ATOS ADMINISTRATIVOS

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ATO ADMINISTRATIVO
 
Dos atos praticados pela Administração Pública, só nos interessam os que merecem o qualificativo administrativo, como expressão de certo regime jurídico ditado pelo Direito Público, exorbitante, portanto, do Direito Privado, sejam concretos, sejam abstratos. Obviamente, debaixo desse regime jurídico não se tem os atos praticados sob a égide do Direito Privado e os atos materiais. Os primeiros, porque exercitados com atenção às regras de um regime em que as partes estão num mesmo piano. Ao praticar tais atos. despe-se a Administração Pública das prerrogativas que lhe são inerentes, não por ser pessoa pública, mas por lhe caber a busca e satisfação do interesse público que lhe compete curar. e iguala-se, praticamente em tudo. ao particular. Já os segundos. os materiais, porque sequer são atos jurídicos. Não oferecem para o Direito, por essa razão, qualquer motivo de estudo. Podem ser objeto de outras ciências, mas não do Direito.
E os atos de governo, exemplificados como os de declaração de guerra, declaração de estado de emergência, declaração de estado de sítio, intervenção federal nos Estados Membros, sanção e veto, designados comumente de atos políticos. Esses em face do nosso ordenamento são atos administrativos, obedecem, portanto, ao regime dessa espécie de ato jurídico. embora calcados diretamente na Constituição’. Para Celso Antônio Bandeira de Mello. dado que correspondem ao exercício de função política e 56 não administrativa, não são atos administrativos, inexistindo, portanto, razão para qualificá-los desse modo (Curso, cit., p. 173). sem., no entanto. retirá-los da apreciação do Poder Judiciário. Em outros sistemas constitucionais. seu regime jurídico é diverso e veda sua sindicabilidade. Esses atos, nesses ordenamentos. não podem ser examinados pelo Poder Judiciário ainda que causem danos a alguém. Essa qualidade os distingue dos demais atos jurídicos praticados pelo Estado. que são sempre sindicáveis pelo Judiciário. Existiram. entre nós, na vigência das Constituições de 1934 e 1937. Nesses períodos de nossa história constitucional era proibido ao Judiciário conhecer questões exclusivamente políticas, conforme explicitavam, respectivamente, os arts. 68 e 94 dessas Cartas. Hoje, como tais. não mais existem. São, pois atos administrativos examináveis pelo Judiciário. Não importa, para tal fim. a natureza do ato da Administração Pública causador da lesão a direito individual. Em qualquer caso é legítima a sua apreciação pelo Judiciário, conforme têm decidido os nossos Tribunais (RDA. 126:3 14) e entendido os nossos autores2. Destarte, excluímos da categoria dos atos administrativos os materiais e os regidos pelo Direito Privado e incluímos os chamados atos de governo ou políticos. Também nessa categoria colocamos os atos praticados pelas autoridades dos Poderes Legislativo e Judiciário que não dizem respeito às suas específicas funções. Assim, são atos administrativos, por exemplo. os relacionados com a vida funcional de seus servidores (nomeação. exoneração. abertura de inquérito administrativo, concessão de férias, imposição de pena), ou sem a aquisição de material necessário aos seus serviços (abertura de licitação, homologação de procedimento licitatório). Ainda entre os atos administrativos incluímos os praticados pelos concessionários e permissionários de serviços públicos (promoção expropriatória) e os atos dos Tribunais de Contas3. relativos, por exemplo, à vida funcional de seus servidores e às suas licitações, porque obedecem ao mesmo regime dessa espécie de atos da Administração Pública. Desse modo. são atos administrativos as prescrições unilaterais. concretas ou abstratas, enunciadas pelas autoridades legislativas, judiciárias. as emanadas das cortes de conta e as proferidas pelos concessionários e permissionários de serviços públicos, sempre que observarem o regime jurídico aplicável a essa tipologia de atos da Administração Pública, além, 1. Sobre ato político. veja RTDP. 8:121. 2. Entre outros. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello. Princípios gerais. cit.. v. 1. p. 416. 3. Os atos dessas cortes podem ser examinados pelo Judiciário, conforme decidiu o STF em acórdão estampado na RDA. 95:58. 57 obviamente. dos provimentos editados pela própria Administração Pública que observarem idêntico regime jurídico. 2. Conceito Do exposto, podemos conceituar o ato administrativo como sendo toda prescrição unilateral, juízo ou conhecimento, predisposta à produção de efeitos jurídicos. Expedida pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes, no exercício de suas prerrogativas e como parte interessada numa relação. estabelecida na conformidade ou na compatibilidade da lei, sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema normativo, sindicável pelo Judiciário.
 Analisemos: O conceito é amplo. Abriga os atos concretos e os abstratos. mas não chega a acolher os contratos administrativos, que são atos multilaterais. Além disso. cuida de explicitar que se trata de prescrição destinada a produzir um dado efeito de direito: declarar. certificar. criar. altera,’. transferir e extinguir direitos e obrigações. Nele, portanto, não estão abrigados os atos materiais, que para isso não se preordenam. Ademais. no conceito está esclarecido tratar-se de prescrições do Estado (União. Estado-Membro. Distrito Federal. Município) ou de quem tenha prerrogativas estatais (concessionário). De sorte que não alcança atos dos que não estão investidos de poder. como. em princípio, são os particulares. ficando claro que os atos abrangidos provêm ou decorrem do uso da autoridade pública. restando. Assim, rechaçados os atos da Administração Pública praticados segundo o regime de Direito Privado. No conceito resta indicado que as prescrições hão de se conformar com a lei. tomada essa palavra em sentido lato. colhendo. Assim, os atos que lhe são assemelhados (medidas provisórias) e a Constituição. Nele estão abrigados, portanto, os comandos complementares desses atos normativos legais. destinados a lhes dar cumprimento. chamados de atos concretos. Acolhe. ainda, as manifestações que hão de se compatibilizar com a lei ou outro ato de igual calibre jurídico. dando início à sua execução. como são os atos abstratos. chamados de regulamentos4 executivos (CE art. 84.1V). Por se submeterem à lei. não se preordenam a criar direito novo. Da definição restam excluídos os atos legislativos, destinados a inovar a ordem jurídica. A indicação de que podem ser submetidos ao crivo do Judiciário exclui da definição as decisões judiciais. Sujeita. no entanto. aqui e lá. Os atos praticados por esses poderes ao exercício de função administrativa. 