Direito Imobiliário: Regularização Fundiária

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Dedico	esta	obra	ao	meu	querido	pai,	Salvador	dos	Santos	Oliveira,	que	mal
sabia	que	ao	me	levar	ainda	garoto	para	acompanhá-lo	nos	trabalhos	de
topografia	no	início	da	década	de	90,	despertaria	tamanha	trajetória	e	amor	pelo
Direito	Imobiliário.
Agradecimentos	aos	mentores	e	parceiros,	Prof.	Dr.	Jeferson	Dytz	Marin	(in
memoriam)	e	Prof.	Dr.	Airton	Guilherme	Berger	Filho	pelas	orientações	e
direcionamentos.	Agradeço	ao	querido	Prof.	Dr.	Adir	Ubaldo	Rech,	exemplo	de
pesquisador	e	responsável	pelas	melhores	conversas	de	final	de	tarde	sobre	o
tema.	Aos	amigos	dos	cartórios	de	Camanducaia	e	Nova	Bassano,	gratidão	pelo
convívio	nessa	bela	jornada.	E,	em	especial,	minha	gratidão	à	doce	Gerusa
Kasmiriski,	por	seu	atento	incentivo,	amor	e	aconchego	diários.
PREFÁCIO
O	presente	trabalho	é	resultado	de	pesquisa	de	Samuel	Menezes	Oliveira,	e	se
constitui	numa	excelente	contribuição	científica	que	vem	fundamentar	o
problema	das	ocupações	informais	e	a	sua	regularização.
A	obra	faz	uma	abordagem	rica,	atual	e	oportuna	sobre	o	tema,	que	não	pode
deixar	de	ser	lida	pelas	suas	fundamentações	juridicamente	corretas,	sua
preocupação	socioambiental,	mas	também	pela	sua	praticidade.	Um	futuro
socioambientalmente	sustentável,	implica	definir	procedimentos	de
planejamento	e	correções	dos	equívocos	ou	de	omissão	do	Poder	Público,	que
ignora	o	direito	fundamental	de	moradia	e	estabelece	normas	urbanísticas,	de
desenvolvimento	das	cidades,	sem	a	preocupação	com	espaços	para	todos	e
permite	a	ocupação	de	outros	espaços,	sem	garantia	de	sustentabilidade
ambiental.	As	periferias	das	cidades	e	as	áreas	ambientais	de	riscos	de	desastres
continuam	crescendo	de	forma	informal,	estando	o	processo	de	urbanização	no
Brasil	fora	de	controle	das	autoridades.	Os	desmoronamentos,	como	exemplo	de
Petrópolis,	demonstram	os	cuidados	que	devemos	ter	na	regularização	fundiária
e	a	necessidade	de	adequarmos	o	parcelamento	do	solo	com	a	vocação	natural
dos	espaços,	bem	como	a	destinação	de	espaços	adequados	para	todas	as	classes
sociais.	Certamente	a	densificação	demográfica,	especialmente	no	que	se	refere	a
falta	de	Taxa	de	Permeabilização	adequada	daquele	espaço,	está	diretamente
ligado	a	inexistência	de	espaços	suficientes	previstos	no	Plano	Diretor	para	as
diferentes	classes	sociais	e	atividades	econômicas.	O	Parcelamento	do	solo
adequado	não	é	segregação,	exclusão	ou	descriminação,	mas	segurança	de	um
ambiente	ecologicamente	equilibrado	e	garantia	de	dignidade	humana.
A	degradação	ambiental,	na	ocupação	e	no	crescimento	desordenado	das
cidades,	é	uma	realidade,	e	a	degradação	humana,	mera	consequência.	Fica
evidente	que	o	acesso	a	moradia	e	a	aplicabilidade	e	utilidade	do	Direito
Urbanístico	nas	cidades	necessitam	de	instrumentos	jurídicos	específicos,	de
inclusão	ambientalmente	sustentáveis.	O	autor	do	presente	trabalho,	aborda	não
apenas	a	questão	legal	da	regularização	fundiária,	mas	fundamentalmente	trata
das	questões	sociais	e	práticas	da	sustentabilidade,	nos	fazendo	refletir	da
gravidade	de	precisamos	criar	uma	lei	exclusiva	para	regularizar	o	que	foi
ocupado	sem	planejamento	e	nos	remete	para	a	necessidade	de	evitarmos	a
continuidade	de	ocupações	informais,	cujas	consequências	são	muito	caras	para
o	homem	e	para	a	sociedade.	Não	há	dúvidas	de	que	as	normas	urbanísticas	e
ambientais	vigentes,	por	si	só	e	pela	forma	como	tem	sido	aplicada,	tem
agravado	a	ocupação	informal	e	os	problemas	ambientai,	instalando	o	caos
socioambiental	nas	cidades	em	todo	o	Brasil.
A	cidade,	apesar	de	ser	um	processo	cultural,	é	fundamentalmente	o	habitat	de
convivência	e	bem-estar	humano.	Por	isso,	há	a	necessidade	de	repensar	seu
planejamento	e	desenvolvimento,	adotando-se	novos	instrumentos	jurídicos,
capazes	de	estabelecer	inclusão	social,	sustentabilidade	ambiental,	cidades	mais
inteligentes,	que	garanta	segurança,	bem-estar	e	um	ambiente	ecologicamente
equilibrado,	na	forma	como	é	tutelado	pela	nossa	Constituição	Federal.
Não	há	dúvidas	que	não	podemos	destruir	as	cidades	que	temos,	em	face	de	sua
ocupação	informal,	mas	necessitamos	regularizar	de	forma	sustentável,	o	que
fica	muito	bem	fundamentado	na	presente	obra.	O	parcelamento	do	solo	deve
combinar	ambiente	natural	com	ambiente	criado.	Diversidade	com	necessidades
sociais.
Prof.	Dr.	Adir	Ubaldo	Rech
Professor	de	Direito	Urbanístico	Ambiental	do	Mestrado	e	Doutorado	da
Universidade	de	Caxias	do	Sul	–	UCS
SUMÁRIO
Capa
Folha	de	Rosto
Créditos
INTRODUÇÃO
PARTE	I	–	TEORIA	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.1.	A	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA	COMO	INSTRUMENTO
DE	POLÍTICA	PÚBLICA
1.2.	HISTÓRICO	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA	NO
BRASIL
1.3.	FASES	LEGISLATIVAS	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.4.	CORRESPONDÊNCIA	DA	POLÍTICA	URBANA	DE	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	NAS	NORMAS	INTERNACIONAIS
1.5.	CONFORMAÇÃO	LEGISLATIVA	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
1.6.	DA	NATUREZA	DE	LEI	GERAL	DA	LEI	Nº	13.465/2017
1.7.	INSTRUMENTOS	ANTERIORES	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
1.8.	OBJETIVOS	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.9	LEGITIMAÇÃO	PARA	O	REQUERIMENTO	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
1.10	COMPETÊNCIA	PARA	O	PROCEDIMENTO	ADMINISTRATIVO	DA
REURB
1.11	CONSIDERAÇÃO	DO	NÚCLEO	URBANO	INFORMAL
1.12	MODALIDADES	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.13	FONTES	DE	FINANCIAMENTO	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
1.14	FASES	DO	PROCEDIMENTO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
PARTE	II	–	PRÁTICA	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
2.	PROCEDIMENTOS	PREPARATÓRIOS	DA	REURB
2.1.	DEMARCAÇÃO	URBANÍSTICA
2.2.	IDENTIFICAÇÃO	DE	ÁREAS	DE	RISCOS	E	ÁREAS	DE
PRESERVAÇÃO	PERMANENTE
