RESPONSABILIDADE EXTENDIDA DO PRODUTOR NA ALEMANHA E PAÍSES BAIXOS

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Aprendendo com a experiência dos outros: Responsabilidade Estendida do
Produtor na Alemanha e nos Países Baixos
Conference Paper · January 2004
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Bruno Milanez
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Ton Bührs
Lincoln University New Zealand
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APRENDENDO COM A EXPERIÊNCIA DOS OUTROS:
RESPONSABILIDADE EXTENDIDA DO PRODUTOR
NA ALEMANHA E PAÍSES BAIXOS
Bruno Milanez
Estudante de Doutorado, Lincoln University
Environmental Management Group
Environment, Society & Design Division
PO Box 84, Lincoln University
Canterbury, New Zealand
Telefone: (64 3) 325-3838 ramal 8755 - Fax: (64 3) 325-3845
e-mail: milanezb@lincoln.ac.nz
Dr. Ton Bührs
Senior Lecturer, Lincoln University
Environmental Management Group
Environment, Society & Design Division
PO Box 84 Lincoln University
Canterbury New Zealand
Telefone: (64 3) 325-3838 ramal 8708 - Fax: (64 3) 325-3845
email: buhrst@lincoln.ac.nz
RESUMO
O texto apresenta aspectos conceituais do princípio da Responsabilidade Extendida do
Produtor e descreve como esse princípio foi usado na Alemanha e nos Países Baixos como
estratégia para reduzir a quantidade de resíduos de embalagem. Além disso, são analisados
alguns aspectos considerados fundamentais para a implementação de instrumentos com base
neste princípio, entre eles: abertura do governo para negociação, vontade política, força dos
movimentos sociais, capacidade de negociar e de investir das indústrias, e disponibilidade de
tecnologia.
1 APRESENTAÇÃO
Esse estudo foi desenvolvido em uma da fase preliminar de uma pesquisa que visa
avaliar a relação de políticas ambientais e desenvolvimento tecnológico no Brasil. Neste
artigo em particular, o principal objetivo é explicitar quais aspectos foram mais relevantes na
implantação de sistemas de coleta de resíduos pelos fabricantes na Alemanha e nos Países
Baixos.
A escolha desses dois casos deveu-se principalmente ao fato destes serem considerados
dois dos principais líderes ambientais na Europa, além estarem entre os primeiros países a
utilizar instrumentos relacionados ao princípio da Responsabilidade Extendida do Produtor
(REP). A opção por resíduos de embalagens foi feita por esses materiais terem sido
amplamente discutidos na literatura, havendo uma quantidade significativa de informação
disponível.
mailto:milanezb@lincoln.ac.nz
mailto:buhrst@lincoln.ac.nz
O texto segue em três seções; na seção 2 apresenta-se o conceito da REP; na seção 3 é
feita a descrição crítica dos estudos de caso; e na seção 4 as características mais importantes
deste princípio são explicitadas e comentadas.
2 ASPECTOS CONCEITUAIS
2.1 Contexto histórico
Durante os anos 1970 alguns países da Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE) adotaram o Princípio do Poluidor Pagador (PPP) como
seu principal paradigma de políticas ambientais. Principalmente baseado em pressupostos
econômicos, o PPP assume que se as externalidades ambientais forem incorporadas aos
preços e esses representarem o real custo ambiental, as dinâmicas do mercado serão capazes
de direcionar as decisões das empresas para reduzir os impactos ambientais. Com base nessas
idéias, diversos instrumentos, como taxas ambientais e cotas de poluição, foram
implementados, reduzindo a carga de poluição ambiental em vários países.
Entretanto, os formuladores de políticas ambientais, já nessa época, visualizavam
limitações do PPP e estavam cientes de que o princípio não se aplicaria a algumas situações:
“Quem é o poluidor? [...] Se um veículo gera poluição atmosférica e sonora, não
há dúvidas que o poluidor é a pessoa que o utiliza, mas isso não quer dizer que
ele deveria ser considerado o responsável direto pelo impacto, [...]. Neste caso, o
consumidor é um agente passivo, sem responsabilidade pela poluição, uma vez
que ele apenas usa um produto, cujas características não dependem dele [...]”
