4 Valdoir Pedro Wathier-10

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lugar ao Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV)16, 
sistema este que, aplicável a todo o governo federal, até os dias atuais não vem 
sendo utilizado no âmbito do FNDE. Em que pese a relevância do assunto, não cabe 
em nosso foco a discussão sobre o SICONV, mas é preciso considerar que, embora 
ele tenha ocupado espaço no tema de sistemas para gestão das transferências 
voluntárias, e também prestação de contas, não chegou a consolidar-se como uma 
alternativa no âmbito das PEEs. O Relatório de Gestão relativo a 2009 deixa clara 
esta situação: 
 
Mesmo diante de todos os esforços, o FNDE não conseguiu viabilizar a 
utilização do SICONV, devido a todas as especificidades existentes nas 
transferências voluntárias para a área de educação. E, a fim de não 
inviabilizar a implementação das políticas públicas educacionais executadas 
por meio de transferências voluntárias, esta Autarquia decidiu continuar 
operacionalizando seus convênios por meio dos sistemas corporativos 
existentes, sem a integração com o SICONV. 
 
Há extensos registros de trabalhos realizados, entre 2008 e 2009, de 
levantamento e desenvolvimento do Sistema de Acompanhamento e Gestão de 
Prestação de Contas (SIGAP), os quais foram objeto apreciação na fase inicial desta 
pesquisa. Em análise dos registros relacionados ao SIGAP, percebe-se que tal 
sistema persistiu em desenvolvimento ao longo das incursões relativas ao SICONV. 
Porém, conforme evidenciado pela documentação analisada, o FNDE também não 
obteve êxito na implantação do SIGAP, cuja tentativa de operacionalização ocorreu 
em meados 2009, sem sucesso, o que fez com que também este sistema cedesse 
lugar a uma nova proposta. 
Ainda em 2009 surge o projeto que dá início ao Sistema de Gestão de 
Prestação de Contas (SiGPC – Contas Online), tal como percebido atualmente, ou 
seja, com uma proposta de automatização que visa a otimizar o processo e, com 
isso, potencializar as análises a ponto de permitir que sejam realizadas de forma 
padronizada e tempestiva. No Relatório de Gestão relativo a 2010, o FNDE 
apresenta que: 
 
_______________ 
16
 Parte da discussão sobre o SICONV como inovação no Governo Federal pode ser conhecida em SILVA, 
Francisco José Pereira. Inovações Tecnológicas no Serviço Público Brasileiro: o caso do Sistema de Gestão 
de Convênios e Contratos de Repasses - Portal SICONV. Brasília/DF, 2011. 
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A implantação do Sistema de Gestão de Prestação de Contas – SiGPC 
possibilitará a solução de problemas críticos, pois, dentre suas diversas 
funcionalidades, o Sistema agrega funções para: permitir, por meio do 
módulo “Prestação e Contas Online”, à entidade executora dos recursos 
registrar a execução e elaborar e enviar ao FNDE a prestação de contas. 
(FNDE, 2011) 
 
No Relatório de Gestão relativo a 2011, o FNDE explicita que “o SIGPC foi 
desenvolvido pelo FNDE para solucionar um problema histórico, através da 
automação de todas as fases do rito processual” (FNDE, 2012). Ou seja, o sistema é 
operacionalizado com vistas ao processamento de todas as fases relacionadas à 
prestação de contas, prevendo recursos para: 1) elaboração, a remessa e o 
recebimento de prestações de contas; 2) a análise financeira e técnica; 3) a emissão 
de pareceres sobre as contas; 4) emissão de diligências; 6) a adoção de medidas 
excepcionais quando percebido algum prejuízo aos cofres públicos federais; 5) 
elaboração de relatórios gerenciais e operacionais. 
Como se percebe, após sucessivas tentativas, o SiGPC – Contas Online 
representa a atual investida do FNDE, para superar suas carências relativas à 
avaliação quanto à regularidade do uso dos recursos públicos federais destinados à 
execução de programas e projetos educacionais. Por meio do SiGPC – Contas 
Online o FNDE se propõe a adotar medidas muito similares àquelas suscitadas na 
Decisão nº 0274/1999 do TCU. Naturalmente, o sistema insurge, na década de 
2010, com uma roupagem tecnológica que não é comparável a que teria na década 
de 1990, dadas as evoluções de recursos tecnológicos ocorridos no período, 
especialmente pela disseminação da internet. De todo modo, não se pretende aqui 
discutir a tecnologia envolvida, mas se o sistema acompanha as evoluções sociais 
percebidas ao longo das últimas décadas. 
Desta forma, o que se pretende agora é verificar se o advento do SiGPC – 
Contas Online pode ser considerado o momento da “implantação de um sistema 
confiável de controle e exame dos resultados alcançados”, conforme suscitado. Além 
disso, é preciso verificar, dado que insurge tardiamente, se alinha-se com os novos 
paradigmas que exercitamos atualmente, bem como se está qualificado para 
contribuir para o fortalecimento da accountability no campo das PPEs. 
 