3.	PROCEDIMENTO	ADMINISTRATIVO	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
3.1.	REQUERIMENTO	PELOS	INTERESSADOS
3.2.	PROCESSAMENTO	DO	REQUERIMENTO	E	DECRETO
INSTAURADOR
3.3.	MANIFESTAÇÃO	DOS	INTERESSADOS
3.4.	CUSTEIO	E	FINANCEIRO	PARA	A	ELABORAÇÃO	DO	PROJETO	DE
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
4.	INSTRUMENTOS	JURÍDICOS	PARA	SOLUÇÃO	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
4.1.	INSTRUMENTOS	DE	INTERVENÇÃO	E	REFORMA
4.1.1.	ARRECADAÇÃO	DE	BEM	VAGO
4.1.2.	REQUISIÇÃO	DE	BENS	IMÓVEIS
4.1.3.	TRANSFERÊNCIA	DO	DIREITO	DE	CONSTRUIR
4.1.4.	INTERVENÇÃO	DO	PODER	PÚBLICO
4.2.	INSTRUMENTOS	DE	TITULAÇÃO	DE	PROPRIEDADE
4.2.1.	USUCAPIÃO
4.2.2.	DESAPROPRIAÇÃO	EM	FAVOR	DOS	POSSUIDORES
4.2.3.	CONSÓRCIO	IMOBILIÁRIO
4.2.4.	DESAPROPRIAÇÃO	POR	INTERESSE	SOCIAL
4.2.5.	LEGITIMAÇÃO	FUNDIÁRIA
4.2.6.	ALIENAÇÃO	DE	IMÓVEL	PELA	ADMINISTRAÇÃO	PÚBLICA
DIRETAMENTE	AO	DETENTOR
4.2.7.	DOAÇÃO	DE	BEM	IMÓVEL
4.2.8.	COMPRA	E	VENDA	DE	BEM	IMÓVEL
4.3	INSTRUMENTOS	DE	CONCESSÃO	E	USO	DE	BENS	PÚBLICOS
4.3.1.	CONCESSÃO	DE	USO	ESPECIAL	PARA	FINS	DE	MORADIA
4.3.2.	CONCESSÃO	DE	DIREITO	REAL	DE	USO
4.4	INSTRUMENTOS	DE	POSSE	A	SER	CONVERTIDA	EM
PROPRIEDADE
4.4.1.	LEGITIMAÇÃO	DE	POSSE
4.5.	TRANSFERÊNCIA	DE	BENS	PÚBLICOS	NA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
5.	PROJETO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
5.1.	DA	POSSÍVEL	INTEGRAÇÃO	DA	REURB	AO	ZONEAMENTO
URBANO
5.2.	ÁREAS	VEDADAS	PARA	A	REALIZAÇÃO	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
5.3.	CONTEÚDO	DO	PROJETO	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
5.4.	DA	EXIGÊNCIA	DE	PERCENTUAL	INSTITUCIONAL	PARA	ÁREAS
PÚBLICAS
5.5.	PROJETO	URBANÍSTICO
5.6.	EQUIPAMENTOS	DE	INFRAESTRUTURA
5.7.	CRONOGRAMA	DE	IMPLANTAÇÃO
5.8.	RESPONSABILIDADE	PELAS	OBRAS	DE	INFRAESTRUTURA	E
ADEQUAÇÕES
5.9.	APROVAÇÃO	DO	PROJETO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
6	CONCLUSÃO	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
6.1.	ATO	DECISÓRIO	ADMINISTRATIVO	DE	CONCLUSÃO
6.2.	EMISSÃO	DA	CERTIDÃO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	(CRF)
7.	REGISTRO	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
7.1.	DA	ATRIBUIÇÃO	DO	OFÍCIO	DE	REGISTRO	DE	IMÓVEIS
7.2.	REGISTRABILIDADE	DA	CERTIDÃO	DE	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	(CRF)
7.3.	PROTOCOLO	E	QUALIFICAÇÃO	REGISTRAL
7.4.	REGISTRO	DAS	MATRÍCULAS	NA	REURB
7.5.	DISPENSA	DE	COMPROVAÇÃO	DE	RECOLHIMENTO	DE	TRIBUTOS
7.6.	DISPENSA	DE	CANCELAMENTO	PERANTE	O	INCRA
7.7.	NOTIFICAÇÕES	PELO	REGISTRO	DA	REURB
7.8.	REGISTRO	DE	ÁREAS	EM	CONDOMÍNIO
7.9.	DIRETRIZES	TÉCNICAS	DE	REGISTRO	DAS	ÁREAS,	UNIDADES	E
VIAS	PÚBLICAS
7.10.	INCORPORAÇÃO	DAS	ÁREAS	PÚBLICASAOS	MUNICÍPIO	E
ÁREAS	REMANESCENTES
8.	ACOMPANHAMENTO	POSTERIOR	À	REALIZAÇÃO	DA	REURB
8.1.	COMPROVAÇÃO	DE	FINALIZAÇÃO	DAS	OBRAS	DE
INFRAESTRUTURA	E	ADEQUAÇÃO
8.2.	INSTALAÇÃO	DE	EQUIPAMENTOS	PÚBLICOS	URBANOS	E
COMUNITÁRIOS
8.3.	ACOMPANHAMENTO	POSTERIOR	DA	COMUNIDADE
8.4.	RESPONSABILIZAÇÃO	E	DIREITO	DE	REGRESSO	CONTRA
RESPONSÁVEIS	PELA	FORMAÇÃO	DO	NÚCLEO	URBANO	INFORMAL
8.5.	PREVENÇÃO	CONTRA	FORMAÇÃO	DE	NOVOS	NÚCLEOS
URBANOS.
MODELOS	–	PROCESSO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
I	–	MODELO	DE	REQUERIMENTO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
II	MODELO	DE	ATO	ADMINISTRATIVO	DE	INSTAURAÇÃO	DA
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
III	MODELO	DE	AUTO	DE	DEMARCAÇÃO	URBANÍSTICA
IV	MODELO	DE	EDITAL	DE	INSTAURAÇÃO	E	INTIMAÇÃO	DE
INTERESSADOS
V	MODELO	DE	EDITAL	DE	NOTIFICAÇÃO	POR	ABERTURA	DE
MATRÍCULA	PARA	SISTEMA	VIÁRIO
VI	MODELO	DE	ATO	ADMINISTRATIVO	DE	APROVAÇÃO	DO	PROJETO
DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
VII	MODELO	DE	DECISÃO	ADMINISTRATIVA	DE	CONCLUSÃO	DA
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA.
VIII	MODELO	DE	CERTIDÃO	DE	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA.
TERCEIRA	PARTE	–	PROTEÇÃO	AMBIENTAL	E	COMPLIANCE	NA
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
9.	PROTEÇÃO	AMBIENTAL	NA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
9.1.	ASPECTO	SOCIOAMBIENTAL	NA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
9.2.	VIABILIDADE	DO	COMPLIANCE	AMBIENTAL	NA
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
10.	COMPLIANCE	AMBIENTAL	APLICADO	NA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
10.1.	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA:	LEVANTAMENTO	DE
DADOS	E	CARÊNCIA	DE	CAPACITAÇÃO
10.2.	PRINCÍPIOS	E	DIRETRIZES	A	SEREM	OBSERVADOS	NO
COMPLIANCE	AMBIENTAL	PARA	A	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
10.2.1.	PRINCÍPIO	DA	SUSTENTABILIDADE	ECONÔMICA,	SOCIAL	E
AMBIENTAL
10.2.2.	PRINCÍPIO	DA	ORDENAÇÃO	TERRITORIAL
10.2.3.	PRINCÍPIOS	IMPLÍCITOS	NA	LEI	FEDERAL	DE
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
10.2.4.	PRINCÍPIO	DA	PREVENÇÃO	À	FORMAÇÃO	DE	OCUPAÇÕES
IRREGULARES
10.3.	MODELOS	E	ESTRUTURA	DO	PROGRAMA	DE	COMPLIANCE
10.4.	CONFIGURAÇÃO	DE	ROTINAS	DO	COMPLIANCE	AMBIENTAL
NO	MUNICÍPIO
10.5.	ROTINAS	DE	COMPLIANCE	AMBIENTAL	PARA	REURB	NO
MUNICÍPIO
10.6.	CONFIGURAÇÃO	DE	ROTINAS	DO	COMPLIANCE	AMBIENTAL
NO	REGISTRO	DE	IMÓVEIS
10.7.	ROTINAS	DE	COMPLIANCE	AMBIENTAL	PARA	REURB	NO
OFÍCIO	DE	REGISTRO	DE	IMÓVEIS
10.7.	REFLEXOS	DO	COMPLIANCE	AMBIENTAL	NA	ATUAÇÃO	DO
MINISTÉRIO	PÚBLICO
10.8.	CONFIRMAÇÃO	E	AVALIAÇÃO	DE	EFICIÊNCIA	NO	COMPLIANCE
AMBIENTAL
CONSIDERAÇÕES	FINAIS
REFERÊNCIAS
Landmarks
Capa
Folha	de	Rosto
Página	de	Créditos
Sumário
Bibliografia
INTRODUÇÃO
A	Regularização	Fundiária	Urbana	se	situa	dentro	dos	estudos	de	Direito
Imobiliário,	associado	aos	estudos	de	Registros	Públicos,	Direitos	Reais	e
Direito	Administrativo.	Aliás,	o	estudo	de	Direito	Imobiliário	demonstra-se	cada
vez	mais	relevante	na	atuação	jurídica,	diante	da	gigantesca	demanda	de
situações	de	irregularidades	imobiliárias	em	todo	o	país,	que	vinculam	não
somente	a	necessidade	prática,	como	também	o	importante	papel	social	na
solução	do	déficit	habitacional	em	todo	o	país.
