira da respectiva jurisdição;
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores;
b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração dos seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver;
OBS: O princípio da motivação é implícito na Constituição e expresso na lei 9.784, no que diz respeito à Administração Pública. Já no que diz respeito à atividade administrativa realizada pelo Poder Judiciário, ele é expresso na Constituição:
Art. 93, X da CF. As decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros;
	
A função jurisdicional é uma função CONCRETA, em regra (o controle de constitucionalidade, que tem efeitos erga omnes, é uma exceção�), e INDIRETA, eis que depende de provocação. A função jurisdicional é a única que produz a INTANGIBILIDADE ou imutabilidade jurídica, pelos efeitos da coisa julgada.
Obs: Eu entendo que a função jurisdicional também tem o poder de inovar a ordem jurídica, ao criar as normas jurídicas gerais e individualizadas.
Poder Legislativo: sua função típica é LEGIFERANTE, ou seja, legislar. Alguns doutrinadores apontam como função típica do Legislativo, a função de fiscalizar (por meio das CPI’s e dos Tribunais de Contas), mas esse não é o entendimento majoritário. O Poder Legislativo tem como funções atípicas: jurisdicional (quando julga o Presidente da República, v.g.), e administrativa (quando organiza seus serviços internos fazendo licitação para comprar computadores).
JURISDICIONAL: 
Art. 52 da CF. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; 
II processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, os membros do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Nacional do Ministério Público, o Procurador-Geral da República e o Advogado-Geral da União nos crimes de responsabilidade;
ADMINISTRATIVA: 
Art. 51 da CF. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Art. 52 da CF. Compete privativamente ao Senado Federal:
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
A função legislativa é ABSTRATA, em regra (temos leis de efeitos concretos, em exceção, como exemplo da lei que desapropria um imóvel), DIRETA (realizada sem provocação), GERAL (é aplicável erga omnes), e tem o poder de INOVAR o Ordenamento Jurídico.
Poder Executivo: sua função típica é a ADMINISTRATIVA. Atipicamente, o Poder Público realiza função legislativa (quando o Presidente edita uma medida provisória), havendo controvérsia quanto à realização da função jurisdicional (já que suas decisões não são aptas à definitividade).
LEGISLATIVA:
Art. 84 do CF. Compete privativamente ao Presidente da República:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução;
Art. 62 do CF. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional.
José Carvalho dos Santos Filho pontua que o sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que pudesse ser exercida a função jurisdicional pelo Poder Executivo (porque, quando este decide conflitos, o faz sem cunho de definitividade, que caracteriza a função jurisdicional). 
João Paulo, contudo, disse que a doutrina majoritária entende que o Poder Executivo exerce, atipicamente, a função de julgar, apesar de não ser jurisdição (aplicar normas gerais ao caso concreto). 
3. Objeto do direito administrativo
	O objeto do direito administrativo abrange todas as relações internas da Administração Pública, todas as relações entre a administração e os administrados, regidas predominantemente pelo direito público ou pelo direito privado, bem como atividades de Administração Pública em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito público, a exemplo da prestação de serviços públicos mediante contratos de concessão e permissão.
3.1. Função/Atividade Administrativa
Vários critérios foram utilizados pelos estudiosos para conceituar a função administrativa, mas nenhum deles é suficiente, isoladamente. Unindo a conceituação oferecida por esses critérios, José dos Santos Carvalho Filho assim conceitua a função administrativa:
Função administrativa é aquela exercida pelo Estado ou por seus delegados (critério subjetivo ou orgânico, que realça o sujeito ou agente da função), subjacentemente à ordem constitucional e legal, sob o regime de direito público (critério objetivo formal, que explica a função pelo regime jurídico em que se situa sua disciplina), com vistas a alcançar os fins colimados pela ordem jurídica (critério objetivo material, pelo qual se examina o conteúdo da atividade).
José Carvalho define a função administrativa pelo caráter residual (ou negativo): onde não há criação de direito novo (legislativa) ou solução de conflitos de interesses (judicial), a função exercida, sob oaspecto material, será a administrativa ( gestão de interesses coletivos.
A função administrativa é CONCRETA (tem destinatário certo), DIRETA (porque não precisa de provocação), GERAL (tem eficácia erga omnes), NÃO INOVA o ordenamento jurídico (a medida provisória, que inova o ordenamento jurídico, constitui uma exceção) e é REVISÍVEL (não produz intangibilidade jurídica).
