4 Valdoir Pedro Wathier-12

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Não há informações preliminares à transferência dos recursos, sendo 
necessário que as interpretações dos fatos prévios à liberação dependerão de 
outras informações, tais como ciclo orçamentário do governo federal, e por isso os 
atributos de justificação e sanção ficam ausentes em relação à esfera federal. Além 
disso, não há informação sobre liberações que o FNDE deixou de fazer, ou retardou, 
por haver restrição por parte da entidade executora, tal como pendência quanto a 
prestações de contas anteriores. Assim, embora as informações permitam conhecer 
se os recursos foram disponibilizados, o item não permite avaliar a responsabilidade 
no caso de não ter se efetivado o repasse: a não liberação pode ter ocorrido por 
falha do FNDE, por indisponibilidade de recursos da Fazenda Federal, ou por 
inadimplência da própria esfera local, sem que haja qualquer indicativo sobre a 
situação exceto pela falta da transferência. Essas carências impedem que sejam 
fortalecidos os atributos da sanção, afinal, não se sabe qual dos atores está 
deixando de cumprir suas responsabilidades. De todo modo, havendo alguma 
informação, sem que haja o atributo justificação, pode o eleitor optar por definir seu 
foto com base em tais informações, estando, na modalidade eleitoral, presente a 
dimensão da sanção, ainda que com fraca presença e com o risco de definir-se com 
base em informação insuficiente. 
A partir da categoria Execução Financeira, a identificação da responsabilidade 
torna-se mais clara, pois nela estão comportados os registro da realização das 
despesas pelo executor, desde a forma escolhida para definir o fornecedor e o valor, 
passando pela identificação dos documentos comprobatórios, tais como nota fiscal, 
e alcançando o movimento financeiro para pagamento. Assim, ficam evidentes 
diversos aspectos da execução, desde elementos como a economicidade envolvida 
ou mesmo possíveis reincidências injustificadas de aquisição de dado fornecedor. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Quadro 11: Classificação Conceitual do Item Execução Financeira 
EXECUÇÃO FINANCEIRA 
Quem se 
submete 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Esfera 
Federal 
Answerability 
Informação Ausente Ausente Ausente 
Justificação Ausente Ausente Ausente 
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente 
Esfera 
Local 
 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Fraco Ausente Moderado 
Enforcement Sanção Forte Ausente Ausente 
 
Mesmo que a execução financeira transpareça exclusivamente a ação local, 
há vários pontos que são predeterminados pelas regras centrais. Por exemplo, em 
diversos programas a realização de despesas deve ser feita por adesão a atas de 
registros de preços, ou seja, o executor deve adquirir os itens previstos de 
fornecedores predeterminados por preços pré-estabelecidos. No sistema, porém, 
não há diferenciação para a execução feita por direcionamento das regras centrais 
ou por decisão local. Para o controle horizontal, que conhece estas regras, não há 
prejuízos, porém, para o controle vertical a avaliação fica prejudicada, vez que a 
responsabilidade por uma execução em modelo que diverge do interesse público 
pode ser atribuída indevidamente. 
Além disso, é importante perceber que a execução financeira tem foco 
estritamente no processo. Por isso, é possível que as informações do ciclo de 
despesa interesse mais a fornecedores ou potenciais fornecedores do que à 
sociedade ampla, beneficiária ou potencial beneficiária dos serviços de educação 
pública, mais interessada nos resultados. Neste ponto, é importante perceber que a 
vigilância de fornecedores também pode configurar parte da modalidade vertical, 
ainda que o interesse esteja mais focado no fornecimento de insumos à 
implementação de ações na educação do que propriamente nos seus resultados. 
Não há espaço aqui para discutir tal espécie de relação, mas é preciso considerar 
que o gasto governamental também é importante aspecto da economia, não 
podendo ser afastado do tema. 
Se a execução financeira refere-se essencialmente ao processo de gasto, 
representando um expressivo volume de dados com pouca informação sobre os 
resultados das ações, o próximo item, execução física, está associado a tudo que é 
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materializado a partir da implementação das ações. A execução física é o item mais 
flexível do sistema, pois pode comportar desde dados da conclusão de uma obra, 
por exemplo, da construção de uma escola, até a relação de professores que 
receberam uma capacitação. Além disso, há recursos para definição de indicadores 
com especificação de metas pelo FNDE, com registro dos resultados alcançados 
pelo executor. 
Outro recurso importante deste item de análise é a identificação da 
destinação de bens adquiridos com recursos repassados. Isso significa dizer que 
quando adquirido algum bem com recursos transferidos é possível indicar a 
destinação dada a ele, ou seja, em qual escola ou afim o bem será alocado. Essa 
informação, embora simples, permite que se verifique o resultado informado com o 
resultado percebido na prática, isto é, pode ser verificado se o bem efetivamente foi 
colocado à disposição para benefício de determinada comunidade escolar, o que 
poderia ser feito tanto pelos controles horizontais, quanto pelos conselhos, quanto 
pelos próprios beneficiários. Em razão disso, pode-se avaliar de forma objetiva um 
resultado, além de exigir sua comprovação junto à esfera local. Por isso, desenha-se 
a seguinte classificação: 
 