Pessoalmente,	o	tema	de	regularização	imobiliária	sempre	esteve	presente	na
trajetória	profissional	deste	autor.	Inicialmente,	quando	atuava	na	advocacia
privada,	prestando	assessoria	jurídica	terceirizada	à	Caixa	Econômica	Federal
para	regularização	de	conjuntos	habitacionais.	Em	seguida,	como	advogado
público,	foram	trabalhados	os	primeiros	projetos	de	regularização	fundiária,
ainda	anteriores	à	Lei	11.977/2009,	e	posteriormente	embasados	na	referida	lei.
Como	titular	de	serventia	extrajudicial,	em	mais	de	uma	década	de	experiência
foram	realizados	trabalhos	específicos,	em	assistência	aos	Municípios,	para
instrução	e	realização	de	programas	de	políticas	públicas	destinados	à
formalização	de	regularização	fundiária	de	áreas	irregulares.
No	campo	acadêmico,	o	Mestrado	em	Direito	Ambiental	com	ênfase	no	Direito
Urbanístico,	permitiu	desenvolver	o	estudo	específico	sobre	a	Regularização
Fundiária	Urbana.	Adotado	o	objeto	de	estudos	na	vigência	da	lei	nº
13.465/2017,	que	instituiu	a	lei	geral	de	Reurb,	dissertou-se	sobre	a
Regularização	Fundiária	Urbana,	com	a	perspectiva	de	implantação	de
compliance,	como	programa	de	conformidade,	para	maior	efetividade	do
procedimento	administrativo,	ora	atendidas	as	normas	e	diretrizes	voltadas	à
sustentabilidade	econômica,	social	e	ambiental.
Desta	forma,	a	obra	ora	apresentada	representa	a	unificação	concebida	de	parte
dos	estudos	dissertativos	do	mestrado	concluído	no	ano	de	2020,	e	parte	do	curso
de	extensão	prático	para	implantação	e	análise	de	instrumento	jurídicos	em
Regularização	Fundiária	Urbana,	elaborado	no	ano	de	2021.
A	obra	foi	estruturada	em	três	partes.	A	primeira	parte	de	Teoria	da
Regularização	Fundiária	Urbana,	dedica-se	aos	aspectos	teóricos	para	a
compreensão	do	contexto	legal	do	tema.	São	abordados	os	pontos	sobre	os
antecedentes	históricos	da	regularização,	as	suas	fases	legislativas,	os
instrumentos	já	preexistentes	e	utilizados	no	ordenamento	jurídico,	a	natureza
jurídica,	seus	objetivos,	a	competência	para	realização	da	regularização,	as
modalidades	e	fases	caracterizadoras	do	procedimento	administrativo	da	Reurb.
A	segunda	parte	da	obra	aborda	o	procedimento	administrativo	em	seu	viés
prático,	apresentando-se	a	lei	geral	da	Reurb,	comentários	às	normas	que
instituem	o	procedimento,	a	sua	fase	preparatória,	os	instrumentos	jurídicos	de
solução	da	regularização,	os	elementos	e	organização	do	projeto	de
regularização,	a	sua	conclusão	e	registro.	Acompanham,	inclusive,	modelos
práticos	para	melhor	visualização	do	procedimento	administrativo	e	auxílio	para
sua	execução	pelos	leitores	na	atuação	junto	à	Administração	Pública.
Em	sua	terceira	parte,	a	obra	sintetiza	reflexões	sobre	a	proteção	ambiental	na
Regularização	Fundiária	Urbana.	Tratou-se	dos	princípios	ambientais	a	serem
observados	na	Reurb	e	da	importância	de	sua	conformidade	para	atendimento	às
diretrizes	de	sustentabilidade	social,	econômica	e	ambiental	no	procedimento
regulatório.	Discute-se	sobre	a	viabilidade	da	instituição	da	compliance	como
programa	de	rotinas	para	a	melhor	organização	e	instauração	da	Reurb,	tanto	na
fase	realizada	pelo	Município,	quanto	na	fase	posterior	de	registro	realizada
junto	ao	Ofício	de	Registro	de	Imóveis.	Discorre-se	sobre	as	vantagens	do
programa	de	rotinas	para	auxílio	técnico	aos	envolvidos	na	Reurb,	bem	como	a
posterior	utilização	do	instrumento	para	avaliação	de	eficiência	sobre	o
Compliance	ambiental	aplicado	no	procedimento	administrativo	da
regularização	fundiária.
Nesse	sentido,	destina	a	auxiliar	profissionais	da	Administração	Pública	e
operadores	de	Direito	no	desenvolvimento	e	realização	do	procedimento
administrativo	da	Regularização	Fundiária	Urbana.	São	apresentados	seus
aspectos	teóricos,	objetivados	a	permitir	a	fundamentação	adequada	no	exercício
do	procedimento,	principalmente	diante	da	preocupação	com	os	aspectos	social,
econômico	e	ambiental,	necessários	à	regularização	de	núcleos	informais
urbanos.	Prima-se	pelo	melhor	esclarecimento	sobre	o	instituto	da	Reurb	e	seus
pressupostos	e	instrumentos	essenciais	à	ordenação	territorial	e	desenvolvimento
das	cidades.
PARTE	I	–	TEORIA	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
1.1.	A	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA	COMO
INSTRUMENTO	DE	POLÍTICA	PÚBLICA
Os	problemas	reais	de	ocupações	desordenadas	motivadas	pela	escassez	de
moradias,¹	geradoras	dos	núcleos	urbanos	irregulares,	decorrem	da
complexidade	da	sociedade	e	ausência	da	Administração	Pública	para	a
ordenação	territorial.	Em	resposta	autopoiética	ao	conjunto	de	instrumentos
jurídicos	de	políticas	públicas	em	matéria	urbanística,	surge	a	regularização
fundiária	urbana	como	procedimento	adequado	para	reordenação	territorial.
Enquadrada	como	política	pública	material	–	dentro	da	classificação	de	políticas
regulatórias	por	sua	finalidade	–	encampando	as	categorias	de	zoneamento²	e
ordenação	territorial,	a	regularização	fundiária	urbana	é	procedimento
administrativo	resultante	do	cenário	preocupante	de	ocupações	irregulares	nas
últimas	décadas.³
Conforme	apontado	peladoutrina,	atribui-se	o	crescimento	da	informalidade	na
criação	de	loteamentos	e	núcleos	urbanos	informais	ao	rigor	da	Lei	Federal	nº
6.766,	de	19	de	dezembro	de	1979,	que	instituiu	o	parcelamento	do	solo	urbano,
pela	exigência	indiscriminada	de	requisitos	formais	para	a	aprovação	do
parcelamento	urbano.⁴	Caracterizou-se	uma	disfuncionalidade	pela
complexidade	e	excesso	do	formalismo	legal,	associado	à	ausência	de
fiscalização	administrativa	e	ineficácia	na	aplicação	das	medidas	sancionatórias
por	seu	descumprimento,	de	modo	a	estimular	a	disseminação	de	loteamentos	e
parcelamentos	irregulares.⁵
Em	conexão	ao	pensamento	econômico,	a	situação	desordenada	das	ocupações
urbanas	ocasionou	a	chamada	“tragédia	do	não-comum	urbano”. 	São	motivos
diretos	a	escassez	do	solo	urbano,	objeto	de	mercantilização	do	capitalismo,	a
privatização	do	espaço	e	a	reconhecida	impossibilidade	de	acesso	pela	população
de	baixa	renda.⁷	Diante	da	predominância	do	domínio	privado	sobre	o	público,
afastou-se	o	tratamento	de	bens	comuns	em	detrimento	à	lógica	de	renda	da	terra
que	rege	os	mercados	fundiários	e	imobiliários.⁸
Maricato	denuncia	que	a	ocupação	ilegal	urbana	não	corresponde	somente	a	uma
permissão	social,	mas	se	origina	do	“próprio	modelo	de	desenvolvimento	urbano
no	Brasil”. 	Confirma-se	ser	razão	bastante	para	considerar	a	mudança	na	gestão
pública	e	a	regularização	fundiária	urbana	para	a	reordenação	territorial.¹
A	regularização	possui	aspecto	jurídico	quanto	ao	reconhecimento	de
titularidade,	que	sabidamente	refere-se	à	solução	de	conflitos	de	propriedade,	de
direito	de	vizinhança	ou	mesmo	conflitos	domésticos	e	familiares.¹¹	A
formalização	do	domínio	pelas	ocupações	irregulares	caracteriza	o
reconhecimento	de	direitos	sociopolíticos	em	atribuição	de	segurança	de	posse	à
população	ocupante.