(OECD, 1975, p. 26, tradução livre).Apesar dessas limitações, o PPP foi considerado um paradigma eficaz durante a década
de 1970 e 1980. Nos anos 1990, entretanto, novas propostas foram feitas, decorrentes de
limitações para situações de poluição dispersa, e também devido a mudanças no contexto
político econômico.
No final da década de 1980, resíduos sólidos eram uma das prioridades ambientais em
alguns países europeus. Por um lado, governos enfrentavam o desafio de falta de espaço para
implantar novos aterros, por outro, havia forte oposição a instalação de incineradores. Ao
mesmo tempo, apesar dos custos crescentes dos programas de coleta seletiva e reciclagem, os
índices de recuperação de material não atingiam os níveis esperados.
Formuladores de política, então, perceberam que os instrumentos que visavam apenas
os estágios pós-consumo (ex. taxas de coleta e programas de coleta seletiva) eram
insuficientes para reduzir significativamente a quantidade de resíduos gerados. As autoridades
locais, incapazes de superar obstáculos técnicos ou pagar os custos da coleta e reciclagem dos
materiais, diminuíram ou pararam os esforços de reciclagem. Além disso, mesmo quando
havia envolvimento público, consumidores tinham poucas alternativas; uma vez que o
mercado não enviava sinais significativos para as indústrias (OECD, 1996, p. 16).
A partir dessas restrições, os governos começaram a elaborar políticas capazes de mudar
a natureza dos produtos e de criar mercado para material pós-consumo; as novas estratégias
passaram a focar as empresas, e não apenas os consumidores. A REP foi proposta como uma
alternativa para superar as limitações dos instrumentos tradicionais para a gestão de resíduos
sólidos. Este conceito, portanto, trata os resíduos pós-consumo como uma externalidade da
produção (assim como a poluição atmosférica ou os efluentes líquidos que são gerados pelas
fábricas) e define que os produtores devem ser também responsabilizados pelo impacto
ambiental destes materiais.
O surgimento da REP, entretanto, não se deu apenas devido a preocupações ambientais,
mas também a mudanças no contexto político econômico. Durante a década de 1980, muitos
países europeus passaram por crises recessivas, que reduziram os orçamentos públicos e
aumentaram as críticas ao tamanho do estado e ao seu envolvimento em atividades privadas.
As empresas reclamavam principalmente da ineficiência governamental e dos elevados níveis
de controle; dentro de uma perspective neo-liberal, as principais propostas eram a privatização
e a desregulamentação. Na área ambiental, a desregulamentação foi feita através da “re-
regulamentação”, combinando elementos de mercado e maior atribuição às “comunidades
responsáveis”, tais como associações empresariais. Este novo raciocínio econômico foi outro
elemento que permitiu que as idéias propostas na década de 1970 tomassem forma nos
diversos tipos de instrumentos que incorporavam a REP. (LIEFFERINK et al., 2000, pp. 13-
14)
2.2 Alguns instrumentos baseados no conceito da REP
Após sua proposição inicial, o princípio da REP foi sendo desenvolvido tanto
conceitualmente quanto empiricamente. Atualmente a OECD define REP como “uma
estratégia de política ambiental na qual a responsabilidade do produtor é extendida até o
estágio pós-consumo do ciclo de vida do produto. Há dois aspectos básicos relacionados com
políticas REP: (1) transferência da responsabilidade (física e/ou econômica, total ou parcial)
das municipalidades para o produtor; e (2) criação de incentivos para que os produtores
incorporem considerações ambientais no projeto de seus produtos” (OECD, 2001, p. 9). Ao
longo dos anos diferentes instrumentos foram elaborados com base neste princípio.