4. Sobre esses atos. veja o nosso Poder regulamentar. 2. ed.. São Paulo. Revista dos Tribunais. 1982. 58 Por fim. diga-se que não é essencial para caracterizar essa espécie de ato jurídico que a manifestação seja propenda por um agente (pessoa) público. como observa Carlos Ari Sundfeld (Fundamentos de direito público. São Paulo. Malheiros. 1992. p. 86). Essa manifestação pode resultar de desenhos (atos pictóricos) ou de equipamento eletromecânico (semáforo). como são os sinais de trânsito. Não se surdinam, portanto, somente da manifestação de vontade do agente público, pessoa física. 3. Requisitos do ato administrativo. São os componentes que o ato deve reunir para ser perfeito e válido. Embora seja assim, os autores não estão acordes acerca do número e da identificação desses requisitos. sem levar em conta que ora são chamados de elementos e ora de pressupostos. A divergência assenta-se nos critérios de seleção dos ditos requisitos e em discordâncias terminológicas. Uns autores reúnem dois em um e diminuem. Assim, o número: outros desdobram um em dois e. desse modo. aumentam o total. Ainda, para uns a finalidade é o fim e o motivo é a causa. Para nós. os requisitos do ato administrativo são sete e assim denominados: agente público competente, finalidade, forma. motivo, conteúdo, objeto e causa. Salvo este. os demais são intuídos do art. 2 e respectivo parágrafoda Lei federal n. 4.717/65. chamada Lei da Ação Popular. 3.1. Agente público competente O ato administrativo não surge spont sua. Deve ter um editor. Esse é o agente público. Isso. no entanto. não é tudo, pois o agente público há de ser competente, isto é, ser dotado de força legal para produzir esse ato. Agente público competente é o que recebe da lei o devido poder para o desempenho de suas funções. Vê-se, pois. que o ato administrativo há de resultar do exercício das atribuições de um agente competente. sob pena de invalidação. A esse respeito afirma Hely Lopes Meirelles (Direito administrativo. cit., p. 134) que “nenhum ato — discricionário ou vinculado — pode ser realizado. validamente, sem que o agente disponha de poder legal para praticá-lo”. A competência5 ou o poder para praticar o ato decorre da lei e é por ela delimitado 5 A competência em Direito Administrativo é semelhante à capacidade em Direito Privado. Ambas expressam o poder legal para a prática de certos atos. mas. em absoluto, não se confundem. Por outro lado, a capacidade pode ser havida como um dado físico, enquanto a competência, como um dado legal. Assim, diz Caio Tácito que “não é competente quem quer, mas quem pode, segundo a norma de direito”. De sorte que é nulo o ato praticado por agente incompetente, ex vi do art. 2 da Lei da Ação Popular e entendimento doutrinário uniforme (RDA. 117:414). A competência em relação aos atos pictóncos e eletromecânicos é aferida em relação aos órgãos que os utiliza.
A competência é intransferível e improrrogável por interesse das partes. Contudo, pode ser delegada e avocada. desde que tais modificações competências estejam estribadas em lei. A Lei federal n. 9.784/99 disciplina essas alterações da competência nos arts. 12 e 15. Exemplo de delegação encontra-se no parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal e de avocação acha-se no art. 170 do Decreto-Lei n. 200/67, que cuidou da reforma administrativa federal. Sobre delegação e avocação de competências. veja-se o Capítulo II. item V. Ainda é vedada a renúncia parcial ou total de poderes ou competências. salvo autorização legal. diz o inciso II do parágrafo único do art. 2 da Lei federal n. 9.784/99. Ademais. ao se examinar o ato em relação a esse requisito. tem-se de ir mais longe, analisando-se a competência da pessoa jurídica. a quantidade de atribuições do órgão, se o sujeito produtor do ato estava ou não impedido de praticá-lo (gozo de licença, cumprindo pena de suspensão) e se sua vontade foi manifestada sem vícios (coação). Ainda, deve-se levar em conta a natureza discricionária ou vinculada do ato administrativo praticado. para exigir-se maior rigor em relação ao vício de competência. A competência tem maior importância quando se tratar de ato discricionário e menor relevo quando referida ao ato vinculado.
Finalidade - É o requisito que impõe seja o ato administrativo praticado unicamente para um fim de interesse público, isto é, no interesse da coletividade. Não há ato administrativo sem um fim público a sustentá-lo. O ato administrativo desinformado de um fim público e, por certo, informado por um fim de interesse privado, é nulo por desvio de finalidade (passa-se de uma finalidade de interesse público para uma finalidade de interesse privado, a exemplo do ato de desapropriação praticado para prejudicar o proprietário). E o que se chama de desvio de finalidade genérico. Ademais, não pode o agente público praticar um ato visando o fim inerente a outro. mesmo que ambos sejam de sua competência e abriguem um interesse público. O ato administrativo que inobserva essa exigência é nula por desvio de finalidade. E o que se chama de desvio de finalidade específico. Assim, é nulo o ato de remoção de funcionário com a finalidade de puni-lo. Do mesmo modo. é nulo o ato que determinar a 60 implantação de zona azul. cuja finalidade é a ordenação do estacionamento em locais de grande afluência de veículos, com o fito de aumentar a receita. O ato de remoção não tem finalidade punitiva: e, se a punição é o que se deseja. deve-se utilizar o ato correspondente. De maneira semelhante ocorre com o ato de instituição de zona azul, que não se presta a aumentar a receita, e. se é isso que se deseja. há o Estado de lançar mão de medidas tributárias. Desse modo, nota-se que a finalidade responde à pergunta: para quê?
Forma - É o revestimento do ato administrativo. É o modo pelo qual o ato aparece. revela sua existência. É necessária à validade do ato. A inexistência de forma leva à inexistência do ato, enquanto a sua inobservância leva à nulidade, consoante prescreve o art. 22 da Lei da Ação Popular. O usual é a forma escrita (despacho em processo administrativo que pune servidor que agiu irregularmente). Além dos escritos, existem. excepcionalmente, atos orais (ordens dadas a um servidor), atos pictóricos (placas de sinalização de trânsito), atos eletromecânicos (semáforos) e atos mímicos (policiais dirigindo manualmente o trânsito e o tráfego). Observe-se que o ato não atende a esse requisito se praticado intempestivamente. Assim, se a lei ou a Constituição exigir a prática de um ato até determinado momento e esse ocorre após. há. a nosso ver, vício de forma, conforme estabelecido na alínea b do parágrafo único do art. 22 da referida Lei da Ação Popular.