Fernandes	destaca	que,	na	formulação	dos	programas	de	regularização	e
legalização	de	posse,	cabe	compatibilizar	também	a	segurança	individual	da
posse	com	os	demais	interesses	sociais	e	ambientais,	que	não	podem	ser
reduzidos	somente	ao	direito	individual	de	propriedade	plena.¹²
1.2.	HISTÓRICO	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA	NO	BRASIL
A	primeira	legislação	brasileira	que	sistematizou	o	parcelamento	do	solo	urbano
foi	o	Decreto-lei	nº	58/1937,	a	qual	obrigava	os	proprietários	de	terrenos	urbanos
e	terras	rurais	em	depositar	previamente	no	cartório	de	registro	de	imóveis	a
documentação	relativa	à	oferta	pública	de	venda	e	divisão	de	lotes.
Seguidamente,	foi	editado	o	Decreto-lei	nº	271/1967,	que	atribuiu	aos
municípios	a	competência	para	impor	obrigações	específicas	aos	projetos	de
loteamento	e	parcelamento	de	solos	urbanos,	“inclusive	quanto	à	destinação	e
utilização	das	áreas,	de	modo	a	permitir	o	desenvolvimento	local	adequado.”
(art.	2º,	inciso	I).
Uma	década	mais	tarde,	surge	a	Lei	de	Parcelamento	do	Solo	Urbano,	ou	“Lei	de
Loteamentos”,	instituída	pela	lei	nº	6.766/1979,	a	qual	sofreu	inúmeras	críticas,
diante	da	piora	das	condições	de	habitação,	pelo	rigorismo	dos	requisitos	legais
de	aprovação,¹³	por	vezes	esbarrando	na	discricionariedade	política	dos
municípios	para	dificultar	as	aprovações	dos	projetos	de	loteamento	e
parcelamento	do	solo	urbano.¹⁴	Olvidam	os	agentes	públicos	sobre	a
compreensão	de	suposta	liberdade	irrestrita	para	a	prática	de	políticas	públicas,
quando	estas	possuem	caráter	vinculante	para	o	cumprimento	eficaz.¹⁵
Importante	menção	ao	artigo	40	da	Lei	de	Parcelamento	do	Solo	Urbano,	que
trouxe	previsão	da	possibilidade	de	regularização	de	loteamentos	ou
desmembramentos	não	autorizados,	ou	executados	sem	observância	das
determinações	legais	do	ato	administrativo	de	licença,	por	iniciativa	do
município	ou	do	Distrito	Federal,	quando	for	o	caso.	Justificou	a	lei	a	criação	da
medida	com	objeto	de	“evitar	lesão	aos	padrões	de	desenvolvimento	urbano	e	na
defesa	dos	direitos	dos	adquirentes	de	lotes.”¹
Medida	relevante	de	abrandamento	do	rigor	com	a	regularização	de
parcelamentos	não	autorizados	ou	irregulares	foi	a	reforma	da	Lei	de
Parcelamento	do	Solo	Urbano,	ocorrida	pela	Lei	nº	9.785/1999,	a	qual	introduz
os	parcelamentos	de	interesse	público,	quando	vinculados	a	planos	ou	programas
habitacionais	de	iniciativa	das	prefeituras	municipais	ou	do	Distrito	Federal,
tornando	inexigível	a	“documentação	que	não	seja	a	mínima	necessária	e
indispensável	aos	registros	no	cartório	competente”,	definindo	ainda	serem
“vedadas	as	exigências	e	as	sanções	pertinentes	aos	particulares,	especialmente
aquelas	que	visem	garantir	a	realização	de	obras	e	serviços,	ou	que	visem
prevenir	questões	de	domínio	de	glebas,	que	se	presumirão	asseguradas	pelo
Poder	Público	respectivo.”¹⁷
Destaque	normativo	das	legislações	municipais	é	atribuído	à	lei	do	município	de
Belo	Horizonte,	lei	nº	3.532,¹⁸	de	6	de	janeiro	de	1983,	que	criou	o	programa
“Pró-Favela”.	Referida	lei	foi	pioneira	na	proposta	de	um	programa	urbanístico	e
social	de	regularização	de	favelas,	combinando	a	identificação	e	demarcação	das
áreas	irregulares	como	espaços	residenciais	para	fins	de	moradia	social,
atribuindo-as	como	“setores	especiais”.	Além	do	zoneamento	municipal
específico,	a	lei	ainda	definia	normas	urbanísticas	específicas	para	uso,
parcelamento	e	ocupação	do	solo,	integrando	a	gestão	participativa	para	sua
regularização.
Mesma	linha	seguiu	a	Lei	Municipal	de	Recife,	lei	nº	14.511,¹ 	de	17	de	janeiro
de	1983,	a	qual	também	previu	elementos	para	definição	estrutural	de	ocupações
existentes.	Conforme	menciona	Fernandes,	referidas	leis	serviram	de	modelo
para	outros	municípios,	a	exemplo	de	Salvador	e	Porto	Alegre,	que	também
adotaram	o	zoneamento	para	“áreas	especiais	de	interesse	social”,	possibilitando
padrões	urbanísticos	próprios	e	processo	participativo	de	gestão	institucional	de
regularização.²
Por	ocasião	da	ausência	de	infraestrutura,	da	carência	de	saneamento	básico	e	do
déficit	habitacional	elevado,	a	busca	de	implementação	de	políticas	públicas
capazes	de	atender	ao	ordenamento	territorial	sustentável,	ambiental	e
econômico,	fundamentam	a	necessidade	da	instituição	da	regularização	fundiária
como	resgate	de	cidadania	e	acesso	ao	direito	à	propriedade.²¹
A	regularização	fundiária	urbana	toma	maior	corpo	como	instrumento	de	política
pública	urbana,	com	a	edição	do	Estatuto	da	Cidade,	pela	lei	nº	10.257/2001	–	ao
regular	a	competência	municipal	para	a	política	de	desenvolvimento	urbano	–
atribuindo-lhe	a	natureza	de	instituto	jurídico	e	político	(artigo	4º,	inciso	V,	“q”).
Sundfeld	afirma	que	o	Estatuto	da	Cidade	consolida	o	direito	urbanístico	e
viabiliza	a	sua	operação	sistematizada	para	a	promoção	da	articulação	interna,	na
regulação	e	conceitos	e	instrumentos,	e	articulação	externa,	na	conexão	das
disposições	do	urbanismo	com	outros	sistemas	normativos.²²
Nas	diretrizes	gerais	de	política	urbana,	reconhece	a	natureza	instrumental	da
regularização	fundiária	urbana,	conceituada	como	instrumento	de	urbanização	de
áreas	ocupadas	por	população	de	baixa	renda,	“mediante	o	estabelecimento	de
normas	especiais	de	urbanização,	uso	e	ocupação	do	solo	e	edificação,
consideradas	a	situação	socioeconômica	da	população	e	as	normas	ambientais.”²³
O	Estatuto	da	Cidade	não	somente	consagra	a	regularização	fundiária	urbana
como	instrumento	(jurídico	e	político)	de	política	pública	urbana,	como	reforça	o
protagonismo	dos	municípios	na	política	de	desenvolvimento	urbano	definida
pelo	artigo	182	da	Constituição	Federal.²⁴	Assevera-se	que	a	autonomia	política
e	administrativa	dos	municípios	somente	se	confirma	com	a	implantação	de
programas	que	possibilitem	a	real	execução	de	programas	de	políticas	públicas,
não	sendo	conquistada	somente	por	repasses	financeiros	de	fundos	nacionais	ou
estaduais,	ou	mesmo	subvenções	econômicas	vinculadas	a	políticas
habitacionais,	como	recorrentemente	ocorria.²⁵
Como	instrumento	de	política	urbana,	a	regularização	fundiária	urbana	permite
ao	Município	realizar	a	integração	urbana	entre	o	núcleo	urbano	informal	e	a
cidade	formalizada,	realizando	melhorias	de	infraestrutura,	saneamento	básico	e
serviçospúblicos	essenciais	até	então	ausentes.² 	Individualmente	aos	ocupantes
das	áreas	irregulares,	haverá	resultados	importantes	para	a	segurança	jurídica	dos
ocupantes,	que	passam	a	ter	formalizado	o	direito	de	propriedade	de	seus
imóveis,	permitindo	a	transferência	e	a	propagação	do	domínio	no	mercado	ou	a
seus	descendentes,	incorrendo	na	integração	ao	sistema	econômico	até	mesmo
para	utilização	dos	imóveis	como	garantia	para	obtenção	de	créditos	e
financiamentos.