O instrumento mais simples é a definição de percentual mínimo de material reciclado
nos produtos. Apesar desse instrumento não enfatizar a minimização de resíduos, ele pode ser
importante por reduzir o uso de matéria-prima virgem. Quando as companhias incorporam
material reciclado, em muitos casos, elas precisam redesenhar os produtos ou os processos
produtivos. Se o processo for corretamente orientado, além de gerar ganhos ambientais, ele
também induz as companhias a repensar seus processos, tornando-as mais competitivas.
Um segundo grupo de instrumentos torna os produtores fisicamente ou financeiramente
responsáveis pelos resíduos pós-consumo de seus produtos. Este grupo de instrumentos
incorpora a essência do REP e é normalmente o mais associado ao princípio; ele inclui
sistemas de depósito-retorno, coleta de resíduos pelo produtor e leasing. Uma vez que as
companhias internalizem os custos de tratamento, espera-se que elas modifiquem seus
produtos, de forma a utilizar menos materiais, ou para que eles sejam mais facilmente
reutilizáveis ou recicláveis.
Finalmente, o terceiro grupo de instrumentos REP tem como base o uso de dinâmicas de
mercado. Este grupo inclui taxa adiantada de disposição, taxa ambiental sobre produtos que
usam matéria-prima virgem, e sistemas de subsídios cruzados. O grande desafio, nesse caso, é
definir os preços, de forma a enviar a mensagem correta às empresas. A partir dessa
informação, as firmas têm a liberdade de escolher a tecnologia que desejarem para atingir o
objetivo planejado, o seja, o uso mais racional de certos materiais.
Apesar dessa variedade de instrumentos, optou-se neste texto por focar apenas um; a
coleta de resíduos pós-consumo pelos fabricantes. Este instrumento foi escolhido por ser
aquele mais diretamente identificado com o princípio da REP. Como será visto, nos dois
casos, apesar do instrumento ser o mesmo, dependendo do contexto de cada país, a forma de
implantá-lo pode ser bastante diferente.
3 EXPERIÊNCIAS DE IMPLANTAÇÃO
3.1 Experiência na Alemanha
As políticas para resíduos na Alemanha têm como um de seus pressupostos básicos o
princípio da cooperação (VIEHÖVER, 2000, p. 282). Em 1977, 1982 e 1988 o governo tentou
firmar acordos com a indústria de embalagens para criar sistema de depósito-retorno e ampliar
os índices de reciclagem, mas nenhum deles foi completamente respeitado (EICHSTÄDT et
al., 1999, p. 135). Até meados da década de 1980, a Alemanha era o país com mais extensivo
programa de incineração da Europa, e, até esse momento, a quantidade crescente de resíduos
produzidos era, em grande parte, incinerada.
A partir do final dos anos 1980, áreas para aterros sanitários (seja por restrição de
espaço, seja por oposição das comunidades vizinhas) tornaram-se cada vez mais escassas. Ao
mesmo tempo, principalmente devido a campanhas do movimento ambientalista, a oposição à
incineração tornou-se crescente. A limitação de alternativas para tratamento de resíduos,
altamente divulgada por organizações ambientalistas e pela mídia, geraram, então, o
sentimento de crise e a expectativa de colapso do sistema. Dentro desse contexto, os resíduos
de embalagem (devido à sua visibilidade e grande percentual nos resíduos municipais)
tornaram-se um dos principais alvos de crítica (OECD, 1998b, p. 13).