A forma como requisito de validade do ato administrativo, não deve ser confundida com a formalidade exigida para o ato, ou formalização. como quer Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso, cit., p. 42). que a define como o “modo específico de apresentação da forma”, ou seja, uma dada solenização requerida para o ato. A formalidade, por exemplo, para o ato de declaração de utilidade pública para fins de desapropriação. exigida pela lei, é o decreto. Daí a declaração que não observar essa formalidade é nula, embora tenha obedecido à forma escrita. Ressalve-se dessa formalidade a declaração expropriatória da responsabilidade de entidades que não veiculam seus atos por decreto, como ocorre com o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem — DNER, autorizado a declarar e a promover as expropriações pelo Decreto-Lei federal n. 512/69. Também não se confunde com formalismo, que é uma exigência burocrática e inútil. Sobre interesse público veja o que dissemos no n. 2.5 do item V do Capítulo 1. 61 Editado um ato administrativo com a observância da forma e da formalidade exigidas pela lei. o seu desfazimento (revogação ou invalidação) ou a sua modificação dependerão do atendimento desses mesmos requisitos. Observa-se, nesse sentido o paralelismo da forma e da formalidade. Destarte, a revogação e a alteração de um ato de declaração de utilidade pública para fins expropriatórios só podem ocorrer por ato escrito e veiculado por decreto. se por decreto ocorreu a declaração. Anote-se que o ato de declaração de utilidade pública para fins expropriatórios pode ser veiculado por lei ou por portaria, conforme seja o declarante. respectivamente. o Legislativo ou o DNER. O desfazimento desses atos deverá observar a forma escrita e as respectivas formalidades (lei e portaria. respectivamente). Não cabe. Assim, revogação por ato veiculado por decreto. salvo em relação ao DNER submetido, por ser autarquia ao regime de tutela. 
Motivo - É a circunstância de fato ou de direito que autoriza ou impõe ao agente público a prática do ato administrativo. Consubstancia situações do mundo real que devem ser levadas em consideração para o agir da Administração Pública competente. São ações ou omissões dos agentes públicos ou dos administrados ou. ainda, necessidades do próprio Poder Público que impelem a Administração Pública à expedição do ato administrativo. Com efeito, a construção irregular (situação real) pode ensejar a edição de um ato administrativo (embargo) que imponha a imediata paralisação da atividade de construir. Do mesmo modo a necessidade de um veículo para certo serviço público pode dar a oportunidade para a edição do ato administrativo que determina a abertura de licitação. A construção irregular ea necessidade do veículo foram os motivos que levaram a Administração Pública a praticar os referidos atos. O motivo pode estar. ou não. na lei. Se constante de lei. a prática do ato dependerá da efetiva ocorrência da situação prevista. Assim é nos casos de retomada. pelo Estado de São Paulo. de serviços concedidos ou permitidos que não atendam satisfatoriamente aos seus fins ou às condições da outorga (art. 119 da CE/SP). O motivo (execução de serviço público concedido ou permitido em desconformidade com o contrato ou com o ato de outorga) consta da Constituição. e só a sua efetiva ocorrência. no mundo empírico. 7. Sobre tutela. veia o n. 5 do item II do Capítulo VIII. 62 autoriza a retomada nessas hipóteses. No caso, o agente público não tem opção. A prática do ato de retomada está condicionada à existência real do motivo indicado na lei. Vê-se, pois. que não se confunde o motivo legal com o motivo. Aquele é a exposição abstrata de uma situação que pode ocorrer no mundo fenomênico: este é a própria situação, isto é, o realmente ocorrido. Se. ao contrário, não houver orientação legal. o agente público poderá escolher uma situação de fato para. à vista dela, praticar o ato administrativo. A validade desse ato. no entanto, dependerá da existência efetiva do motivo, se explicitado. Assim, se para o desligamento de um titular de cargo de provimento em comissão for alegada a prática de atos de improbidade administrativa, a validade do ato de despedimento estará vinculada à existência real dessa improbidade. Desse modo, provado que os atos de improbidade nunca existiram. não se tem como legitimar a despedida. A obrigatoriedade da existência, no mundo real. dos motivos alegados e que determinam a prática do ato administrativo, como requisito de sua validade, acabou por dar à teoria dos motivos determinantes. Por essa teoria só é válido o ato se os motivos enunciados efetivamente aconteceram. Desse modo. a menção de motivos falsos ou inexistentes vicia irremediavelmente o ato praticado. mesmo que não exigidos por lei. A esse respeito, diz Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso. cli., p. 184) que. de acordo com essa teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão. integram a validade do ato e que a invocação de motivos falsos. inexistentes ou incoerentes vicia o ato. mesmo quando a lei não haja estabelecido. antecipadamente. os motivos que ensejariam a sua prática. Anote-se que a inexistência dos motivos é fundamento da nulidade dos atos que diminuem o patrimônio da União. dos Estados-Membros. do Distrito Federal. das autarquias. das sociedades de economia mista. das empresas públicas e das fundações. consoante estabelece o art. 2 da Lei da Ação Popular. Não se confundem motivo e móvel. Aquele. o motivo, indica uma situação de fato ou de direito. objetiva. Este. o móvel, expressa o propósito, a intenção do agente do ato. O móvel, diz Celso Antônio Bandeira de Meio (Curso. cit., p. 180). são representação subjetiva, psicológica. interna do agente: corresponde àquilo que suscita a vontade do agente (intenção). Tampouco confundem-se o motivo e a motivação do ato administrativo. O motivo, como vimos, é a situação fática ou legal, objetiva, real, empírica, que levou o agente à prática do ato. A motivação é a enunciação, descrição ou explicitação do motivo. E a narrativa do motivo normalmente é a motivação apresentada sob a forma de considerados. E o que ocorre quando se pretende dar o nome de uma pessoa a uma via pública. A exortação à pessoa vem sob a forma de considerados, como que a justificar o ato. Esses considerados. no entanto. não têm força dispositiva, não integram o conteúdo ou o objeto do ato. O Decreto do Governo do Estado de São Paulo n. 13.502/79, que dispõe sobre o Programa Regional de Industrialização — PROGRIND tem nove considerando, que constituem, pois. a motivação desse ato administrativo. Por fim. diga-se que a motivação cabe tanto no ato concreto como no abstrato (regulamento). A motivação é necessária para todo e qualquer ato administrativo, consoante já decidiu o STF (RDP, 34:141). Hoje com essa razão essa afirmação é de todo pertinente, pois a Constituição Federal exige que até as decisões administrativas dos Tribunais sejam motivadas (art. 93, X). Daí a correta observação de Lúcia Valle Figueiredo (Curso. cit., p. 43): “Ora. se. quando o Judiciário exerce função atípica — a administrativa — deve motivar. como conceber esteja o administrador desobrigado da mesma conduta?”. Não obstante tem-se apregoado que a motivação só é obrigatória quando se tratar de ato vinculado (casos de dispensa de licitação) ou quando, em razão da lei ou da Constituição. ela for exigida. Nesta hipótese, não importa a natureza vinculada ou discricionária do ato, ela é indispensável à sua legalidade. Em princípio, pode-se afirmar que a falta de motivação ou a indicação de motivos falsos ou incoerentes torna o ato nulo, conforme têm entendido nossos Tribunais (RDA. 46:189 e 48:122). A discussão. motiva não motiva, parece resolvida com o advento da Lei federal n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Federal. Pelo art. 50 dessa lei todos os atos administrativos, sem qualquer distinção, deverão ser motivados, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos. Assim, tanto os atos administrativos vinculados como os discricionários devem ser motivados. O fato desse artigo elencar as situações em que os atos administrativos devem ser motivados não elide esse entendimento. pois o rol apresentado engloba atos discricionários e vinculados. A motivação precisa ser explícita, clara e congruente. Observe-se que para atender a essa exigência não é absolutamente necessário que do ato conste a explicitação do motivo. Estará atendida a disposição legal se a título de motivação for indicado que o ato é praticado em razão do que consta no processo administrativo tal ou que está calcado no parecer de folhas tais. Nesses casos. o conteúdo do processo e as conclusões do parecer constituem a motivação dos respectivos atos (RDP. 34:141). Assim também decidiu o STJ (DJU. 6 mar. 1995). Quando a solução servir para várias situações. os fundamentos das decisões podem ser reproduzidos mecanicamente. desde que não prejudiquem direito ou garantia dos interessados. A 64 motivação das decisões de órgãos colegiados e comissões ou de decisões orais constará da respectiva ata ou de termo escrito.