 
 
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5.2 O SIGPC – CONTAS ONLINE: PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS 
 
 
O SiGPC – Contas Online nasce no intuito de sobrepor-se ao modelo anterior 
utilizado para recebimento das prestações de contas, que era caracterizado pelo 
envio por meio postal de documentação, ou seja, o detalhamento do uso dos 
recursos era consignado em relatórios e formulários, em alguns casos acrescidos de 
cópia de documentos, tais como notas fiscais e extratos bancários. A documentação 
era enviada ao FNDE, onde era recebida e autuada em um processo de prestação 
de contas e submetida a uma análise preliminar mínima, onde se avaliava a 
pertinência de encaminhar o processo para análise: se a documentação configurava 
minimamente uma prestação de contas, então, ficava arquivada, até que os setores 
responsáveis tivessem condições de realizar a análise. E, como já dito, essa espera 
perdurava, em média, por 5 anos. 
Pelo novo modelo, elemento precípuo é eliminar o papel como intermediário, 
não simplesmente no intuito de reduzir custos materiais, mas especialmente para 
fazer com que as prestações de contas sejam compostas por dados, ao invés de 
documentos. Essa preocupação deve-se ao fato de que, com o auxílio de recursos 
tecnológicos, estes dados poderão ser criticados, comparados entre si, bem como 
com outras bases de informação, a fim de automatizar substancialmente a análise 
das prestações de contas e, com isso, reduzir o lapso entre a execução e a 
avaliação. 
Pelos termos da Resolução CD/FNDE nº 2/2012 o FNDE expressa sua 
ambição de automatizar totalmente a análise dos dados recebidos, com base em 
critérios parametrizados, baseados na legislação aplicável a cada caso, sendo que 
apenas casos de exceção seriam submetidos a análise por técnico especializado. 
Para melhor compreender esta pretensão, é preciso conhecer 
detalhadamente algumas das principais características proposta para este novo 
modelo. O objetivo do SiGPC – Contas Online, conforme definido na Resolução 
CD/FNDE nº 02/2012, é: 
Promover a gestão do processo de prestação de contas dos recursos 
transferidos aos estados, ao Distrito Federal, aos municípios e às entidades 
privadas sem fins Lucrativos. (BRASIL, 2012) 
 
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Para cumprir este objetivo com melhores resultados do que o modelo ao qual 
sucede, o SiGPC – Contas Online é caracterizado por ser um sistema que opera 
conectado à rede mundial de computadores, cujas funcionalidades devem abranger: 
1) registro de dados, a elaboração, a remessa e o recebimento de prestações de 
contas; 2) a análise financeira e técnica; a emissão de pareceres sobre as 
contas, inclusive pelos conselhos de controle social; 3) a emissão de diligências; 4) a 
elaboração de relatórios gerenciais e operacionais; 5) o acompanhamento dos 
prazos; e 6) a recuperação de créditos, quando constado algum prejuízo causado 
aos cofres públicos federais em razão dos mau uso dos recursos. 
Até o presente momento, a implementação do sistema alcançou apenas o 
item 1 descrito acima, estando pendente a implementação dos demais, o que 
prejudica a apresentação pormenorizada das características para além daquelas 
previstas na normaque regula o uso do sistema. 
A composição da prestação de contas, por meio do Sistema, é feita pelo 
registro das informações previstas nas normas que instituíram cada um dos 
programas, devendo os dados serem suficientes para: 1) elaboração do Relatório do 
Cumprimento do Objeto e dos benefícios alcançados, declarando a realização dos 
objetivos a que se propunha a transferência; 2) elaboração da relação de bens ou 
serviços; 3) elaboração da relação de despesas e pagamentos, com a indicação do 
respectivo credor; 4) conciliação bancária; 5) outras demonstrações da execução 
dos recursos; e 6) anexação, quando for o caso, de cópias de 
documentos digitalizados/escaneados, como por exemplo extrato bancário, Guia de 
Recolhimento da União (GRU), Termo de aceitação definitiva de obra, entre outros. 
A lista apresentada pela Resolução CD/FNDE nº 02/2012 inclui outros 
elementos, tais como fotos, recibos e, de forma geral, qualquer outro documento 
comprobatório da aplicação dos recursos. Entretanto, as opções disponíveis no 
sistema restringem-se a possibilidade de envio dos elementos arrolados acima. 
Depois de inseridas as informações pelos usuários do sistema, delegados 
pelos responsáveis pela prestação de contas, o Sistema gera os relatórios que antes 
eram construídos em formulários físicos e enviados por meio postal. Além disso, as 
informações que compõem a prestação de contas são submetidas a críticas 
parametrizadas no sistema e, sendo constatada alguma inconsistência ou 
insuficiência, é apresentado o Relatório de Ocorrências, que indica aos responsáveis 
as possíveis falhas, para que se providencie a correção, se for o caso. 
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Após afastadas ou avaliadas as ocorrências, o responsável por prestar contas 
deve providenciar o envio da prestação de contas, momento em que os dados são 
submetidos ao FNDE ou ao conselho social incumbido da análise, o que ocorre, em 
ambos os casos, por meio do SiGPC – Contas Online. Após o envio, o sistema emite 
comprovante de entrega da prestação de contas, o qual é identificado por meio de 
Registro Individualizado de Operação (RI), que representa uma espécie de 
certificação digital da prestação de contas. Com o RI, os demonstrativos da 
prestação de contas podem ser consultados no sítio do FNDE, onde é possível 
conferir sua autenticidade, sendo possível sua cópia em arquivo digital ou 
impressão. 
Após receber as prestações de contas, o FNDE se propõe a proceder à 
análise das informações recebidas no intuito de avaliar se as despesas realizadas 
com os recursos transferidos estão em conformidade com as normas e se o que foi 
executado está de acordo com o objeto previsto, bem como se os resultados 
convergem para o objetivo preestabelecido. Tal análise se dará: 
 