Todos os Poderes da República exercem a função administrativa, mas somente o Poder Executivo o faz tipicamente.
OBS: Coisa julgada administrativa é a impossibilidade de mudança da decisão na via administrativa quando não couber mais recurso administrativo. Só produz a intangibilidade administrativamente. Nada impede que esta decisão seja revista e modificada pelo Poder Judiciário, já que adotamos o sistema de controle da Jurisdição Única.
3.2. Função de governo/função política (Celso Antonio Bandeira de Melo).
Segundo Celso Antônio Bandeira de Melo, alguns atos não se enquadram nas funções clássicas do Estado (de legislar, administrar ou julgar), mas em uma quarta função do Estado, denominada FUNÇÃO POLÍTICA ou FUNÇÃO DE GOVERNO. 
Ex.: veto administrativo, decretação de guerra, celebração de paz, estado de defesa e estado de sítio (fogem das atividades do dia-a-dia).
A função de governo, de cunho político, traduz a atividade de elaboração de políticas públicas, de determinação das diretrizes de atuação da Administração Pública, e não a mera execução dessas diretrizes e políticas. A função política de governo não constitui objeto de estudo do direito administrativo.
O autor destaca que tais atividades diferem da função executiva sob o ponto de vista material (pois fogem da gestão rotineira dos assuntos da sociedade), bem como sob o ponto de vista formal (por não estarem em pauta comportamentos infralegais ou infraconstitucionais expedidos na intimidade de uma relação hierárquica, suscetíveis de revisão quanto à legitimidade).
A função administrativa não se confunde com função política, porque está sujeita a regras jurídicas superiores, enquanto a função política não apresenta subordinação jurídica direta.
QUESTÃO: Quando um Presidente da República sanciona ou veta um projeto de Lei, que função ele está realizando? Função de governo.
	Segundo Dirley da Cunha, as funções de governo são aquelas que se relacionam com a superior gestão da vida política do Estado e indispensáveis à sua própria existência.
4. Direito Administrativo dentro do sistema
Para fins didáticos, o direito foi subdividido em vários ramos. 
Direito Privado: Ramo do direito que tem por escopo principal a regulação dos interesses particulares, como forma de possibilitar o convívio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruição de seus bens. Característica: igualdade entre administrados e administrador.
O Direito Privado se preocupa com os interesses dos particulares e com a atuação do Estado no âmbito privado.
Direito Público: Ramo do direito que tem por objetivo principal a regulação dos interesses da sociedade como um todo, a disciplina das relações entre esta e o Estado e das relações das entidades e órgãos estatais entre si. Tutela o interesse público, só alcançando os interesses particulares de forma indireta ou reflexa. Característica: desigualdade entre administrados e administrador.
O Direito Público se preocupa com a atuação do Estado na satisfação do interesse público. Dentro do Direito Público encontram-se Direito Penal, Administrativo, Tributário etc.
	Não é possível o total afastamento das normas de direito público na atuação do Estado.
QUESTÃO: Regra/norma de direito público é sinônimo de regra de ordem pública?
Não, regras de ordem pública são aquelas que não podem ser afastadas, modificadas pela vontade das partes, por serem cogentes. Elas se encontram tanto em ramos do direito público como privado. Ex: são de ordem públicas as regras referentes ao pagamento de imposto, ao concurso (direito público) e normas relacionadas à capacidade civil e impedimentos para o casamento (direito privado).
Por isso, “regra de ordem pública” tem conceito mais AMPLO que “regra de direito público”, abrangendo-a (se caísse na prova “regra de direito público é de ordem pública”, estaria certo) e com ela não se confundindo.
	O Direito Administrativo é um ramo do direito interno, que se preocupa com as relações dentro do território nacional. O Direito internacional tem como objeto as relações entre as pessoas estrangeiras.
4.1. Direito Administrativo nas entidades da Federação
A federação é uma forma de Estado que permite a conjugação das vantagens da autonomia política com as defluentes da existência de um poder central. No Brasil adotamos o federalismo centrífugo (por segregação). 
São entes da federação brasileira: União, Estados, Municípios e DF.	
Territórios
Os territórios não fazem parte da federação nem possuem autonomia política. Apesar disso, são pessoas jurídicas de direito público. São pessoas administrativas descentralizadas (para alguns com natureza de autarquia territorial), integrantes da União e reguladas por lei complementar federal.
Art. 18, § 2º da CF - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar. 
As principais características da federação são: 
Sistema de repartição de competências: com base no qual se dimensiona o poder político dos entes federativos.