A atividade da mídia juntamente com pressão das organizações ambientais e da opinião
pública levaram a mudança da percepção do problema pelo governo federal (VIEHÖVER,
2000, p. 286). Em 1986, foi aprovada a Lei para Prevenção e Disposição de Resíduos (Gesetz
über die Vermeidung und Entsorgung von Abfällen) que concedeu ao governo federal poder
para implementar normas específicas, tais como “proibir ou restringir a fabricação de
produtos perigosos, implementar obrigações para embalagens, sistema de depósito-retorno
para embalagens e coleta pelo produtor de embalagem” (VIEHÖVER, 2000, p. 278). Em
1987 o governo introduziu uma norma para óleo usado e, em 1988, por causa do insucesso
dos acordos com as empresas de embalagem de bebidas, tentou implantar um sistema de
depósito-retorno para garrafas plásticas (este foi rejeitado pela Comissão da Comunidade
Européia por contrariar as regras de comércio da comunidade) (LINDHQVIST, 2000, p. 44).
Em 1990, o governo apresentou a primeira proposta para Norma para Prevenção e
Recuperação deResíduos de Embalagem (Verordnung über die Vermeidung und Verwertung
von Verpackungsabfällen) que obrigava comerciantes a aceitar as embalagens retornadas
pelos consumidores e estabelecia (sob responsabilidade dos envasadores e comerciantes)
cotas obrigatórias de reutilização e reciclagem. Receosos do aumento dos custos deste
sistema, as empresas propuseram como alternativa a formação do Duales System Deutschland
(DSD), uma empresa privada para coletar, separar e reciclar resíduos de embalagem.
O DSD é financiado pelas empresas produtoras e usuárias de embalagens, que pagam
cotas variáveis de acordo com o tipo e quantidade de material que suas embalagens utilizam,
ou seja, materiais mais fáceis de serem reciclados custam menos do que aqueles que exigem
processos mais complexos. Dessa forma, utilizando dinâmicas de mercado, as empresas são
estimuladas a usar materiais mais facilmente recicláveis e reprojetar suas embalagens de
forma a reduzir a quantidade de material e de resíduos.
Embora o conceito da REP costume considerar impacto e a viabilidade econômica das
soluções, estes não são muito claros no caso da Alemanha. Por um lado, pequenos fabricantes
de bebidas foram beneficiados pelo artigo referente à reutilização de embalagem, pois como
operam no mercado local e regional têm menores custos logísticos para coleta de suas
embalagens. Da mesma forma, companhias de gestão de resíduos foram beneficiadas, pois o
sistema cria, até certo ponto, uma duplicação dos serviços. Por outro lado, estudos também
indicam o aumento de custos operacionais para produtores e usuários de embalagens
(VIEHÖVER, 2000).
3.2 Experiência nos Países Baixos
Ao contrário do caso Alemão, onde foi necessária a imposição de normas para a
implementação da REP, nos Países Baixos, foi possível a utilização de convênios entre
governos e empresas. O uso de acordos e convênios tem sido a principal estratégia de
políticas ambientais holandesas desde o governo do primeiro ministro Lubber (1982-1994).
Durante esse governo, um dos principais objetivos era reduzir os custos do estado
através da redução da burocracia e das exigências legais. Dessa forma, e dentro da ideologia
neo-liberal, questionava-se o pressuposto de que o Estado deveria prover as soluções para
todos os problemas da sociedade. Nesse contexto, o ministro do meio ambiente Winsemius
adotou o Princípio de Internalização, que afirmava que os autores dos impactos ambientais, ao
invés do Estado, seriam os principais responsáveis por resolver tais problemas (LAUBER,
2000, p. 55). A aplicação deste princípio foi incorporada no Primeiro Plano de Políticas
Ambientais (1989), que adotou os convênios como estratégia central para implementar
objetivos ambientais (OECD, 1998a, p. 9).
Os convênios, no exemplo holandês, são acordos dentro do direito privado entre
governo e indústria (aproximando-se do que, no Brasil, chama-se Termo de Ajustamento de
Conduta) e diferem de acordos voluntários. No caso dos convênios, as empresas
comprometem-se legalmente a seguir uma série de objetivos e exigências, negociados
coletivamente (OECD, 1998a, p. 7). Entretanto, LINDHQVIST (2000, p. 49) identifica uma
“ameaça mais ou menos explícita de intervenção do governo” para garantir que os acordos
atinjam seus objetivos. Nesse sentido, DE JONG e WOLSINK (1997, p. 648) mencionam a
estratégia do “porrete atrás da porta”, que garante que o governo pode “punir os atores que
não assumirem suas responsabilidades e assinem os convênios”. Portanto, os convênios
devem ser considerados acordos induzidos, e não voluntários.