[...] mediante processamento automático, examinará a prestação de contas 
sob o aspecto financeiro, segundo os padrões legais e técnicos aplicáveis à 
análise financeira. Em seguida, remeterá os resultados à área responsável 
pela análise técnica específica, para manifestação quanto ao atingimento do 
objeto e do objetivo da transferência. (BRASIL, 2012) 
 
 
Embora o posicionamento acima leve a crer que a intenção do FNDE é de 
automatizar apenas a análise financeira, a própria Resolução CD/FNDE nº 02/2012 
evidencia a pretensão de automatização completa da análise, pois trata como 
exceção o caso em que for percebida: 
 
[...] a necessidade de manifestação dos responsáveis pelas análises 
financeira e técnica ou do ordenador de despesa, sem que a conclusão 
tenha sido gerada por processamento automático efetuado pelo sistema. 
(BRASIL, 2012) 
 
Nos casos em que houver previsão de emissão de parecer por conselho 
social antes do recebimento dos dados pelo FNDE, quando o responsável pela 
comprovação do bom uso dos recursos fizer o envio da prestação de contas, ela 
será submetida não ao FNDE, mas sim ao respectivo conselho. O colegiado, por sua 
vez, fica incumbido de deliberar sobre o que lhe foi apresentado, registrar e enviar o 
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parecer conclusivo, que comporá as informações a serem recebidas e analisadas no 
âmbito do FNDE17. Todo este trâmite deve ocorrer por meio do sistema. 
Ao proceder à análise das prestações de contas, se foram identificadas 
quaisquer inconsistências ou irregularidades no uso dos recursos, segundo os 
critérios parametrizados no sistema, serão emitidas notificações aos responsáveis, o 
que se prevê que ocorra por meio do próprio sistema, onde o responsável conhecerá 
o teor da notificação e terá possibilidade de retificar os dados ou, ainda, adotar as 
medidas necessárias para solver os problemas encontrados, dentre as quais a 
devolução do recurso no caso de ter sido identificado qualquer espécie de dano aos 
cofres públicos federais. Em casos excepcionais, onde não ficar comprovada a 
ciência dos responsáveis por meio do sistema, estão previstas notificações por 
outros mecanismos. 
Depois de concluídas as análises e após transcorridos os prazos de eventuais 
notificações, o FNDE emitirá parecer conclusivo sobre as contas, segundo os 
padrões legais e técnicos aplicados à matéria e parametrizados no SiGPC – Contas 
Online, a partir dos quais deve ser gerado o posicionamento pela aprovação das 
contas, com ou sem ressalvas, ou pela não aprovação, quando não comprovado o 
uso dos recursos de acordo com o previsto. 
Antes de passarmos a análise do sistema, vale destacar que embora haja a 
previsão de que casos excepcionais serão submetidos à análise de técnico 
especializado, não há qualquer indicativo de quais critérios serão utilizados para 
diferenciar os casos em que o parecer conclusivo será gerado por regras 
padronizadas, configuradas no sistema, e os casos que serão submetidos a 
avaliação específica. De modo geral, depreende-se que serão submetidos à 
apreciação de análise por especialista designado para tal, no caso servidor público 
imbuído da competência de análise, os casos em que as regras configuradas no 
sistema não apresentarem resultado conclusivo. 
Outro ponto em aberto e também instigante é a forma como se dará o acesso 
público às prestações de contas. Na Resolução CD/FNDE nº 02/2012 está previsto o 
acesso público a relatórios específicos após a conclusão da análise pelo FNDE. 
_______________ 
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 O registro de parecer pelos conselhos inicialmente estava previsto para ser realizado no próprio 
SiGPC – Contas Online. Porém, está em curso a implementação de sistema específico destinado 
a facilitar a relação entre o FNDE e os conselhos, bem como destes com os responsáveis pelas 
prestações de contas, no qual será feito o registro do parecer. Porém, considerando que se altera 
o sistema e não a sistemática, não adentrarei a esta questão. 
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Porém, há também a previsão de que serão gerados automaticamente pelo sistema 
os relatórios que demonstram a execução de recursos transferidos a partir do início 
de 2012, em razão da vigência da Lei nº 12.527/2011, conhecida como Lei de 
Acesso à Informação (LAI). Na prática, até o momento, o cidadão comum não possui 
qualquer possibilidade de acesso aos dados registrados no sistema, sendo este um 
ponto ainda em aberto. 
 