Participação da vontade dos Estados na vontade nacional: por meio da representação do Senado.
Poder de Auto-Constituição: para os Estados. Os Municípios podem fazer sua lei orgânica. Todos têm que seguir o princípio da simetria com a Constituição Federal.
Descentralização política: com criação de outros círculos de poder além do central. Ela gera a AUTONOMIA dos entes que a compõem. Autonomia envolve as seguintes capacidades:
Auto-organização: pode cada entidade criar seu próprio diploma constitutivo.
Autogoverno: pode cada entidade organizar seu governo e eleger seus dirigentes.
Auto-administração: pode cada entidade organizar seus próprios serviços.
	Dotadas de autonomia e, pois, de capacidade de auto-administração, as entidades federativas terão, por via de conseqüência, as suas próprias Administrações, ou seja, sua própria organização e seus próprios serviços, inconfundíveis com as outras entidades.
5. Conceito de Direito Administrativo	
Como a definição do objeto do direito administrativo é assunto difícil, diversas teorias surgiram para explicar seu conceito:
Teoria Legalista ou Exegética – O direito administrativo representaria um estudo de lei, para verificar o que determinado em lei. Essa foi uma das primeiras teorias criadas. Essa teoria não prosperou no Brasil, pois sabemos que o direito administrativo abarca, além da lei, a análise de princípios.
A idéia de que o direito não se funda apenas em lei, mas também em princípios, deu margem ao surgimento das Teorias seguintes.
Escola do Serviço Público – Foi criada após afastada a teoria legalista. O direito administrativo teria como objeto o estudo do serviço público. O problema dessa teoria estava em sua conceituação de serviço público: para essa Escola, serviço público representaria toda atuação do Estado. 
Essa teoria não foi adotada pelo Brasil por ser ampla demais. Claro que o direito administrativo não estuda tudo que é feito pelo Estado, senão esvaziaria os demais ramos do Direito Público (tributário, constitucional, penal etc.).
Critério do Poder Executivo – Segundo esse critério, o Direito Administrativo se preocuparia com a atuação do Poder Executivo, não se ocupando de qualquer coisa feita pelo Poder Legislativo ou pelo Poder Judiciário. 
Esse critério é muito restrito. Ele não serve ao sistema brasileiro, pois olvida que os demais Poderes, e até particulares (a exemplo dos concessionários e permissionários de serviço público), também realizam a atividade administrativa. O direito administrativo estuda a atividade administrativa, independentementedo Poder que a exerça�.
Esse é o critério que mais aparece em prova! 
Critério das Relações Jurídicas – O direito administrativo se preocuparia com todas as relações jurídicas estabelecidas entre o Estado e seus administrados. 
Esse critério é amplo demais: Existem relações travadas pelo Estado em regime de direito privado (ex: as relações jurídicas do Estado na indústria e no comércio não são reguladas pelo direito administrativo).
Além disso, se o direito administrativo tratar de todas as relações travadas pelo Estado, esvaziará os demais ramos do Direito Público.
Por fim, esse critério é amplo em razão de que nem toda atuação do Estado será pautada em relação jurídica. Existem pontos/temas do direito administrativo que não geram relações jurídicas. 
Critério Teleológico – O direito administrativo seria um conjunto de regras e princípios. Esse critério foi ADOTADO pelo Brasil, mas não é completo, pois insuficiente à delimitação do objeto do direito administrativo. 
QUESTÃO: O critério teleológico foi acolhido pela doutrina brasileira. Verdade, só que ele não é completo.
Critério Residual ou Negativo – Foi desenvolvido com o intuito de completar o critério teleológico. A definição do direito administrativo é feita por exclusão: retirando as funções jurisdicional e legislativa do Estado, o que sobrar seria o objeto do Direito Administrativo. Essa teoria foi ADOTADA pelo Brasil.
De fato, a exclusão acontece na definição do direito administrativo, pois não estuda as funções legislativa e jurisdicional. Por isso, essa teoria foi ACEITA pelo Brasil, mas ainda foi considerada incompleta. 
Até hoje, como nossa doutrina ainda não conseguiu definir de forma adequada o que é atividade administrativa, normalmente a define por exclusão.
Essa teoria é cobrada em provas.
Critério de Distinção – Procura distinguir a atividade jurídica da atividade social do Estado, uma vez que o direito administrativo não visa estudar políticas sociais. O direito administrativo somente estudaria a atividade jurídica do Estado. Ou seja, afastamos o Estado social e estudamos apenas o Estado jurídico�. 