Fernandes	ressalta	que	as	políticas	de	regularização	fundiária	não	podem	ser
elaboradas	de	forma	isolada,	sendo	relevante	a	combinação	com	as	demais
políticas	públicas	preventivas,	de	maneira	a	quebrar	o	ciclo	de	exclusão	que
originou	a	informalidade.²⁷	Caberia,	portanto,	a	intervenção	direta	e	o
incremento	de	investimento	público	pela	Municipalidade,	tanto	na	viabilidade	de
moradia,	na	democratização	do	acesso	à	terra	quanto	na	promoção	da	reforma
urbana	no	sentido	amplo.
Não	se	pode	atribuir	a	regularização	fundiária	como	“salvo-conduto”	ou	mesmo
premiação	para	aqueles	que	burlam	o	sistema	legal	de	parcelamento	e
loteamento	urbano,	de	forma	a	permitir	que	se	beneficiem	com	a	irregularidade.
Mesmo	que	realizado	o	procedimento	de	formalização,	este	não	anistia	os
responsáveis	de	eventuais	sanções.
A	despeito	da	consideração	da	regularização	fundiária	urbana	como	instrumento
jurídico	ideal	para	a	reordenação	territorial,	confronta-se	que	sua	eficácia
depende	da	capacitação	técnica	das	equipes	responsáveis	pela	execução	das
políticas	de	desenvolvimento	urbano	dos	municípios,	que	se	demonstraram
falhas	em	todo	o	período	de	vigência	do	Estatuto	da	Cidade,	mantendo-se	com	o
advento	da	Lei	Nacional	de	Regularização	Fundiária,	instituída	pela	Lei	nº
11.977/2009	e,	posteriormente,	com	a	legislação	atual	de	regularização	fundiária
urbana	(Lei	nº	13.465/2017).
1.3.	FASES	LEGISLATIVAS	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
O	advento	da	Lei	Nacional	de	Regularização	Fundiária	em	2009,	e	sua	posterior
reforma	em	2017,	dividiu	a	sistematização	do	procedimento	de	regularização
fundiária	urbana	em	três	fases.	Primeira	fase	compreende	a	de	inexistência	de
regulação	sistematizada,	do	início	da	república	e	segue	até	a	edição	do	Estatuto
da	Cidade	(Lei	nº	10.257/2001).	Período	em	que	a	matéria	era	tratada	por
legislação	esparsa,	iniciando-se	pela	legitimação	de	posse	até	a	regularização
prevista	pela	lei	de	parcelamento	do	solo	urbano	(Lei	nº	6.766/1979).
A	segunda	fase,	reconhecida	com	a	edição	do	Estatuto	da	Cidade	(Lei	nº
10.257/2001),	foi	marcada	pela	consagração	do	Direito	Urbanístico	como
sistema	jurídico	autônomo,	encampando	dentro	das	políticas	públicas	urbanas
também	a	regularização	fundiária	urbana.
Ainda,	a	terceira	e	atual	fase,	considerada	diante	da	edição	da	Lei	nº
11.977/2009,	que	institucionaliza	as	normas	gerais	para	a	regularização	fundiária
urbana,	as	quais	seguidamente	são	reformadas	pela	Lei	nº	13.465/2017,	em
vigor.	A	terceira	fase	se	caracterizou	pela	melhor	organização	sistêmica	do
processo	administrativo	regulatório,	especialmente	definindo	os	instrumentos
integrados	à	sua	efetivação	e	atuação	dos	demais	atores	que	participam	do
procedimento,	a	exemplo	o	oficial	do	Registro	de	Imóveis.
Destarte,	o	programa	de	conformidade	para	a	capacitação	e	criação	de	rotina	do
procedimento	do	instrumento	de	regularização	fundiária	urbana	auxiliaria
consideravelmente	na	padronização	e	controle	da	política	pública,	permitindo
melhor	atendimento	aos	requisitos	de	eficiência	e	boa	administração.
1.4.	CORRESPONDÊNCIA	DA	POLÍTICA	URBANA	DE
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	NAS	NORMAS
INTERNACIONAIS
A	instituição	da	política	urbana	de	regularização	fundiária,	dentro	do	contexto	de
soft	law,	confirma-se	como	instrumento	evolutivo	de	políticas	habitacionais
integradas	à	reordenação	territorial,	motivadas	pelo	direito	à	moradia	e
implementação	de	programas	de	desenvolvimento	sustentável,	social,	econômica
e	ambientalmente.
O	direito	à	moradia,	ou	habitação,	teve	declarada	sua	natureza	de	direito
fundamental	na	“Declaração	Universal	dos	Direitos	Humanos”²⁸	em	1948,	que
reconheceu	no	artigo	25.1,	conforme	estabelece:
Artigo	25.1	“Toda	pessoa	tem	direito	a	um	padrão	de	vida	capaz	de	assegurar	a
si	e	a	sua	família	saúde	e	bem-estar,	inclusive	alimentação,	vestuário,	habitação,
cuidados	médicos	e	os	serviços	sociais	indispensáveis,	e	direito	à	segurança	em
caso	de	desemprego,	doença,	invalidez,	viuvez,	velhice	ou	outros	casos	de	perda
dos	meios	de	subsistência	fora	de	seu	controle.”
Em	seguida,	o	direito	à	moradia	também	é	confirmado	no	“Pacto	Internacional
de	Direitos	Econômicos,	Sociais	e	Culturais”,² 	no	ano	de	1966,	nos	termos	do
artigo	11.1.³ 	Em	ambos	os	institutos,	o	estabelecimento	da	moradia	como	direito
fundamental	traduziu	em	diretriz	a	ser	observada	pelos	países	signatários,
ressaltando	a	preocupação	da	comunidade	internacional	com	o	acesso	à
habitação,	reconhecidamente	como	direito	social.
O	esforço	global	para	a	gestão	integrada	de	assentamentos	humanos	surge	com	a
Conferência	das	Nações	Unidas	sobre	Assentamentos	Humanos	–	Habitat	I,
ocorrida	em	Vancouver	(Canadá),	em	1976.³¹	Diante	da	situação	de	que	a
tendência	de	urbanização	global	não	seria	revertida,	consolidou-se	a
preocupação	com	a	adequação	dos	assentamentos	e	ocupações	humanas,	com
fins	de	evitar	maior	degradação	do	meio	ambiente.	Com	a	crescente	urbanização
periférica	nas	décadas	seguintes	em	países	da	América	Latina,	Ásia	e	África	–
ocasionados	pela	exclusão	espacial	e	territorial,	diante	da	situação	de	acesso	a
imóveis	regularmente	urbanizados	somente	por	famílias	com	renda	fixa	–
surgiram	os	primeiros	modelos	para	planejamento	e	reordenação	territorial	sobre
as	ocupações.
Evoluída	a	consideração	urbana	como	“direito	à	cidade”,	a	“Carta	Mundial	do
Direito	à	Cidade”,³²	redigida	pela	sociedade	civil	no	Fórum	Social	das	Américas,
ocorrido	em	Quito	em	2004,	e	Fórum	Mundial	Urbano,	na	cidade	de	Barcelona,
no	mesmo	ano.	Ressalta-se	que	a	redação	se	completou	ainda	com	o	V	Fórum
Social	Mundial,	ocorrido	em	Porto	Alegre,	em	2005.	Referido	documento	estatui
como	princípios	essenciais	a	gestão	democrática	da	cidade,	a	função	social	da
propriedade	e	da	cidade,	o	exercício	pleno	da	cidadania,	dentre	outros,	valendo
de	guia	normativo	para	grande	parte	das	leis	nacionais	de	planejamento	urbano
nos	países	da	América	Latina.³³
Sobre	diretrizes	de	políticas	públicas	urbanas	e	desenvolvimento	habitacional,
destaca-se	a	“Nova	Agenda	Urbana”,	exemplo	de	soft	law,	elaborada	pela
Conferência	das	Nações	Unidas	sobre	Habitação	e	Desenvolvimento	Urbano
Sustentável	(Habitat	III),	realizada	em	20	de	outubro	de	2016,	na	cidade	de
Quito,	Equador.³⁴	Na	referida	agenda,	são	dispostos	os	itens	111	e	112	com
especial	atenção	ao	desenvolvimento	de	políticas	urbanas	habitacionais	e
regularização:
111.	Promoveremos	o	desenvolvimento	de	estruturas	regulatórias	adequadas	e
aplicáveis	no	setor	habitacional,	incluindo,	conforme	o	caso,	códigos	de
construção	resilientes,	parâmetros,	licenças,	leis	de	uso	e	ocupação	do	solo,
decretos	e	regulamentos	e	normas	de	planejamento,	combatendo	e	prevenindo	a
especulação,	a	desapropriação,	a	condição	de	sem-teto	e	as	desocupações
forçadas,	assegurando	a	sustentabilidade,	a	qualidade,	a	acessibilidade	física	e
econômica,	a	saúde,	a	segurança,	a	eficiência	energética	e	de	recursos	e	a
resiliência.	Promoveremos	também	a	análise	diferenciada	da	oferta	e	da
demanda	habitacionais	com	base	em	dados	de	alta	qualidade,	atualizados,
confiáveis	e	desagregados	nos	níveis	nacional,	subnacional	e	local,	considerando
as	dimensões	sociais,	econômicas,	ambientais	e	culturais	específicas.