Quadro 12: Classificação Conceitual do Item Execução Física 
EXECUÇÃO FÍSICA 
Quem se 
submete 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Esfera 
Federal 
Answerability 
Informação Fraco Fraco Fraco 
Justificação Ausente Ausente Ausente 
Enforcement Sanção Ausente Ausente Ausente 
Esfera 
Local 
 
Answerability 
Informação Forte Forte Forte 
Justificação Moderado Ausente Moderado 
Enforcement Sanção Forte Ausente Moderado 
 
O ponto prejudicial a todas as potencialidades apresentadas para o item 
Execução Física é essencialmente a sua ínfima utilização. Em que pesem os 
recursos acima mencionados, não há indicadores definidos a qualquer dos 
programas ou projetos, exceto aqueles básicos associados aos convênios, quais 
sejam, percentual de execução do objeto e alcance dos objetivos, cujas metas são 
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sempre de 100%. A robustez das informações acerca da execução física é irrisória 
frente àquela conferida à execução financeira, o que demonstra que o sistema, 
embora preveja a utilização ampla de ambas as frentes, está configurado de forma a 
acentuar o foco no processo e não nos resultados obtidos. 
O item seguinte trata da devolução de recursos por conta de eventual dano 
causado aos cofres públicos em razão de utilização indevida ou, ainda, de 
restituição ou reprogramação (para uso no ano seguinte) de saldos financeiros. Em 
regra, este item trata de valores residuais. Porém, quando ocorrer a devolução de 
recursos por utilização indevida ou mesmo a restituição da totalidade dos recursos 
pela inexecução de ações previstas, as informações tratadas podem revelar a 
ineficiência na execução, sendo possível concluir a ocorrência de prejuízos aos 
resultados em razão da má gestão. Essa mesma situação pode ocorrer quando 
houver repasse em valor insuficiente para tornar exequível a execução das ações ou 
com atrasos que prejudiquem o alcance dos objetivos previstos. Com isso, o item 
traz, ainda que excepcionalmente, importantes dados da ação tanto da esfera 
central quanto da local: 
 
Quadro 13: Classificação Conceitual do Item Restituições / Reprogramações 
RESTITUIÇÕES / REPROGRAMAÇÕES 
Quem se 
submete 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Esfera 
Federal 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Moderado Ausente Ausente 
EnforcementSanção Moderado Ausente Ausente 
Esfera 
Local 
 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Ausente Ausente Ausente 
Enforcement Sanção Moderado Ausente Ausente 
 
Fato a destacar é que, embora o atributo de informação seja forte e que haja 
a incidência de atualização monetária e juros aos valores utilizados indevidamente, 
bem como a possibilidade de aplicação de multas, não há no sistema a possibilidade 
de que os executores apresentem justificativas para eventuais falhas na execução. 
Com isso, toda execução que não for plena terá o mesmo tratamento, tenha ela sido 
ou não cometida em razão de má fé. Neste ponto, resta evidente o prejuízo ao 
atributo da justificação, especialmente em relação à esfera local. 
114 
 
Por fim, o último item de análise é a Prestação de Contas Online 
propriamente dita. Em essência, este item haveria de consistir apenas na 
consolidação das informações tratadas acima e da ação de envio ou conferência, 
porém, há duas características nele comportadas que merecem especial atenção. O 
primeiro é que, previamente ao envio, há a exigência da geração de um Relatório de 
Ocorrências, produzido a partir da aplicação de uma série de críticas parametrizadas 
aos dados registrados e que permite ao executor rever as informações prestadas 
antes de submetê-las ao FNDE ou, conforme o caso, ao conselho social imbuído da 
análise ou, ainda, a qualquer outra instância de controle. O segundo ponto é que, 
em alguns casos do PDDE e no PNAE, este item serve não para consolidar registros 
anteriores, mas como alternativa a eles. Ou seja, em tais casos o executor registra, 
ao invés dos detalhamentos até aqui discutidos, apenas os demonstrativos sintéticos 
da execução, onde não são discriminadas as despesas, mas somente informados 
seus totais. 
De forma geral, nesta categoria pode-se obter informações gerais em relação 
às responsabilidades assumidas, a exemplo do envio da prestação de contas no 
tempo previsto ou não. Além disso, na sistematização utilizada, pertence a esta 
categoria toda e qualquer informação quanto à situação da prestação de contas, o 
que traz à tona também a ação dos conselhos de controle social e do próprio FNDE 
quanto à realização das análises no tempo previsto. Assim, pode-se classificar a 
Prestação de Contas Online nos seguintes fatores: 
 