EXEMPLO: Quem vai escolher a política pública realizada pelo Estado (Fome Zero, o bolsa família, auxílio gás etc.) será a sociologia. O direito administrativo vai estudar apenas a implementação dessa política pública escolhida pela sociologia. 
Esse critério também foi ADOTADO pela doutrina brasileira, mas considerado insuficiente, pois o direito administrativo não visa a estudar todo o Estado jurídico.
Critério da Administração Pública – Desenvolvido por Hely Lopes, buscou unir os conceitos dos três critérios aceitos, mas insuficientes à completa conceituação de direito administrativo: critérios TELEOLÓGICO, RESIDUAL e da DISTINÇÃO. Diz que:
Direito administrativo é um conjunto harmônico de regras e princípios (critério teleológico) que regem os agentes, órgãos e entidades públicas, desde que exerçam atividade administrativa realizando, de forma direta (critério residual), concreta (critério residual�) e imediata (critério de distinção), os fins desejados pelo Estado.
Ou seja:
Regime jurídico administrativo é o CONJUNTO HARMÔNICO DE REGRAS E PRINCÍPIOS que regem o direito administrativo. ( Critério Teleológico
A menção à necessidade de que EXERÇAM ATIVIDADE ADMINISTRATIVA decorre do fato de que não só o Poder Executivo, mas todos os Poderes exercem função administrativa (típica, no caso do Poder Executivo, ou atipicamente, no caso dos Poderes Legislativo e Judiciário). Todos os Poderes do Estado estarão no âmbito do Direito Administrativo sempre que estiverem exercendo a função administrativa. Por outro lado, quando o Poder Executivo estiver exercendo outras funções (função política), estará fora do Direito Administrativo. ( Superação do critério do Poder Executivo.
A atuação administrativa do Estado deve ser DIRETA, independentemente de provocação, diferenciando-se da atuação indireta do Estado que realiza a função jurisdicional (pois a jurisdição é inerte). ( Critério negativo
Função administrativa ( direta
Função jurisdicional ( indireta (por provocação)
A atuação administrativa do Estado tem que ser CONCRETA, com destinatário determinado e produzindo efeitos concretos, para se diferenciar da atuação abstrata do Estado, qual seja, o exercício da função legislativa. Ex. de atuação concreta: a nomeação de alguém a um cargo público tem destinatário determinado e produz efeitos concretos; a desapropriação do imóvel de alguém. ( Critério negativo
Função administrativa ( Concreta
Função legislativa ( Abstrata
A atuação administrativa do Estado tem que ser IMEDIATA, diferenciando-se da atividade mediata. Função imediata do Estado significa atuação jurídica do Estado, diferenciando-se da atividade social (escolha de políticas públicas). Isso define que não estamos estudando, no Direito Administrativo, o Estado Social, de políticas públicas, mas sim o Estado de Direito. ( Critério da distinção
OS FINS/OBJETIVOS DESEJADOS PELO ESTADO são traçados/definidos pelo Direito Constitucional. O Direito Administrativo estará sempre interligado ao Direito Constitucional, implementando os fins do Estado por ele definidos. Ex: o Direito Constitucional definirá se o idoso merece proteção de transporte gratuito ou não, e o Direito administrativo fará o contrato de concessão do serviço público com cláusula definindo o transporta gratuito para idosos.
6. Fontes do Direito Administrativo
Fonte é uma forma de exteriorização do Direito, ou seja, é aquilo que pode provocar/gerar a criação de uma regra de direito administrativo. São fontes:
LEI é a primeira fonte de direito administrativo.
O direito administrativo no Brasil não se encontra codificado.
A lei, aqui, é posta em seu sentido amplo, abarcando todo tipo de espécie normativa (que inclui regras constitucionais, leis ordinárias, leis complementares, medidas provisórias, tratados, regulamentos, etc.), justamente porque se adota o princípio da legalidade em sentido amplo (que confere rigidez ao sistema. 
No Brasil, as regras estão dispostas em uma estrutura escalonada ou hierarquizada, o que significa dizer que há uma hierarquia entre as fontes do direito: uma fonte é mais importante que a outra.