112.	Promoveremos	a	implementação	de	programas	de	desenvolvimento	urbano
sustentável	com	as	necessidades	habitacionais	e	das	pessoas	no	centro	da
estratégia,	priorizando	esquemas	habitacionais	bem	localizados	e	bem
distribuídos,	a	fim	de	evitar	a	produção	em	massa	de	habitações	periféricas	e
isoladas,	desconectadas	de	sistemas	urbanos,	independentemente	do	segmento
econômico	e	social	para	o	qual	são	desenvolvidos,e	fornecendo	soluções	para	as
necessidades	habitacionais	dos	grupos	de	baixa	renda.
Corroboram	ainda	na	formação	normativa	internacional	de	desenvolvimento
urbano	o	“Programa	Nacional	de	Políticas	Urbanas”	(National	Urban	Policy
Programme),³⁵	idealizado	pela	Organização	para	a	Cooperação	e
Desenvolvimento	Econômico	(OCDE),	pela	ONU-Habitat,	e	o	programa	“Cities
Aliance”.	Referido	programa	objetiva	a	produção	de	materiais	para	suporte	de
desenvolvimento	e	implantação	de	programas	de	políticas	urbanas	no	cenário
internacional.	A	definição	pela	Política	Urbana	Nacional	seria:
Conjunto	de	decisões	coerentes	provenientes	da	deliberação	de	um	processo
coordenado	pelo	governo	em	parceria	com	diversos	atores,	em	busca	de	uma
visão	e	objetivos	comuns,	para	a	promoção	do	desenvolvimento	urbano	a	longo
prazo,	de	forma	transformativa,	produtiva,	inclusiva	e	resiliente.³
São	trabalhos	que	se	vinculam	à	“Agenda	2030	para	Desenvolvimento
Sustentável”,³⁷	das	Nações	Unidas,	focando	no	desenvolvimento	e	ordenação
territorial	das	cidades,	conforme	princípios	de	políticas	urbanas	de	número	6,
que	trata	da	propositura	de	cidades	inclusivas,	que	viabilizem	a	oportunidade	a
todos;	e	princípio	de	número	7,	que	propõe	a	realização	de	políticas	urbanas
nacionais	e	multinível	para	o	incentivo	à	integração	e	alinhamento	das	políticas
setoriais,	de	forma	a	permitir	o	desenvolvimento	conjugado	e	o	bem-estar	nas
cidades.³⁸
Fundados	nos	mesmos	princípios	propostos,	também	se	recomenda	a
estruturação	de	governança	pública	e	implantação	de	compliance	para	a	política
urbana.	O	princípio	9	menciona	a	importância	da	promoção	do	engajamento	dos
atores	(stakeholders)	para	o	planejamento	e	implantação	da	política	urbana.	De
mesma	forma,	o	princípio	10	prevê	o	fortalecimento	dos	atores	no	cenário
urbano,	de	forma	a	permitir	a	inovação	e	realização	de	objetivos,	de	forma
efetiva,	eficiente	e	inclusiva.	Por	fim,	previu	o	princípio	11	o	compliance	através
dos	atos	de	monitoramento,	avaliação	e	prestação	de	contas	das	atividades	de
governança	na	política	urbana.³
Comenta-se	que	também	o	Banco	Mundial	adota	a	imposição	de	formulação	e
implementação	de	políticas	de	legalização	como	condição	para	a	liberação	de
recursos.	Todavia,	ao	contrário	do	ONU-Habitat,	que	prima	pelo	reconhecimento
do	direito	social	de	moradia,	o	Banco	Mundial	defende	o	direito	individual	de
propriedade	e	homogeneização	dos	sistemas	jurídicos	nacionais.⁴ 	Verifica-se	o
interesse	maior	em	viabilizar	a	circulação	global	do	capital	imobiliário
internacional.
Define	a	proposta	internacional	que	a	urbanização	deve	ser	um	processo	de
perspectiva	multifacetada,	de	forma	a	não	obter	sucesso	se	restringida	a	setores
específicos,	a	exemplo	da	urbanização	tradicional	de	infraestrutura.⁴¹	Ao
contrário,	o	planejamento	deve	ser	plural,	adotada	a	noção	social,	ambiental	e
econômica	para	o	desenvolvimento	das	cidades.
Desta	forma,	o	modelo	adotado	no	âmbito	nacional	brasileiro	de	regularização
fundiária	urbana,	pela	lei	13.465/2017,	coaduna	com	os	programas⁴²,	ações	e
diretrizes	de	orientações	internacionais,	em	matéria	de	desenvolvimento	urbano
e	políticas	públicas	de	integração	e	ordenação	territorial.
1.5.	CONFORMAÇÃO	LEGISLATIVA	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
Atualmente	instituída	pela	Lei	Federal	nº	13.465,	de	11	de	julho	de	2017	–
reconhecida	como	Lei	Geral	de	Regularização	Fundiária	–,	a	previsão	normativa
da	regularização	fundiária	urbana	prevê	ao	poder	público	o	dever	de	formular	e
desenvolver	no	espaço	urbano	as	políticas	de	suas	competências,	para	a
ocupação	do	solo	de	maneira	eficiente,	em	combinação	com	seu	uso	de	forma
funcional.⁴³
Define-se	a	regularização	fundiária	urbana	como	instrumento	de	política	pública,
de	amplitude	jurídica,	urbanística,	ambiental	e	social,	a	ser	desenvolvida	e
instalada	pelo	município,	órgão	competente	para	o	procedimento,	para	a
incorporação	de	núcleos	urbanos	informais	ao	ordenamento	territorial	urbano,
bem	como	a	formalização	da	titularidade	de	propriedade	a	seus	ocupantes.⁴⁴	Na
conceituação	de	Alfonsin:
Regularização	fundiária	é	um	processo	conduzido	em	parceria	pelo	Poder
público	e	população	beneficiária,	envolvendo	as	dimensões	jurídica,	urbanística
e	social	de	uma	intervenção	que,	prioritariamente,	objetiva	legalizar	a
permanência	de	moradores	de	áreas	urbanas	ocupadas	irregularmente	para	fins
de	moradia	e,	acessoriamente,	promove	melhorias	no	ambiente	urbano	e	na
qualidade	de	vida	do	assentamento,	bem	como	incentiva	o	pleno	exercício	da
cidadania	pela	comunidade	sujeito	do	projeto.⁴⁵
Afirma-se	ser	de	aspecto	jurídico,	por	corresponder	o	instrumento	ao
procedimento	administrativo	de	solução	dos	chamados	“problemas	dominiais”,⁴
conforme	situações	em	que	os	ocupantes	de	determinada	área	pública	ou	privada
não	possuem	título	que	lhes	garanta	domínio	ou	segurança	jurídica	sobre	a
ocupação.
O	aspecto	urbanístico	se	identifica	conforme	as	políticas	de	adequação	dos
parcelamentos	decorrentes	dos	núcleos	urbanos	informais	à	cidade	regularizada,
necessitando	a	adoção	de	medidas	essenciais	de	infraestrutura	ou	mesmo	a
realocação	de	moradias,	se	as	ocupações	se	encontrarem	em	áreas	sujeitas	a	risco
de	desmoronamento	ou	inundações,	contaminadas,	insalubres,	condições
geológicas	que	comprometam	a	edificação	e	outras	hipóteses	que	impeçam	sua
urbanização.