 
5.3 ANÁLISE DO SIGPC – CONTAS ONLINE 
 
 
Para melhor situarmos a análise a ser desenvolvida, primeiramente, será feito 
breve resgate cronológico dos eventos associados à implantação do SiGPC – 
Contas Online, bem como dos agentes públicos alcançados pela sistemática. Tais 
informações, embora não imprescindíveis à análise objetiva do sistema, serão 
primordiais para as conclusões, especialmente quando consideramos que o fator 
tempo já foi identificado como determinante para a viabilidade da accountability. 
 
 
5.3.1 Cronologia da implantação do sistema e progressão de seu alcance 
 
 
Como já dito, o Sistema de Gestão de Prestação de Contas foi instituído 
como meio obrigatório para cumprimento das obrigações quanto à comprovação do 
adequado usodos recursos transferidos pelo FNDE para execução de programas ou 
projetos educacionais. Esse fato é resultado daquilo que em 07 de julho de 2010 foi 
submetido à avaliação da gestão da Autarquia sob o título de “Proposta de 
Implementação de Prestação de Contas Online”. 
Precisos sete meses depois, em 07 de fevereiro de 2011, concluiu-se a 
tramitação da proposta pela Diretoria Financeira, pela Procuradoria Federal no 
FNDE e pelo gabinete da Presidência da Autarquia, retornando à Coordenação-
Geral de Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas (CGCAP), área 
responsável pelo projeto e pela gestão do sistema. Na iminência de completar-se um 
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ano da proposta, o sistema foi disponibilizado na internet em 02 de fevereiro de 
2012, conforme previsto na Resolução nº 2/2012. 
As funcionalidades disponíveis no início de 2012, quando o sistema foi 
disponibilizado, eram ainda mínimas, restritas à habilitação dos responsáveis pelas 
instituições que haveriam de utilizá-lo: governos municipais, secretarias estaduais de 
educação, governos dos estados federados, do Distrito Federal e instituições 
privadas sem fins lucrativos. A partir disso, em síntese, podem-se registrar os 
seguintes fatos: 
 
Quadro 7: Cronologia da implantação do SiGPC – Contas Online 
CRONOLOGIA DA IMPLANTAÇÃO DO SIGPC – CONTAS ONLINE 
Período Disponibilidade 
Março/2012 
Primeiras opções para registro de prestação de contas, exclusivamente do 
PDDE, na execução feita pelas Unidades Executoras 
Julho/2012 
Opções para registro das prestações de contas do PNATE e PDDE relativos 
a 2011 
Setembro/2012 
Possibilidade de envio das prestações de contas do PNATE e PDDE 
relativos a 2011 
Novembro/2012 
Opções para registro parcial da prestação de contas do PNAE, relativo a 
2011 
Dezembro/2012 
Opções para registro de prestações de contas de convênios do programa 
Caminho da Escola 
Dezembro/2012 
Encerramento do prazo para envio das prestações de contas do PDDE e 
PNATE, sendo registrado o recebimento de 70% das prestações de contas 
devidas 
Janeiro/2013 
Possibilidade de envio das prestações de contas de convênios do programa 
Caminho da Escola 
Janeiro/2013 Possibilidade de envio das prestações de contas do PNAE 
Fevereiro/2013 Opções para registro em envio das prestações de contas relativas a 2012 
DATAS FUTURAS 
Março/2013 
Fim do prazo para envio das prestações de contas de convênios do Caminho 
da Escola e do PNAE 
Abril/2013 Fim do prazo para envio das prestações de contas relativas a 2012 
Em aberto 
Opções para registro e envio de prestações de contas dos demais 
programas; 
Opções para registro e envio do parecer dos conselhos de controle social; 
Recursos para análise das prestações de contas 
Opções para acesso pelos órgãos de controle interno e externo e pela 
sociedade 
Fonte: sítio do FNDE (www.fnde.gov.br) e documentação do SiGPC – Contas Online 
 