Quadro 14: Classificação Conceitual do Item Prestação de Contas Online 
PRESTAÇÃO DE CONTAS ONLINE 
Quem se 
submete 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Esfera 
Federal 
Answerability 
Informação Moderado Moderado Moderado 
Justificação Fraco Fraco Fraco 
Enforcement Sanção Moderado Fraco Fraco 
Esfera 
Local 
 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Fraco Fraco Fraco 
Enforcement Sanção Forte Ausente Moderado 
 
Por tratar-se de um tópico de formalização dos relatórios e de registros de 
envio ou outras alterações de situação das prestações de contas, tais como 
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aprovação ou não aprovação, o item permite uma inferência geral sobre a execução 
do programa ou projeto. Entretanto, dado que não há materialização ou previsão 
próxima de disponibilização de qualquer resultado de análise pelo FNDE, esse item 
pouco acrescenta quanto ao anteriormente discutido. 
A efetiva contribuição deste item virá quando os controles verticais puderem 
conhecer a avaliação feita pelos controles horizontais e, possivelmente, vice-versa. 
Para qualificar esta avaliação, classifico a seguir o sistema, de forma geral, na matriz 
conceitual, para posteriormente associar estes resultados àqueles obtidos nas 
entrevistas aos gestores do sistema. 
 
5.3.4 O SiGPC – Contas Online na matriz de classificação conceitual 
 
Com base nos quadros acima, é possível fazermos a classificação do SiGPC 
– Contas Online na matriz conceitual. Para isso, a avaliação do todo deve ser feita 
considerando a avaliação das partes, porém, não como soma ou outra medida 
aritmética ou estatística, mas sim na avaliação qualitativa da presença ou não das 
dimensões e na amplitude de seu alcance. 
Primeiramente, façamos a síntese da classificação para esfera federal 
(descentralizadora) e esferas locais (executoras) separadamente. Para isso, e pelos 
resultados apresentados acima, percebe-se que a maior presença dos atributos da 
accountability apresenta-se em relação à esfera local e na direção horizontal. Veja-
se o Quadro 15: 
 
Quadro 15: Classificação Conceitual do SiGPC – Contas Online por Esfera 
SIGPC – CONTAS ONLINE 
Quem se 
submete 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Esfera 
Federal 
Answerability 
Informação Forte Fraco Moderado 
Justificação Moderado Ausente Ausente 
Enforcement Sanção Moderado Ausente Ausente 
Esfera 
Local 
 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Fraco Fraco Fraco 
Enforcement Sanção Forte Ausente Moderado 
 
116 
 
Pelo exposto, percebe-se que em relação à identificação do SiGPC - Contas 
Online com o conceito de accountability, quanto à esfera federal, é dominante a 
presença das dimensões da accountability nas relações horizontais, enquanto a 
presença se reduz sobremaneira quando se observa as relações verticais. Por outro 
lado, quando focamos na esfera local a presença amplia-se expressivamente, sendo 
Forte na modalidade horizontal e moderada na modalidade vertical, com presença 
mais fortalecida no espaço social, vez que nele está comportada a ação dos 
conselhos. 
Cabe, ainda, traçar uma classificação única, da aproximação entre o Contas 
Online e o conceito de accountability de forma geral, para todos os agentes 
alcançados, independente da esfera à qual estejam. Assim, pela junção qualitativa 
dos resultados acima, temos a seguinte síntese: 
 
Quadro 16: Classificação Conceitual do SiGPC – Contas Online 
SIGPC – CONTAS ONLINE 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
Answerability 
Informação Forte Moderado Moderado 
Justificação Moderado Ausente Fraco 
Enforcement Sanção Forte Fraco Moderado 
 
Com isso, temos que, pela análise do sistema em sua totalidade, bem como 
sua documentação, pode-se concluir que o SiGPC - Contas Online apresenta 
algumas relações com o conceito de accountability, em regra de forma moderada. O 
ponto de maior impacto é, visivelmente, em relação à disponibilidade de 
informações, o que permite significativas inferências. A significativa presença do 
atributo informação potencializa o atributo Sanção, que também aparece de forma 
expressiva. A maior carência se dá em relação ao atributo Justificação. 
Nas relações intraestatais, o atributo informação não pode levar à imposição 
de sanções sem passar pela justificação, em razão de estar garantido pela própria 
Constituição Federal de 1988 o direito ao contraditório e à ampla defesa. No SiGPC 
– Contas Online, porém, esse atributo é pouco presente, haja vista os responsáveis, 
em regra, não terem possibilidade de motivar seus atos. Com isso, na modalidade 
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vertical, por não ser a relação necessariamente formal, a disponibilidade de 
informação sem possibilidade de justificações pode enviesar as sanções aplicadas. 
Contudo, previamente às conclusões é necessário aprofundar essa 
constatação relativa ao sistema, o que pode ser feito conhecendo a visão dos 
gestores responsáveis por sua implementação, pois alguns pontos exigem 
compreender o modelo de gestão que está por trás da criação dessa nova 
sistemática. E, de acordo com os resultados, podem-se qualificar as conclusões. 
 