Por	conseguinte,	o	aspecto	ambiental	importa	em	adequar	a	situação	do	núcleo
urbano	com	o	ambiente	natural	onde	está	localizado,	promovendo	medidas	de
recuperação	de	áreas	degradadas,	recomposição	vegetal	e	de	matas	nativas,	para
um	reordenamento	sustentável⁴⁷.	Não	sendo	somente	considerado	o	meio
ambiente	natural,	também	se	atribui	o	aspecto	ao	meio	ambiente	artificial,
caracterizando	a	amplitude	social,	quanto	às	medidas	de	integração	e
atendimento	às	necessidades	básicas	e	de	bem-estar	das	ocupações	de	famílias
de	baixa	renda,	não	excluindo	as	demais	categorias	de	populações,	de	modo	a
“propiciar	o	exercício	digno	do	direito	à	moradia	e	à	cidadania,	proporcionando
maior	qualidade	de	vida.”⁴⁸
Deste	fundamento,	resulta	o	aspecto	social.	Os	objetivos	urbanos	de	integração
social	deverão	ser	atendidos	e	pautados	na	garantia	aos	direitos	de	cidadania,	da
implementação	de	programas	e	ações	orientadas	ao	melhoramento	progressivo
com	soluções	habitacionais.	Soluções	focadas	não	somente	ao	acesso	às
moradias,	mas	especialmente	à	participação	comunitária	com	a	instalação	de
infraestrutura,	equipamentos	comunitários	e	valorização	da	gestão	dos	bens
comuns	pela	comunidade.
Registra-se	a	existência	do	debate	em	ser	a	regularização	fundiária	urbana
voltada	essencialmente	ao	direito	de	moradia.⁴ 	Certamente	que	o
reconhecimento	do	direito	de	propriedade	aos	titulares	da	ocupação	de	áreas
urbanas	irregulares	corresponde	a	validação	do	direito	à	moradia,	mas	deve	ir
além.⁵ 	Por	essa	razão	que	regularização	fundiária	urbana	se	fundamenta	nas	três
dimensões	–	jurídica,	urbanística,	ambiental	e	social	–	com	fins	de	alcançar
todos	os	aspectos	que	sejam	possíveis	na	integração	do	cidadão	ocupante	do
núcleo	informal,	assumido	o	pressuposto	ideal	de	dignidade	da	pessoa	humana.
Em	severa	crítica	ao	uso	da	regularização	fundiária	somente	para	o	atendimento
à	continuidade	do	direito	de	moradia,	Alfonsin	denuncia	que	o	procedimento
direcionado	unicamente	à	formalização	de	núcleos	desorganizados,	sem	a	devida
atenção	a	seus	equipamentos	e	estrutura	mínima	de	convivência	ou	mínimo
necessário,	incorreria	em	injustiças,	a	exemplo	de	diferentes	tamanhos	de	lote	e
dificuldade	de	acesso	as	vias	públicas⁵¹.	Ao	contrário,	na	regularização	fundiária
urbana,	deverá	o	poder	público	primar	pela	ocupação	adequada	e	sustentável	da
população,⁵²	valendo-se	do	pensamento	urbanístico	na	qualificação	do	território,
a	fim	de	valorizar	a	comunidade	inserida	naquele	núcleo	informal.
A	normatização	federal	sobre	a	regularização	fundiária	urbana,	de	âmbito
nacional,	foi	objeto	de	várias	mutações	em	uma	década	de	existência.⁵³	Por	duas
conversões	de	medidas	provisórias	e	derrogações	ocorridas,	o	processo
administrativode	regularização	fundiária	urbana	e	rural	sofreu	alterações
substanciais	desde	sua	estrutura,	seu	procedimento,	enfrentando	até	mesmo	uma
curiosa	metamorfose	quanto	aos	princípios	estabelecidos	como	conformadores	e
mandamentos	de	otimização	a	serem	seguidos.
Com	previsão	normativa	inaugurada	pela	Lei	Federal	nº	11.977,⁵⁴	de	07	de	julho
de	2009,	“Lei	do	Programa	Minha	Casa,	Minha	Vida”	–	que	definiu	famoso
programa	habitacional	para	população	de	baixa	renda	–,	a	regularização
fundiária	foi	primeiramente	nos	artigos	46	a	68,	como	atuação	secundária
bastante	a	promover	a	garantia	do	direito	de	moradia,	para	formalização	das
ocupações	irregulares	urbanas	e	rurais.
O	artigo	46	da	lei	nº	11.977/09	definia	a	regularização	fundiária	como	conjunto
de	medidas	jurídicas,	urbanísticas,	ambientais	e	sociais,	a	ser	utilizado	para	a
regularização	de	assentamentos	irregulares	e	à	titulação	de	seus	ocupantes,
compondo	como	fundamento	de	utilidade	“garantir	o	direito	social	à	moradia,	o
pleno	desenvolvimento	das	funções	sociais	da	propriedade	urbana	e	o	direito	ao
meio	ambiente	ecologicamente	equilibrado.”⁵⁵
Quanto	aos	princípios,	o	artigo	48	da	Lei	nº	11.977/09	enumerou	cinco	incisos
normativos,	determinando:
Art.	48.	Respeitadas	as	diretrizes	gerais	da	política	urbana	estabelecidas	na	Lei
nº	10.257,	de	10	de	julho	de	2001,	a	regularização	fundiária	observará	os
seguintes	princípios:
I	-	a	ampliação	do	acesso	à	terra	urbanizada	pela	população	de	baixa	renda,	com
prioridade	para	sua	permanência	na	área	ocupada,	assegurados	o	nível	adequado
de	habitabilidade	e	a	melhoria	das	condições	de	sustentabilidade	urbanística,
social	e	ambiental;
II	-	articulação	com	as	políticas	setoriais	de	habitação,	de	meio	ambiente,	de
saneamento	básico	e	de	mobilidade	urbana,	nos	diferentes	níveis	de	governo	e
com	as	iniciativas	públicas	e	privadas,	voltadas	à	integração	social	e	à	geração
de	emprego	e	renda;
III	-	a	participação	dos	interessados	em	todas	as	etapas	do	processo	de
regularização;
IV	-	o	estímulo	à	resolução	extrajudicial	de	conflitos;
V	-	a	concessão	do	título	preferencialmente	para	a	mulher.
Após	sete	anos	de	vigência,	o	capítulo	III	da	lei	nº	11.977/2009	–	que	tratava	de
toda	a	matéria	de	regularização	fundiária	–	foi	expressamente	derrogado	pela
Medida	Provisória	nº	759,	de	22	de	dezembro	de	2016.⁵ 	Diferentemente	da	lei
de	2009,	referida	medida	provisória	deixou	de	lado	os	“princípios-diretrizes”,
determinando	no	parágrafo	único	do	artigo	8º	que	caberia	aos	poderes	públicos
desenvolverem	no	espaço	urbano	as	políticas	de	suas	competências,	e	observar
como	princípios	a	“competitividade,	sustentabilidade	econômica,	social	e
ambiental,	ordenação	territorial,	eficiência	energética	e	complexidade	funcional,
buscando	que	o	solo	se	ocupe	de	maneira	eficiente,	combinando	seu	uso	de
forma	funcional.”
Seguidamente,	depois	do	trâmite	de	quase	sete	meses,	a	Medida	Provisória	nº
759/2016	é	substituída	por	sua	conversão	de	lei,	a	Lei	Federal	nº	13.465,	de	11
de	julho	de	2017,	que	uma	vez	mais	modifica	os	princípios	que	fundamentavam
a	regularização	fundiária	urbana.
Conforme	parágrafo	1º,	do	artigo	9º,	da	Lei	nº	13.465/2017,	foi	estabelecido	que
aos	poderes	públicos,	na	formulação	e	desenvolvimento	das	políticas	públicas	de
suas	competências	no	espaço	urbano,	caberá	fazê-los	de	acordo	com	os
princípios	de	“sustentabilidade	econômica,	social	e	ambiental	e	ordenação
territorial,	buscando	a	ocupação	do	solo	de	maneira	eficiente,	combinando	seu
uso	de	forma	funcional.”
Ainda,	parte	daqueles	“princípios-diretrizes”	anteriormente	previstos	na	Lei	de
11.977/2009	perduraram,	contudo,	transformados	em	objetivos	da	regularização
fundiária	urbana,	agora	organizados	como	verbos,	conforme	previsão	no	artigo
10	da	Lei	nº	13.465/2017.