O Convênio para Embalagens foi assinado em 1991 e resultou de negociações iniciadas
em 1980. O documento define que a indústria deve reduzir a produção de embalagens às
quantidades geradas em 1986. Além disso, o convênio proíbe a disposição de resíduos de
embalagem em aterros e define que ao menos 60% dos mesmos devem ser reciclados (OECD,
1998a, p. 13).
Apesar de tais metas parecerem ambiciosas, elas foram alcançadas já em 1994, trazendo
benefícios ambientais e econômicos. Devido à diminuição da quantidade de material
descartado, tanto a pressão sobre os aterros sanitários, quanto os custos de gestão de resíduos
foram reduzidos. Do ponto de vista das indústrias, elas aumentaram seus investimentos em
pesquisa e desenvolvimento e, devido a informações mais abrangentes sobre ciclo de vida,
desenvolveram novas alternativas para embalagens. No setor de gestão de resíduos, projetos
tecnológicos foram desenvolvidos para aprimorar sistemas de coleta, separação e reciclagem,
ampliando a capacidade de recuperar materiais no país (OECD, 1998a, p. 13).
Entretanto, o resultado econômico geral destas mudanças também não é claro. Entre os
setores que apresentam alta dependência das embalagens, a setor alimentício foi o único que
claramente aumentou sua competitividade, enquanto que os outros não apresentaram nenhuma
mudança (positiva ou negativa) por causa do convênio.
4 O QUE PODEMOS APRENDER
A lista de instrumentos mencionados, bem como a descrição dos estudos de caso,
mostram uma série de pressupostos e condições que, embora não necessariamente explícitos
na literatura, são inerentes ao uso da REP. Esses aspectos devem ser claros para os
formuladores de políticas, quando estudam a implementação de políticas baseadas neste
princípio. Entre os pressupostos, podem ser identificados: preferência por soluções
preventivas, foco nas empresas como responsáveis pela solução dos problemas ambientais, e
preocupação com a viabilidade econômica. Por outro lado, para que estes instrumentos
tenham maior chance de implantação é necessário um contexto onde o governo seja aberto
para negociação e tenha vontade política de implantar os sistemas, movimentos sociais sejam
organizados e influentes, associações de indústrias sejam capazes de negociar com o governo
e monitoras suas afiliadas, e empresas tenham capacidade de investir e desenvolver
tecnologia.
A decisão de transferir a responsabilidade para os fabricantes é devida principalmente
ao fato destes terem a capacidade de agir preventivamente para minimizar a geração de
resíduos. Através de conceitos como “projeto para reciclagem” ou “projeto para
desmontagem”, ou apenas pela troca de materiais ou mudança de algumas características, as
empresas podem reduzir significativamente o impacto ambiental dos resíduos pós-consumo
de seus produtos. A adoção de medidas preventivas decorre do entendimento dessas serem, no
longo prazo, economicamente mais eficientes do que medidas remediadoras (como os aterros
sanitários).
Além disso, a REP parte do pressuposto da motivação econômica como principal
indutor das ações das firmas. Esse aspecto surge tanto na defesa dos instrumentos
econômicos, como também no uso da internalização de externalidades ambientais. Dessa
forma, usualmente estas estratégias devem passar por um processo de negociação junto às
empresas para que o seu impacto econômico seja identificado.
Ao lados das empresas, outro fator importante é a avaliação por organizações
interessadas, tais como movimentos ambientais e órgãos de defesa do consumidor. Este
envolvimento é recomendado para evitar excessos por parte das companhias.