 Conteúdo - É o que o ato prescreve, ou dispõe. Na lição de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso. cit., p. 177). É “o que o ato decide. enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurídica”. E chamado de objeto. expressão que não é do nosso agrado dado ter outra significação. Assim, o conteúdo pode ser a aquisição. o resguardo, a transferência, a modificação. a extinção. a declaração de direitos. ou a imposição de obrigações aos administrados ou ao próprio Estado. O conteúdo do ato administrativo, vê-se, é aquilo para que o ato se preordena ou a que se destina. Em última análise, é a modificação do ordenamento jurídico. São exemplos de conteúdo: a outorga de uso. no ato de permissão de uso de bem público; o desligamento do agente público, no ato de exoneração de funcionário ocupante de cargo de provimento em comissão: e o horário de funcionamento. no ato que fixa os momentos de abertura e de encerramento do expediente das repartições públicas.
Objeto - é alguma coisa sobre a qual incide o conteúdo do ato administrativo. Assim, um ato administrativo que abona as faltas dos servidores. verificadas em razão da greve nos serviços metroviários, tem por objeto as faltas ocorridas. Com outro exemplo aclara-se melhor o que se está afirmando: num ato administrativo de permissão de uso de bem público imóvel o objeto é o bem. 3.7. Causa “É uma relação de adequação entre os pressupostos do acto e o seu objeto”, segundo André Gonçalves Pereira (Erro e ilegalidade no ato administrativo, Lisboa, Ática, 1962, p. 122). É, em outras palavras, a correlação lógicaentre o motivo (pressuposto de fato para o citado autor) e o conteúdo’ em função da finalidade legal do ato editado. Assim, o ato que conteúdo é para André Gonçalves Pereira (Erro e ilegalidade. cit.. p. 98). o objeto do ato administrativo remove (conteúdo) um servidor por necessidade de serviço (motivo) terá essa adequação lógica entre o motivo e o conteúdo se o que se quer alcançar é a melhoria do serviço (finalidade legal do ato de remoção). De sorte que. nesse exemplo, não se teria essa pertinência lógica se o ato fosse praticado para punir o servidor, dado que o ato de remoção não tem essa finalidade legal. mesmo que presente a necessidade de melhoria do serviço. Outro exemplo: o ato que interdita (conteúdo) certa indústria por ser poluente (motivo) terá sua adequação lógica entre o motivo e o conteúdo se o que se quer é a melhoria ambiental (finalidade legal do ato de interdição). Sendo assim, é óbvio que não haveria, nesse exemplo, a indispensável pertinência lógica se o ato tivesse sido editado para coagir o empresário a satisfazer sua responsabilidade tributária. já que o ato de interdição não tem essa finalidade legal. mesmo que existente o débito fiscal. Ainda mais um exemplo para ficar bem clara essa ideia: o ato que suspende (conteúdo) um servidor de suas funções por ter desrespeitado seu superior (motivo) terá pertinência lógica entre o motivo e o conteúdo se o que se quer é a sua punição (finalidade legal do ato de suspensão). Destarte, assim não será se o que se deseja é a recomposição do patrimônio público diminuído em razão da situação de alcance em que se encontra o servidor punido. visto que o ato de suspensão não tem essa finalidade legal. O exame da causa acaba por permitir a análise dos motivos de qualquer ato administrativo, mesmo quando não indicados em lei. para verificar se estão em adequação lógica com a finalidade legal do ato editado. Se estão. o ato é legal. caso contrário, é ilegal. Nesse sentido é a afirmação de Celso Antônio Bandeira de Melio (Curso. cit., p. 188). ao ensinar que. “através da causa. vai-se examinar se os motivos em que se calçou o agente. ainda que não previstos em lei. guardam nexo lógico de pertinência com a decisão tomada. em face da finalidade que. de direito. cumpre atender”. 4. Perfeição, validade e eficácia Diz-se perfeito o ato administrativo quando completo ou formado. Vale dizer, quando materialmente nada lhe falta: quando tem motivo, conteúdo. finalidade. forma. causa e assinatura da autoridade competente. Em suma: quando o ato existe. Nesse sentido é chamado de ato existente. E o ato. como diz a maioria dos autores. que completou seu ciclo de formação ou. como assegura Régis Fernandes de Oliveira (Ato administrativo. São Paulo. Revista dos Tribunais. 1978, p. 51). é o ato que “existe como entidade jurídica”. A perfeição. como se vê. não se confunde com a validade nem com a eficácia. embora seja pressuposto inafastável tanto de uma como de outra. O ato perfeito. como aqui o entendemos. não se confunde com o ato jurídico perfeito (LICC. art. 62, § 1º. e CE art. 52, XXXVI). Este é ato consumado. ou o que “já constituiu uma relação jurídica”. no ensinamento de Antônio Carlos Cintra do Amaral (Extinção do ato administrativo. São Paulo. Revista dos Tribunais. 1978, p. 31) enquanto aquele é apenas o ato pronto. terminado, acabado. Por via de consequência. imperfeito é o ato administrativo inacabado. É o ato que não existe como entidade jurídica. embora não se confunda com o ato inexistente9, isto é, o que apenas tem a aparência de ato (casamento em festa junina). Exemplo de ato imperfeito é o que não traz a assinatura da autoridade editora. Válido é o ato administrativo editado na conformidade da lei (ato concreto). na compatibilidade da lei (regulamento de execução) ou da Constituição (regulamento autônomo), quando este ato é admitido. Válido, portanto, é o ato, concreto ou abstrato. adequado ao que estabelece a ordem jurídica. que nela entrou pela porta da legalidade. Por conseguinte, inválido é o ato administrativo que afronta o ordenamento jurídico. que com ele não se conforma ou não se compatibiliza. E o ato que não ingressou no ordenamento jurídico pela porta da legalidade.