	No topo da estrutura encontra-se a CF, seguida pelas leis e, somente depois, na base da pirâmide, encontram-se os atos administrativos. Com as normas inferiores têm que ser compatíveis com as normas superiores, e todas elas com a Constituição Federal, os atos administrativos, que estão na base da pirâmide, têm que ser compatíveis com a Constituição e com as leis. É o que o Supremo chama de relação de compatibilidade vertical:
	 
		
 	 CF
	 Leis
 Atos Administrativos
Segundo Diógenes Gasparini, o âmbito espacial de validade da lei administrativa é fixado pelo princípio da territorialidade. Ele afirma, ainda, que as leis estrangeiras, embora possam servir de inspiração, não são fontes do Direito Administrativo brasileiro.
JURISPRUDÊNCIA é o conjunto de decisões reiteradas consolidando um mesmo posicionamento do tribunal. Uma única decisão é acórdão. 
No direito administrativo, a ausência de codificação e a conseqüente grande divergência doutrinária encontram solução com a jurisprudência, que exerce papel muito importante. 
Segundo Diógenes Gasparini, importante lembrar que dessa jurisprudência não participam as decisões meramente administrativas, pois não fazem coisa julgada.
SÚMULA é o resultado de uma jurisprudência consolidada. 
Até 2004, a súmula servia apenas como mecanismo de orientação, não obrigando os demais órgãos do Poder Judiciário. Com a reforma do Poder Judiciário e criação da súmula vinculante (EC 45/2004), passamos a ter, ao lado da súmula que somente orienta, uma súmula editada pelo STF que tem procedimento próprio (previsto na Lei 11.417), aprovação diferenciada e obriga os demais órgãos do Judiciário. 
QUESTÃO: Somente o STF pode aditar súmulavinculante. Verdade.
QUESTÃO: O STF edita apenas súmulas vinculantes. Falso, pois o STF pode editar súmulas “ordinárias”.
A súmula vinculante, a priori, gera economia por consolidar decisões de processos iguais. Mas, na prática, estão editando súmula em casos em que só havia um processo discutindo o caso. 
OBS: Cuidado com a repercussão geral (julgamento por amostragem do leading case), que também efeito vinculante, apesar de não alarmar tanto quanto a súmula vinculante.
COSTUME é a prática habitual acreditando ser ela obrigatória. No Brasil, o direito consuetudinário/costumeiro serve apenas como fonte de interpretação e preenchimento de lacunas, pois nem cria nem exime obrigação. Assim, os costume social não é fonte secundária de direito mas apenas, quando muito, fonte indireta (quando influenciarem a produção legislativa).
OBS: Os costumes administrativos (praxe administrativa), no caso de lacuna normativa, podem atuar como fonte secundária de direito administrativo, podendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razão dos princípios da lealdade, boa-fé, moralidade administrativa, entre outros.
PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO são vetores normativos que estão no alicerce/base do Direito. São as vigas mestras do ordenamento jurídico. Não precisam estar escritos, sendo, em sua maioria, implícitos.
Os princípios gerais são aplicáveis a todos os ramos do Direito, e não somente ao direito administrativo. Exemplos de princípios gerais do direito: vedação do enriquecimento sem causa; não se pode beneficiar-se com a própria torpeza; não se pode causar dano a outrem; o dano deve ser indenizado.
A aplicação dos princípios gerais do direito faz-se ante a lacuna da lei, pois eles não derrogam a lei.
DOUTRINA é o resultado dos trabalhos dos estudiosos. Não está pacífico entre eles que a doutrina sirva como fonte de direito.
A doutrina em direito administrativo brasileiro é muito divergente porque não há um Código que estabeleça harmonia e coerência entre os dispositivos. 
7. Mecanismos de Controle dos Atos Administrativos
	No direito comparado existem dois sistemas administrativos que tratam dos mecanismos de controle dos atos administrativos:
Contencioso Administrativo ou Dualidade de Jurisdição (sistema francês) ( Foi o sistema criado na França. O sistema da dualidade de jurisdição veda o conhecimento pelo Poder Judiciário de atos da Administração Pública. Assim, o controle dos atos administrativos é realizado apenas pela própria Administração. Os países que adotam o sistema francês aceitam, excepcionalmente, o controle de atos administrativos pelo Poder Judiciário. 
Rol explicativo das situações específicas em que o Judiciário poderá rever os atos: atividades públicas de caráter privado�; ações que envolvem estado e capacidade das pessoas; questões que envolvem propriedade privada; questões ligadas à repressão penal. Esse não é o sistema adotado pelo Brasil.
Jurisdição Única ou do Controle Judicial (sistema inglês)� ( Foi o sistema criado pela Inglaterra. Nesse sistema, a Administração tem o poder de revisão de seus atos, mas sua decisão pode ser revisada pelo Poder Judiciário, que tem o poder de decisão final (sendo o único cuja decisão faz coisa julgada). O Brasil adota o sistema de jurisdição única.