Essa negociação, entretanto, só ocorre se o governo buscar soluções consensuais em
suas políticas. No caso da Alemanha embora a primeira versão da Norma de Embalagens
tenha tido uma posição autoritária, o governo ouviu a opinião das empresas e voltou atrás em
sua decisão. Nos Países Baixos, a opção por convênios tem norteado a maioria das políticas
ambientais, incluindo assuntos diversos, como: mudança climática, acidificação do solo,
eutrofização, resíduos sólidos, entre outros.
Apesar da abertura dos governos, os estudos de caso também se caracterizam pela
liderança dos mesmos na condução do processo. Na Alemanha, diversos acordos foram
desrespeitados pelas empresas, até que o governo ameaçou tomar medidas mais radicais. De
forma semelhante, nos Países Baixos o governo tinha a prerrogativa de penalizar as empresas
que nãoassinassem o convênio. Nesse sentido existia um comprometimento do governo em
implementar as políticas.
Uma das razões que pode estar por trás dessa vontade política é a pressão da opinião
pública e a grande visibilidade do problema de resíduos. Para tanto, tiveram grande
importância os movimentos ambientais e a mídia, principalmente em criar o sentimento de
que havia uma crise por vir. Além de colocar a questão dos resíduos sólidos na agenda do
governo, pelo menos no caso holandês, movimentos sociais também participaram dos estudos
que serviram como base técnica para elaboração do convênio.
A capacidade das empresas, nesse caso, é outro aspecto que teve importante papel na
implementação desses instrumentos. Nos dois casos contou-se com representantes de
associações empresariais. Essas instituições não apenas participaram das negociações em
nome das empresas individuais, mas também, ao menos na Alemanha, ficaram responsáveis
por coletar dados e monitorar as atividades das firmas. Uma das estratégias para facilitar esse
monitoramento foi a definição de metas quantitativas e prazos para seu cumprimento.
Adicionalmente, as empresas também apresentavam capacidade de investir nas soluções
necessárias para que as metas fossem alcançadas. Embora alguns setores tenham tido lucros
imediatos e outros desenvolvido vantagens competitivas após a implantação das políticas,
essa situação não deve ser generalizada e não pode ser garantida a priori. Independentemente
do resultado final, todas as empresas necessariamente precisaram passar por um período de
investimento ou ajuste de custos para se adequar às novas regras. Tal condição deve ser
prevista e viabilizada durante o processo de negociação dos instrumentos.
Também durante as negociações, a questão da existência de mercado deve ser
considerada. No caso de embalagens, material pós-consumo pode substituir parcialmente (e às
vezes completamente) matéria-prima virgem, dessa forma, não existe grande restrição de
mercado, embora seja necessário ter estrutura para absorver o material coletado. Na
Alemanha, logo após a implantação do sistema, houve queda no preço dos materiais e a
exportação de resíduos aumentou cerca de 50% (OECD, 1998b, p. 28). Como alternativa,
novas soluções tiveram de ser desenvolvidas para aperfeiçoar a separação dos resíduos e para
melhorar a qualidade do material reciclado.
De forma geral, experiências com o conceito da REP têm sido implantadas em
diferentes países, e este conceito apresenta-se como uma possibilidade para a gestão de
resíduos. Entretanto ele foi criado em circunstâncias bastante particulares, e os instrumentos
relacionados com esse princípio exigem uma série de requisitos que devem ser observados,
caso contrário, corre-se o risco de criar leis vazias, incapazes de gerar os resultados esperados.
AGRADECIMENTOS
Este texto foi elaborado como parte da minha pesquisa de doutorado, que vem sendo
realizada na Lincoln University e é financiada pela Coordenação de Aperfeiçoamento de
Pessoal de Nível Superior (CAPES).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
DE JONG, P. e M. WOLSINK. The structure of the Dutch waste sector and impediments for
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EICHSTÄDT, T., A. CARIUS, et al. Producer responsibility within policy network: the case
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p.133-153. 1999.
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The voluntary approach to environmental policy: joint environmental approach to
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