Eficaz é o ato administrativo que permite a utilização dos efeitos para os quais está preordenado. E o ato que está pronto para a produção dos efeitos próprios. É o ato que dele podem ser auferidos esses efeitos, porque disponíveis de imediato. Sua disponibilidade. desse modo. não depende de qualquer evento futuro. certo ou incerto. De outro lado. ineficaz é o ato administrativo que aguarda a ocorrência de um termo (dia certo em que começa ou se extingue a eficácia de um ato jurídico: a permissão de uso vigorará a partir de 11 de março) ou condição (evento futuro e incerto a que se subordina a eficácia de um ato jurídico: será outorgada a permissão de uso quando o terreno for devolvido pelo atual usuário) ou um ato de controle (aprovação, homologação) para que seus efeitos próprios sejam desencadeados. Em síntese, pode-se dizer que o ato é perfeito, válido e eficaz se concluído e editado segundo as exigências do ordenamento jurídico. está apto à produção dos efeitos jurídicos que lhe são próprios. Essa é a regra. embora. 9. Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso. cit.. p. 251) define o ato inexistente como o correspondente à conduta criminosa, portanto, fora do possível jurídico e radical- mente vedada pelo Direito. citando. com apoio em Weida Zancaner. como exemplos a ‘ordem de uma autoridade para que seu subordinado torture um preso’ e a “licença para que um estabelecimento funcione como casa de lenocínio’. 67 de outro lado, o ato administrativo perfeito e válido possa ser ineficaz. De fato, o ato administrativo pode ser perfeito, porque concluído, e válido, porque se adaptou às exigências impostas pela ordem jurídica. necessárias à sua expedição, mas ineficaz, já que está à espera do surgimento de um termo ou condição para que seus efeitos possam ser fruídos pelos respectivos destinatários. Disso é exemplo o ato que permite a contratação depois que o vencedor da licitação tenha promovido a competente garantia. A par disso, diga-se que o ato administrativo perfeito pode ser inválido, e como tal ser eficaz ou ineficaz. De fato, é perfeito porque concluído, inválido porque em dissonância com o ordenamento jurídico. mas eficaz, isto é, pronto para produzir os respectivos efeitos. É exemplo o ato de declaração de utilidade pública, para fins expropriatórios, editado por vingança. Por fim, o ato é perfeito porque pronto, inválido porque afronta a legislação e ineficaz porque aguarda um termo. O ato que permite a nomeação de funcionário para cargo de provimento efetivo nos serviços administrativos da Câmara, sem o prévio concurso, depois do recesso parlamentar, é exemplo desse tipo de ato. Esquematicamente, temos:
Vigência e eficácia - São qualidades do ato administrativo que não se confundem, A vigência expressa o período de permanência do ato no ordenamento jurídico: é a dimensão temporal do ato. Já a eficácia é a prontidão para produzir efeitos. Durante a vigência o ato deve ser observado, obedecido. A vigência e a eficácia. na prática, decorrem da publicação ou do conhecimento do ato pelo seu destinatário’. Desse modo. o ato administrativo pode estar em vigor e ser eficaz ao mesmo tempo. Assim é o ato de apreensão de mercadoria imprópria 10. Legenda: V válido: E = eficaz: 1 ineficaz: In inválido. 11. O ato administrativo toma-se obrigatório, nos termos do art. 5 do Decreto n. 572. de 12 de julho de 1890. a partir de sua publicação. Nesse particular. acentua Maria Helena Diniz (Lei de Introdução ao Código Civil brasileiro interpretada. São Paulo. Saraiva. 1994). referido decreto não foi revogado pelo Código Civil para o consumo público. Editado o ato, ele não só está em vigor como é eficaz. Em termos lógicos, a vigência acontece antes. Essa anterioridade em alguns casos é aparente, pois, a eficácia surge durante a vigência do ato e com o advento de uma condição outermo, não no início da vigência. De outro lado. o ato pode estar em vigor sem ser eficaz, ou seja, sem poder produzir qualquer efeito enquanto não ocorrer uma dada condição ou cumprida certa exigência, a exemplo do ato de abono de falta de servidor que dependa do visto do superior hierárquico para produzir os efeitos para os quais está preordenado. Aqui o ato está em vigor ao mesmo tempo em que é ineficaz. 6. Efeitos do ato administrativo Efeitos são os resultados jurídicos que o ato pode proporcionar. São de duas espécies: próprios e impróprios, ou típicos e atípicos, como preferem alguns autores. Próprios são os efeitos para os quais o ato se preordena ou para que se destina. São os buscados: os queridos pelo agente público. São a razão de ser do ato administrativo. Assim, o efeito próprio do ato de permissão de serviço público é investir
alguém, isto é, o permissionário, na condição de prestador de serviço da responsabilidade do Estado. A submissão de um bem ao regime da expropriação é efeito próprio do ato de declaração de utilidade pública para fins expropriatórios. Esses efeitos, percebe-se, constituem o próprio conteúdo do ato. Em síntese: é toda alteração promovida no ordenamento jurídico. Os efeitos impróprios são os que ocorrem sem que o ato para isso estivesse preordenado ou destinado. Não são buscados ou queridos pelo agente público editor do ato administrativo, nem constituem a razão de ser do ato administrativo. Derivam, portanto, do conteúdo do ato administrativo, mas não constituem, jamais, o próprio conteúdo. A permissão para os agentes públicos ingressarem no bem expropriado para, por exemplo, obter amostras do solo ou para proceder a um levantamento da área, decorrente da declaração de utilidade pública para fins de desapropriação, tem essa natureza. Vale dizer: é efeito impróprio do ato de declaração. Deriva do conteúdo do ato declaratório, mas não é o próprio conteúdo desse ato. Ainda outro exemplo: a alienação de certo bem público, cujo uso fora permitido. extingue o ato de permissão. Observe-se que nesse caso haverá a extinção da permissão, quer o beneficiário da alienação seja o permissionário, quer um terceiro qualquer, pois as duas situações são incompatíveis
entre si. 69 7.1. Presunção de legitimidade’2
 
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Essa distinção, que não é meramente acadêmica. nem destituída de sentido prático. tem especial interesse na invalidação do ato administrativo. Só se invalidam, pois. os efeitos próprios do ato: os impróprios. comumente. permanecem no ordenamento jurídico. Então. são válidos os atos praticados por um servidor nomeado irregularmente? Sim, pois inválida, no caso. é a investidura do servidor no cargo (efeito próprio do ato de nomeação). não os atos (abertura de sindicância. punição. delegação de competência) praticados pelo servidor em decorrência do exercício das atribuições do cargo. Assim já decidiu por mais de uma vez o STF (RDA. 126:2 16 e 218). Nesses julgados foram considerados legais os atos praticados por oficiais de justiça nomeados com base em lei declarada inconstitucional. Os efeitos do ato administrativo preordenam-se a reger situações jurídicas presentes e futuras. respeitando o passado e reconhecendo os efeitos futuros do direito adquirido, do ato jurídico perfeito e da coisa julgada. O princípio, portanto, é o da irretroatividade dos efeitos do ato administrativo. Não obstante. a retroação pode acontecer. como é o caso dos atos de invalidação. Os efeitos desses atos retroagem para desconstituir o ato inválido (nulo) no seu nascedouro. A retroação. no caso. é da própria essência do ato de invalidação. 7. Atributos do ato administrativo A diferença de tratamento dispensado pela ordem jurídica aos interesses públicos e privados acaba por atribuir, a cada um dos atos jurídicos que realizam esses interesses, características próprias, que merecem. em relação ao ato administrativo, exame amiudado. Daí falar-se em atributos do ato administrativo. A doutrina reconhece como atributos do ato administrativo a presunção de legitimidade, a imperatividade, a exigibilidade e a auto executoriedade. Essas qualidades inexistem no ato jurídico do particular, salvo algumas e ainda assim, em raríssimas situações. É o caso do direito assegurado aos hoteleiros de reter a bagagem do hóspede que não satisfaz o custo da hospedagem (CC. art. 1.469 exigibilidade) ou da retomada de bem imóvel logo após a prática do esbulho (CC. art. 1.210, § l — auto executoriedade). Por derradeiro diga-se que esses atributos não são encontráveis nos demais atos
 praticados pela Administração Pública, como acontece com) s regidos pelo Direito Privado, salvo se permitido pelo próprio ordenamento jurídico. 