	A adoção do sistema da unicidade da jurisdição não implica a vedação à solução de litígios em âmbito administrativo, nem o controle de legalidade pela Administração (que é um poder-dever de autotutela). Apenas significa que qualquer litígio, ainda que iniciado ou concluído na esfera administrativa, pode ser levado à apreciação do Poder Judiciário.
A Administração pode controlar seus atos, mas essa decisão é revisível pelo Judiciário.
7.1. Sistema Administrativo Brasileiro
O Brasil adota o sistema de JURISDIÇÃO ÚNICA (INGLÊS ou de CONTROLE JUDICIAL), segundo qual, em regra, as decisões administrativas são revisáveis pelo Poder Judiciário.
A diferença entre a decisão da Administração Pública e do Poder Judiciário é que as decisões dos órgãos administrativos não são dotadas da força e definitividade (aptidão à coisa julgada) que caracterizam as decisões jurisdicionais. 
No Brasil, o administrado tem a opção de resolver seus conflitos com a Administração Pública instaurando processo perante ela. Ele pode, mesmo após instaurado o processo administrativo, abandoná-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judiciário para ver resolvido seu litígio. O administrado pode, ainda, em qualquer hipótese, recorrente diretamente ao Poder Judiciário quando entender que se perpetrou alguma lesão ou ameaça a direito seu.
Existem pelo menos três hipóteses em nosso ordenamento em que se exige o prévio exaurimento ou utilização inicial da via administrativa, como condição para o acesso ao Poder Judiciário:
Justiça desportiva – Só são admitidas pelo Poder Judiciário ações relativas à disciplina e às competições desportivas depois de esgotadas as instâncias da justiça desportiva;
Reclamação ao STF – O ato administrativo ou a omissão da Administração Pública que contrarie súmula vinculante só pode ser alvo de reclamação ao STF depois de esgotadas as vias administrativas;
Habeas data – É indispensável para caracterizar o interesse de agir no habeas data a prova do anterior indeferimento do pedido de informação de dados pessoais, ou da omissão em atendê-lo. Sem que se configure prévia de pretensão, há carência da ação constitucional do habeas data.
A EC nº 7/1977 introduziu no Brasil algumas regras de contencioso administrativo, mas essas regras foram inoperantes, nunca saíram do papel. Por isso, na prática, o sistema adotado pelo Brasil sempre foi de Jurisdição Única. 
QUESTÃO (FCC): É possível a criação de um sistema misto de controle? 
Não, porque a mistura já é natural dos dois regimes. O que distingue um sistema do outro é a predominância: se prevalece o Judiciário decidindo, será o sistema inglês; se prevalece a Administração decidindo, será o sistema francês. 
QUESTÃO: Governo e Administração. Faça a distinção. Disserte.
Impossibilidade de controle judicial de legalidade dos atos políticos
Embora seja certo que todos os atos administrativos podem ser submetidos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário, existem atos ou decisões (não enquadrados como atos administrativos em sentido próprio) que não se sujeitam a tal apreciação. É o caso dos ATOS POLÍTICOS (ex: sanção e veto; julgamento do processo de impeachment do Presidente da República, o qual compete ao Senado).
RELAÇÃO DE COMPATIBILIDADE VERTICAL
� Aula 1 – 10/02/2010.
� É o conjunto de normas que define os limites de cada um na sociedade.
� A forma federativa de Estado constitui cláusula pétrea, insuscetível de abolição.
� Na verdade, segundo Fredie, ainda na ADI a atividade é concreta, pois há a submissão de uma norma específica para análise de sua constitucionalidade (não é feita a análise abstratamente, de todas as normas).
� Exemplo: quando o Poder Judiciário realiza concurso público; quando o Congresso Nacional faz licitação para comprar papel e caneta.
� Se o bolsa família é uma política pública adequada não é objeto de estudo do direito administrativo, que estuda apenas o aspecto jurídico da implementação da política.
� Realizar de forma direta e concreta refere-se ao critério residual porque afasta as funções jurisdicional e legislativa.
� É a atividade exercida pelo Estado que segue o regime jurídico privado. Ex: contrato de locação celebrado pelo Estado – não é porque o regime é privado que não vai precisar de licitação: tem que ter licitação.
� Também é chamado de “sistema da unidade da jurisdição”.
�PAGE �
� PAGE \* MERGEFORMAT �14