Uma inferência primordial da relação acima é que, em um primeiro momento, 
evidencia-se prejuízo temporal. Ou seja, prestações de contas que pelo modelo 
anterior seriam enviadas pelas entidades ainda no início de 2012, puderam ser 
enviadas apenas no último trimestre do ano, ou mesmo, como é o caso do PNAE, 
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somente no início de 2013, além de outras que seguem aguardando disponibilização 
do sistema. 
Para melhor ponderação da cronologia exposta, vale observarmos a 
progressão da abrangência de uso do sistema. Desde que foi instituída a 
obrigatoriedade de prestação de contas pelo SiGPC – Contas Online, houve o 
seguinte crescimento no número de instituições que se habilitaram para utilizar a 
ferramenta: 
 
Gráfico 2: Evolução das Instituições Habilitadas no SiGPC – Contas Online 
Fonte: SiGPC – Contas Online 
 
Percebe-se inicialmente uma acentuada ampliação do número de usuários do 
sistema, tendendo à estabilização. Mas é preciso verificar se disso resulta uma 
efetiva abrangência em termos de agentes ou instituições. Para isso, relembrando a 
estrutura de controle discutida no Capítulo III, tracemos uma sistematização dos 
atores associados a essa sistemática, indicando as relações de controle no que 
tange à execução de recursos federais destinados à execução de programas e 
projetos educacionais: 
 
 
 
0 
1000 
2000 
3000 
4000 
5000 
6000 
7000 
8000 
02/12 03/12 04/12 05/12 06/12 07/12 08/12 09/12 10/12 11/12 12/12 01/13 
Nº de Instituições Habilitadas 
Nº de Instituições Habilitadas 
99 
 
Figura 2: Diagrama de responsabilidades pela função de controle 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fonte: Sistematização feita com base nas informações contidas no Capítulo III do presente trabalho. 
 
No diagrama acima, interessa especialmente perceber que o FNDE é tanto 
controlado quanto responsável pelo controle de um mesmo recurso, vez que ao 
receber os créditos financeiros está se responsabilizando pela sua gestão e, em 
razão disso, assume a obrigação de prestar contas ao TCU, bem como se submete 
a ser auditado por este e pela CGU. Quando o FNDE repassa os recursos não se 
isenta da responsabilidade que lhe alcança, mas a estende àqueles que passaram a 
gerir estes mesmos recursos. Ao colocar-se na posição de concedente, a Autarquia 
coloca-se também na posição de responsável por ações de controle deste mesmo 
dinheiro, ou seja, ocupa a posição em que deveria ser accountable e coloca-se 
também na posição em que deve ser accounting, exercendo ambos os papéis e em 
relação aos mesmos recursos, ainda que em momentos distintos. 
Por outro lado, TCU, CGU e Ministério Público Federal, possuem 
incumbências de controle dos recursos tanto quando geridos pelo FNDE quanto 
depois de descentralizados. Ou seja, tais instituições atuam no controle da gestão 
por diversos atores. Os conselhos do controle social, por sua vez, atuam no controle 
dos recursos enquanto geridos por estados ou municípios e suas unidades 
executoras, mas não possuem incumbência de controle sobre a gestão feita pelo 
próprio FNDE e, em regra, também não têm atuação que alcance as instituições 
privadas sem fins lucrativos. 
É importante visualizar claramente as abrangências de ação para qualificar as 
inferências. Por exemplo, considerando o número de instituições habilitadas e o 
diagrama apresentado na figura 2, é instigante o fato de que, ao final de janeiro de 
CGU 
Ministério Público Federal 
Conselhos do 
Controle Social Estados e 
Municípios 
Unidades Executoras 
(Conselhos Escolares) 
Instituições 
Privadas (sem 
fins lucrativos) 
TCU 
1 - FNDE