É a qualidade de todo e qualquer ato administrativo de ser tido como verdadeiro e conforme o Direito. Milita em seu favor uma presunção juris tantum de legitimidade. decorrente do princípio da legalidade. Com efeito, se a Administração Pública só pode agir ou atuar se. como e quando a lei autoriza, há de se deduzir a presunção de legitimidade de seus atos, isto é, que se presumem verdadeiros e que se conformam com o Direito. Assim, pode-se dizer que os atos administrativos nascem com essa qualidade e nada mais se exige para a sua prevalência. Não se infira dessa afirmação que se está a dizer que os atos administrativos são sempre legais. Na realidade. embora não devessem, é certo que muitos desses atos são ilegais, conforme a prática tem demonstrado. Essa circunstância. no entanto. não invalida o princípio. A Administração Pública, em face desse princípio, não tem necessidade de realizar, em relação ao ato praticado. qualquer prova de sua veracidade ou legalidade, salvo quando contestado na esfera judicial. administrativa ou perante o Tribunal de Contas. Em tais casos. não lhe cabe sequer buscar autorização judicial para a execução do ato impugnado. Essas são duas das conseqüências desse atributo. A presunção. como afirmamos. não é juris et de jure. Vale dizer: admite prova em contrário. Assim, um servidor pode demonstrar que sua transferência para outro setor da Administração Pública não foi em razão da necessidade do serviço, mas por perseguição. e obter a anulação desse ato. Do mesmo modo. o expropriado pode demonstrar que a declaração expropriatória foi editada por agente incompetente, isto é, assinou-a o Secretário Municipal em lugar do Prefeito, Diga-se. por fim. que os atos praticados pela Administração Pública segundo o regime de Direito Privado não gozam desse atributo. Nesse particular. tais atos observam as regras comuns a que se submetem os atos dos particulares, conforme já decidiu o STF (RDA. 46:192). Ademais. algumas leis exigem que a Administração Pública demonstre perante certos órgãos de controle a legalidade de seus atos. Nesses casos nada lhe ajuda a presunção de legitimidade. Dessas é exemplo a Lei federal n. 8.666/93. que dispõe sobre licitações e contratos administrativos (art. 113). 12. Vela sobre esse tema o tópico VI do Capítulo 1. 13. A comprovação da legalidade e regularidade da despesa realizada, em caso de controle pela Corte de Contas é exigida pelo art. 113 da Lei federal das Licitações e Contratos da Administração Pública.
A par da presunção de legitimidade que se reporta à legalidade do ato administrativo, os autores, e disso é exemplo Maria Sylvia Zanelia Di Pietro (Direito administrativo. 4. ed.. São Paulo. Atlas. 1994, p. 164). têm mencionado a presunção de veracidade como atributo do ato administrativo, reportada. no entanto. aos fatos alegados. Daí. os fatos reportados pela Administração Pública são presumidamente verdadeiros. As certidões, os atestados. as declarações que contêm informações da Administração Pública gozam desse atributo. 
 Imperatividade é a qualidade que certos atos administrativos têm para constituir situações de observância obrigatória em relação aos seus destinatários, independentemente da respectiva concordância ou aquiescência. Destarte, sempre que o ato administrativo for dotado desse atributo, impõe-se mesmo que contrarieos interesses do destinatário. Tem esse atributo o ato administrativo que elege determinada rua para a realização de feira livre ou o que atribui mão única de direção a certa avenida. Também é portador desse atributo o ato que institui uma servidão (colocação de placa de nome de rua em parede de residência de particular. situada em uma esquina). Tal qualidade é chamada, por Renato Alessi. de poder extroverso do ato administrativo. Não obstante, não é encontrável nos atos administrativos que outorgam direitos (permissão. autorização) nem nos meros atos administrativos (atestado. certidão), como foi bem observado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito administrativo. cit., p. 166), pois não impõem obrigações. 
Exigibilidade é a qualidade do ato administrativo que impele o destinatário à obediência das obrigações por ele impostas. sem necessidade de qualquer apoio judicial. Em razão disso, o Estado pode exigir e obter dos destinatários do ato administrativo o cumprimento da obrigação ou do dever imposto. sem auxílio de ordem judicial. A exigibilidade induz o destinatário à obediência do que prevê esse provimento. As determinações para que o particular construa muro no alinhamento da rua ou pode árvores cujos galhos ameaçam a segurança da rede elétrica são atos portadores desse atributo. Com efeito, a não-execução do muro ou a não-realização da poda ensejam à Administração Pública a possibilidade de multar o administrado desobediente, sem necessitar do prévio reconhecimento desse direito (exigir o muro ou a poda de árvores) por parte do Poder Judiciário ou mesmo a execução dessas tarefas pela própria Administração Pública e posterior cobrança do responsável por essas obrigações. Observe-se que não pode a Administração Pública. fundada nesse atributo do ato administrativo, compelir materialmente o obrigado a executar referidas obrigações. Nesse particular a exigibilidade diferencia-se da auto executoriedade do ato administrativo. 