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6 ANÁLISE DAS ENTREVISTAS REALIZADAS COM OS GESTORES DO 
SIGPC – CONTAS ONLINE 
 
 
Para viabilizar as inferências conclusivas em relação ao SiGPC – Contas 
Online e a potencial presença dos atributos associados à accountability na 
sistemática de gestão de prestação de contas do FNDE, foi realizada entrevista com 
os gestores responsáveisna autarquia pela definição do modelo que está sendo 
implantado. Assim, neste capítulo, trato especificamente da análise de tais 
entrevistas para depois confrontar os resultados com aqueles obtidos no Capítulo 5, 
ou seja, na análise das funcionalidades do SiGPC – Contas Online. 
Além da análise do próprio sistema, especialmente quando considerado que é 
um processo que ainda está em fase inicial, entendeu-se primordial conhecer a 
percepção dos gestores responsáveis pelo SiGPC – Contas Online. Para isso, 
optou-se pela realização de entrevistas semi-estruturadas (Anexo A). As entrevistas 
foram realizadas com o Presidente do FNDE, a Diretora Financeira, a 
Coordenadora-Geral de Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas, 
a Coordenadora de Prestação de Contas de Programas Educacionais e o 
Coordenador de Tomada de Contas Especial, que compõem a árvore hierárquica de 
gestores responsáveis pela implementação do sistema20. 
As entrevistas, realizadas ao longo do mês de dezembro de 2012, foram 
construídas com base nas recomendações de Gaskell (2002) e visaram à 
identificação de alguns pontos fundamentais para melhor desvelar as conclusões 
desta pesquisa. A análise foi do conteúdo obtido foi realizada com base em Bardin 
(2011). A partir do material obtido pela gravação das entrevistas, o conteúdo foi 
transcrito integralmente, sendo em seguida categorizado em sete eixos temáticos: 
1) O conceito de accountability; 
2) Os motivos da implantação do SiGPC – Contas Online; 
3) Os objetivos de gestão associados ao advento do SiGPC – Contas Online; 
4) A participação dos órgãos de controle interno e externo; 
5) O modo de atuação e a finalidade do controle social; 
_______________ 
20
 Além dos mencionados, também é gestor do Sistema o Coordenador de Acompanhamento e 
Prestação de Contas de Projetos Educacionais, não relacionado como entrevistado por ser o autor 
desta pesquisa. 
119 
 
6) A efetividade na implementação das PPEs; 
7) O momento de exercício do controle e seu foco. 
 
 
6.1 ANÁLISE POR EIXO TEMÁTICO 
 
 
A distribuição nos eixos temáticos permitiu identificar o modelo de gestão 
presente na fala de cada entrevistado, e que nortearia a ação dos gestores. Buscou-
se especialmente identificar se há mais influências gerenciais ou burocráticas, o que 
poderá indicar quais serão as bases determinantes para decisões futuras. Além 
disso, tentou-se identificar os pressupostos necessários para o preenchimento da 
matriz de classificação conceitual da identificação do Contas Online com o conceito 
de accountability com base no posicionamento dos gestores. Para chegar a isso, 
vamos tratar inicialmente dos resultados das entrevistas, devidamente organizadas 
por eixo temático. 
Considerando tratar-se de reduzido número de entrevistas, que abordam 
significativa amplitude de temas de elevada especificidade, entendeu-se que o 
tratamento tabulado e numérico não seria o melhor caminho para aproveitar de 
forma mais rica e fidedigna o material. Assim, ao desmembrar-se e agrupar o 
conteúdo por eixo temático, foram obtidos conteúdos significativamente 
direcionados, sendo possível realizar as inferências necessárias à conclusividade da 
presente pesquisa. É dos resultados obtidos por este processo que trato a seguir. 
 
6.1.1 Eixo 1: O conceito de accountability 
 
No Eixo 1 foram colocados os elementos que expressam o entendimento dos 
gestores do conceito de accountability, bem como aqueles que evidenciavam se os 
gestores consideram alguma relação do conceito com as PPEs. As visões 
mostraram-se polarizadas, desde opiniões de que “falando das políticas públicas 
especificamente voltadas para a educação eu não conheço nenhuma prática de 
accountability, nunca vi” até, em contraponto, o entendimento de que “tem tudo a ver 
accountability com educação [...] a relação existe em todos os programas”.