Auto executoriedade, ou simplesmente executoriedade é a qualidade do ato administrativo que dá ensejo à Administração Pública de. direta e imediatamente, executá-lo. É a qualidade sufragada pela lei (Código de Águas. au. 58: Código Florestal, art. 35; Código de Caça, art. 33) e acolhida pela doutrina (Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Melio. José Cretella Júnior, Sergio de Andréa Ferreira, Oswaldo Aranha Bandeira de Melio. entre outros) e pelos Tribunais (RDA, 108:302; RF, 124:438: RT. 759:404). Também não há que se falar de contraditório e ampla defesa. Se o ato administrativo é portador desse atributo, a Administração Pública não necessita recorrer ao Poder Judiciário para garantir-lhe a execução. Os atos que dissolvem uma passeata ou reunião ou os que requisitam bens durante o estado de calamidade pública ou. ainda, os que determinam a destruição de alimentos impróprios para o consumo público são portadores dessa qualidade, isto é, são auto executórios. A Administração Pública executa-os independentemente de qualquer recurso ao Judiciário e. se for o caso, mediante o uso da força. Apesar de se assemelhar a uma pena, não o é, e tampouco é processo sumário de aplicação de punições. Diferem, pois, dos atos praticados por particulares. Estes, em caso de desatenção de seus direitos. devem buscar a devida satisfação perante o Poder Judiciário, que lhes declarará o direito e lhes concederá o título executório. cuja execução também lhe caberá. Excepcionalmente. os administrados valem-se do direito de executar seus próprios atos. E o que ocorre nos casos dos arts. 188 (atos praticados em legítima defesa ou regular exercício de direito, destruição de coisa alheia, ou lesão a pessoa, a fim de remover perigo iminente), 1.210, § 12 (turbação e esbulho), 1.283 (corte de raízes e ramos de árvores que ultrapassarem a estrema do prédio), entre outros, do Código Civil.
A auto executoriedade não é atributo de todo e qualquer ato administrativo. E encontrada nos atos que recebem da lei essa distinção, ou seja, ela existe nos casos previstos em lei ou quando for indispensável à imediata salvaguarda do interesse público. Da primeira hipótese são exemplos: a apreensão de equipamento de pesca havido pela lei como proibido (art. 33 do Código de Pesca) e a reposição. incontinenti, das águas públicas, bem como do seu leito e margens ocupados por particulares. no seu antigo estado (art. 58 do Código de Águas). Da segunda. são exemplos a demolição do prédio que ameaça ruir e a destruição de bem para evitar a propagação de incêndio. Vê-se. nestes últimos casos. que a auto executoriedade é indispensável à eficaz garantia do interesse público, sob pena de ser inútil qualquer medida posterior. São situações em que se exige a imediata ação da Administração Pública. Ademais. não há outra via de igual eficácia à sua disposição. Desse modo. mesmo que não autorizada em lei. tem-se de admiti-la. Dado o regime de utilização da auto executoriedade. não resta dúvida quanto a sua incompatibilidade com o princípio do contraditório e da ampla defesa. Assim, executa-se o ato e o eventual prejudicado nada pode reclamar pela inobservância desse princípio. Também não gozam desse atributo os atos da Administração Pública praticados sob o regime do Direito Privado, dado que. no caso. a Administração Pública atua como um particular (RDA. 46:192). A auto executoriedade. como se viu, só é legítima nas citadas hipóteses. Destarte, qualquer medida que não se afeiçoe a esses princípios é ilegal. Assim, o administrado que se sentir ameaçado ou atingido nos seus direitos pela auto executoriedade pode pedir proteção judicial. visando obstar sua utilização ou sustar sua aplicação. Essas medidas judiciais. especialmente adequadas a oferecer essa proteção ao administrado são o mandado de segurança. preventivo ou suspensivo (CE art. 59, LXIX. e Lei n. 1.533/51). e o habeas corpus (CF. art. 59, LXVIII). Este também, preventivo ou suspensivo.
CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 1. Critérios de classificação Inúmeras são as classificações dos atos administrativos encontradas nos autores especializados. Variam, por certo, conforme o critério de agrupamento. Seguimos. nesse passo. quase que integralmente, as lições de Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso. cit.. p. 198). por nos parecerem as mais úteis. Os atos administrativos podem ser agrupados segundo os seguintes critérios: natureza da atividade administrativa, natureza do conteúdo. destinatários do ato. grau de liberdade da Administração Pública para decidir efeitos abrangência dos efeitos composição da vontade e vontade administrativa.
Quanto à natureza da atividade administrativa, os atos administrativos podem ser de administração ativa, consultiva, controladora, verificadora e contenciosa. De administração ativa são os atos que criam uma utilidade pública. Constituem. pois. relações jurídicas. a exemplo das autorizações (uso de bem público), das licenças (para construir), das nomeações (de funcionários). das permissões (de serviço público). De administração consultiva são os atos que informam, esclarecem ou sugerem providências necessárias à prática dos atos administrativos, a exemplo dos informes (sobre certa situação), pareceres (jurídicos), laudos (de avaliação, técnicos). De administração controladora são os atos que impedem ou permitem a produção dos atos de administração ativa, a exemplo dos de autorização. Prestam-se para os exames de legalidade e de mérito do ato de administração ativa. Podem ser prévios ou posteriores. Prévios, quando indispensáveis à produção do ato: este não ocorrerá enquanto não acontecer o ato de controle. Posteriores, quando praticados após a edição do ato de administração ativa para lhes dar eficácia: esta não acontecerá enquanto não ocorrer o ato de controle (aprovação. homologação, visto). De administração verificadora são os atos que apuram a existência de uma situação de fato ou de direito. a exemplo dos destinados a saber se certo servidor está ou não doente ou se um prédio é seguro ou não para a realização de umaatividade. Ainda são dessa espécie os que documentam certa situação. a exemplo da matrícula imobiliária, do registro de nascimento. de casamento e de óbito. De administração contenciosa são os atos que decidem. no âmbito da Administração Pública, os assuntos de natureza litigiosa, a exemplo do ato de punição e do ato que defere um pedido de administrado. Também têm essa natureza os atos dos Tribunais Administrativos (Fiscal. Marítimo). Esses atos. embora decidam uma contenda. não fazem coisa julgada. dado que podem ser revistos pelo Judiciário. 
Quanto à natureza do conteúdo. os atos administrativos podem ser: concretos e abstratos. Concretos são os que dispõem para um único e específico caso e nessa aplicação esgotam-se. São concretos os atos: de exoneração de funcionário. de declaração de utilidade pública para fins expropriatórios, de apreensão de mercadoria, de interdição de indústria poluente. São abstratos, também chamados de normativos, os atos que dispõem para casos que possam repetir-se. Não se esgotam mesmo depois de reiteradas e infinitas aplicações. O regulamento é exemplo típico dessa espécie de ato (Regulamento do Imposto de Renda — RIR). 1.3. Quanto aos destinatários do ato.
Quanto aos destinatários, os atos administrativos podem ser: individuais e gerais. Individuais são os que têm destinatários certos. determinados, a exemplo do ato que delega para o subordinado atribuições do superior ou do que outorga uma permissão de uso de bem público. Nesses atos são explicitados (nominados) os destinatários. Sabe-se, portanto, a quem se destinam. O ato individual pode ser singular e plural. É singular se o destinatário nome dado é um só a exemplo do ato de nomeação de titular de cargo público. E plural se os destinatários nominados são vários, a exemplo do ato de classificação dos aprovados em concurso público. São gerais os que têm por destinatários um grupo de pessoas inominadas. ligadas por uma mesma situação. São exemplos os atos que: a) determinam a dissolução de uma reunião ou de uma passeata; b) têm por destinatário uma classe de pessoas. Desta última espécie são os atos que outorgam férias coletivas aos funcionários ou que abonam as faltas dos servidores públicos, ocorridas em determinado dia em razão de greve nos transportes coletivos, ou os que concedem anistia aos servidores públicos punidos com a pena de advertência. Em São Bernardo do Campo veiculou-se. pelo Decreto n. 6.385/79. o ato administrativo geral que extinguiu as penas de advertência, repreensão e as de suspensão de até três dias aplicadas aos servidores públicos.
Quanto ao grau de liberdade da Administração Pública para decidir. os atos administrativos podem ser: vinculados e discricionários. São vinculados os praticados pela Administração Pública sem a menor margem de liberdade. A Administração Pública edita-os sem qualquer avaliação subjetiva. A lei, nesses casos, encarrega-se, em tese. de prescrever, com detalhes, se. quando e como a Administração Pública deve agir. São atos vinculados: os que outorgam licença para construir, os que concedem aposentadoria e os que admitem o administrado em escolas e hospitais públicos. Em todos eles a lei prescreve o procedimento a ser tomado pela Administração Pública, ou seja, deferir ou indeferir o pedido, conforme seu autor tenha ou não satisfeito as exigências da lei, não lhe cabendo decidir de outro modo. São discricionários os atos praticados pela Administração Pública com certa margem de liberdade. A Administração edita-os depois de uma avaliação subjetiva. São atos discricionários: os que outorgam permissão de uso de bem público. Nesses casos, a edição do ato ocorre depois de uma avaliação subjetiva da Administração Pública, no que respeita ao mérito, dado que a lei não prescreve para o agente público um só comportamento. Assim, segundo o interesse público do momento a autoridade competente defere ou indefere a solicitação do particular. Esses atos. vinculados e discricionários, são editados pela Administração Pública no desempenho de atribuições ditas, respectivamente, vinculadas e discricionárias, estudadas no item VII deste Capítulo. Finalmente, diga-se que o ato discricionário se distingue do ato arbitrário, uma vez que aquele é legal e este, ilegal. A ação arbitrária contraria a lei; a discricionária, não. 
Quanto aos efeitos, os atos administrativos podem ser: constitutivos e declaratórios. Constitutivos são os que implantam uma nova situação jurídica, produzindo-a ex novo, ou que modificam ou extinguem a situação existente. Os atos de outorga de permissão de serviço público ou de autorização para exploração de jazida são exemplos de atos administrativos constitutivos, produtores, pois, de situação jurídica nova, visto que o beneficiário do ato passa a desfrutar de mais um direito. O ato que coloca em disponibilidade um funcionário público ou o que declara a desnecessidade de cargos públicos são também exemplos de atos administrativos constitutivos, pois alteram ou extinguem a situação jurídica anterior. Declaratórios são os que afirmam a existência de uma situação de fato ou de direito. Exemplos desses atos são os que declaram segura ou insegura uma edificação, ou os que certificam as alterações havidas na denominação de uma rua, ou. ainda, o nascimento de certa pessoa. Esses atos não criam, alteram, transferem ou extinguem direitos e obrigações. As situações anteriores e posteriores à sua edição continuam iguais: quem era permissionário continua permissionário; quem não era servidor público continua não sendo servidor público. 
Quanto à abrangência dos efeitos os atos administrativos podem ser: internos e externos. Internos são os que se preordenam a produzir efeitos apenas no interno da Administração Pública, portanto, sem alcançar terceiros. a exemplo dos pareceres. Externos são os que se predestinam a produzir efeitos além do interior da Administração Pública, alcançando, por conseguinte, terceiros. São exemplos desses atos a naturalização de estrangeiro e a ocupação, pelo Estado. de bem particular para canteiro de obra pública.
Quanto à composição da vontade, os atos administrativos são: simples e complexos. Simples são os atos oriundos da manifestação jurídica de um único órgão (licença para construir, permissão de uso de bem público). Podem ser: singulares e colegiais. Atos simples singulares são os que provêm de um único agente (nomeação de um funcionário). São os mais comuns. Atos simples colegiais são os que provêm do concurso de várias vontades unificadas de um mesmo órgão e no exercício da mesma função. São exemplos os atos das Comissões, Conselhos e Tribunais administrativos. Complexos são os atos resultantes da conjugação de vontades de órgãos diversos. Exemplo desses atos é a nomeação, pelo Governador, do Procurador-Geral de Justiça. indicado, em lista tríplice, pelo Colégio de Procuradores. consoante dispõe o art. 94. II. da Constituição do Estado de São Paulo. Há. no caso. duas manifestações: uma do Colégio de Procuradores e outra da Governadora. O primeiro órgão indica: o segundo. nomeia. Ainda é exemplo de ato complexo a nomeação de Ministro do Supremo Tribunal Federal. dado que. nos termos do parágrafo único do art. 101 da Constituição Federal. cabe ao Presidente da República a promoção desse ato, depois de aprovada a escolha pela maioria absoluta dos membros do Senado Federal.
Quanto à vontade administrativa sob este particular critério os atos administrativos podem ser negociais ou meros atos.
Negociais são os atos administrativos que se preordenam a produzir um dado resultado jurídico. São exemplos dessa espécie de ato administrativo o que admite um estudante numa escola pública e o que admite um doente num hospital municipal. São meros atos administrativos os que exteriorizam apenas um conhecimento. cujos efeitos decorrem diretamente da lei. Esses meros atos administrativos são comumente chamados de .Também são meros atos administrativos as manifestações de desejo da Administração Pública, como ocorre com o voto pronunciado por ummembro de certo órgão colegiado.