A	incidência	das	mutações	normativas	e	técnicas	das	leis	federais,	em	especial	a
alteração	da	disposição	de	normas	gerais	da	regularização	fundiária	urbana,	tem
sido	alvo	de	diversas	críticas	doutrinárias,	a	exemplo	da	alteração	da
competência	processual	da	regularização,⁵⁷	e	a	criação	de	uma	figura	estranha
denominada	“legitimação	fundiária”⁵⁸,	capaz	de	reconhecer	por	direito	de
usucapião	a	ocupação	irregular	de	bens	públicos,	tradicionalmente	impossível	no
ordenamento	jurídico	pátrio.⁵
1.6.	DA	NATUREZA	DE	LEI	GERAL	DA	LEI	Nº	13.465/2017
A	Lei	Federal	nº	13.465/2017,	editada	pela	União	Federal,	tem	natureza	de	lei
federal,	por	estabelecer	normas	e	procedimentos	gerais	aplicáveis	à
regularização	fundiária	urbana.	Caberia	a	cada	Município,	bem	como	ao	Distrito
Federal,	conforme	suas	competências,	editar	suas	próprias	leis	com
estabelecimento	de	normas	específicas	de	regularização	fundiária.	Nesse	quesito,
critica-se	que	a	União,	apesar	da	competência	geral	–	para	somente	estabelecer
normas	gerais	–	incluiu	“pormenores”	e	extrapolou	o	conceito	de	referidas
normas.
Conforme	define	o	artigo	28,	parágrafo	único,	a	inexistência	de	lei	municipal
específica	para	o	tratamento	das	medidas	e	posturas	de	interesse	local,	não
impede	a	eventual	realização	da	regularização	fundiária	urbana.	Fator	bastante
recorrente,	diante	da	ausência	de	normatização	local	dos	municípios	sobre	a
matéria	específica.
Destarte,	a	regularização	fundiária	urbana	correspondente	a	procedimento
administrativo	motivado	a	incorporar	os	denominados	núcleos	urbanos	informais
ao	ordenamento	territorial	urbano,	bem	como	atribuir	a	titulação	de	propriedade
a	seus	ocupantes.	O	núcleo	informal	é	considerado	pela	lei	como	a	ocupação
clandestina	de	área	urbana ¹,	em	situação	de	irregularidade	ou	ocupação	em	que
não	foi	possível	realizar	por	outros	modos	a	titulação	de	seus	ocupantes,
considerando	as	normas	e	as	exigências	da	legislação	vigente	à	época	de	sua
implantação. ²
As	ocupações	objeto	de	regularização	fundiária	urbana	se	originam	de	dois	tipos
de	irregularidades	fundiárias:	a	ocupação	dominial	e	a	ocupação	urbanístico-
ambiental.	As	irregularidades	dominiais	se	formam	da	ocupação	de	terras
públicas	ou	privadas	sem	o	título	correspondente	que	atribua	garantia	jurídica
sobre	a	posse	do	ocupante.	De	outro	lado,	a	irregularidade	urbanística-ambiental
decorre	do	parcelamento	em	desacordo	com	a	legislação	urbanística	e/ou
ambiental,	ou	a	falta	de	seu	licenciamento	devido.
Conforme	afirma	Figueiredo,	a	efetiva	integração	à	cidade	requererá	o
enfrentamento	das	questões,	correspondendo	à	regularização	no	conjunto	de
medidas	não	somente	jurídicas,	mas	urbanísticas,	sociais	e	ambientais. ³
1.7.	INSTRUMENTOS	ANTERIORES	DE	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA
Conforme	exposto	nos	primeiros	itens,	a	regularização	fundiária	não
corresponde	a	tema	recente,	estando	presente	pontualmente	na	legislação
brasileira	desde	o	período	imperial.	Majoritariamente	aplicada	para	situações	e
bens	imóveis	rurais,	a	Administração	Pública	por	vezes	pretendeu	formalizar	a
realidade	fática	de	ocupações	irregulares,	esbarrando-se	comumente	na
dificuldade	dos	instrumentos	legais,	ou	mesmo	na	(in)disposição	política	para
cumprir	o	interesse	público	primário.
Instrumento	jurídico	clássico	de	utilização	nos	últimos	cento	e	cinquenta	anos
foi	a	“legitimação	de	posse”,	caracterizado	como	procedimento	administrativo
de	identificação,	estabilização	e	formalização	da	posse	irregular,	capaz	de
atribuir	a	propriedade	aos	beneficiários	após	a	confirmação	da	continuidade	da
posse,	por	certo	período	de	tempo. ⁴
Conforme	leciona	Marques,	a	legitimação	de	posse	se	origina	da	primeira	lei	de
terras,	instituída	pela	Lei	imperial	nº	601,	de	1850,	que	já	previa	o
reconhecimento	do	problema	social	gerado	por	ocupações	de	pequenas	áreas	de
terras,	ainda	no	período	compreendido	entre	a	extinção	das	sesmarias,	em	22	de
julho	de	1822,	e	o	advento	da	referida	lei. ⁵
Como	instrumento	utilizado	especialmente	para	a	distribuição	das	antigas	terras
devolutas, 	o	procedimento	regulatório	era	feito	por	ações	discriminatórias,	as
quais	previam	somente	a	formalização	da	atribuição	de	domínio	pleno,	ou	seja,
propriedade	registral	perante	o	registro	público,	da	área	reconhecidamente
ocupada	pelo	beneficiário.As	ações	discriminatórias	foram	realizadas
especialmente	nas	décadas	de	50	e	60,	e	depois	sendo	estabelecida	a	lei	federal
6.383, ⁷	de	7	de	dezembro	de	1976,	que	dispõe	sobre	os	procedimentos
discriminatórias	de	terras	devolutas	da	União	Federal,	ainda	em	vigor.
Diante	da	recorrente	discussão	sobre	a	imprescritibilidade	de	bens	públicos	–
inclusive	quanto	ao	não	cabimento	de	usucapião	destes, ⁸	excetuando-se	aí	as
terras	devolutas 	e	disponibilidade	de	bens	dominiais	por	sua	desafetação	–
adotaram-se	também	outros	instrumentos	regulatórios	como	a	concessão	de	uso
especial	para	fins	de	moradia	e	a	concessão	de	direito	real	de	uso.
A	concessão	de	uso	especial	para	fins	de	moradia	ainda	é	estabelecida	pela
Medida	Provisória	nº	2.220/2001,⁷ 	como	direito	a	ser	exercido	pelo	ocupante	de
área	de	imóvel	urbano	ou	rural,	protegendo	especialmente	ocupações	de	bens
públicos.	Em	complemento,	a	concessão	de	direito	real	de	uso	prevista	pela	lei	nº
11.481,⁷¹	de	31	de	maio	de	2007,	define	o	uso	sobre	ocupações	reconhecidas
sobre	terrenos	de	marinha,	enquanto	a	Lei	nº	11.952,⁷²	de	25	de	junho	de	2009,
previu	a	concessão	de	direito	real	de	uso	em	ocupações	no	âmbito	da	Amazônia
Legal.	Ressalva-se	que	esta	última	lei,	nº	11.952/2009,	foi	atualizada	pela	Lei	nº
13.465/2017,	passando	a	prever	a	regularização	fundiária	mediante	alienação	e
concessão	de	direito	real	de	uso	de	imóveis.
Em	todas	as	situações	dispostas,	concessão	de	uso	especial	ou	concessão	de
direito	real	de	uso,	prevalece	a	inexistência	da	transmissão	do	direito	real	de
propriedade	sobre	o	bem	imóvel	ocupado,	não	correspondendo	ao
reconhecimento	do	domínio	pleno	como	corolário	de	segurança	jurídica	e
garantia	de	direito	à	moradia	aos	beneficiários,	de	modo	a	corresponder	às
recorrentes	críticas	aos	institutos.⁷³
Atualmente	a	legitimação	de	posse	é	definida	no	artigo	25	da	Lei	nº
13.465/2017,	confirmada	como	um	dentre	os	instrumentos	acessórios	possíveis
para	a	regularização	fundiária,	mantendo-se	a	mesma	estrutura	de	identificação
dos	ocupantes,	do	tempo	de	ocupação	e	natureza	da	posse,	conferindo-se	o
direito	de	legitimação,	o	qual	será	convertido	em	direito	real	de	propriedade	após
o	prazo	de	cinco	anos.
Ainda	na	Lei	nº	11.977/2009,	que	previu	a	primeira	lei	geral	de	regularização
fundiária	urbana,	era	estabelecida	a	legitimação	de	posse	como	procedimento
para	se	proceder	a	regularização,	através	da	realização	da	fase	de	demarcação
urbanística,	seguida	da	legitimação,	que	se	converteria	em	propriedade	com	o
interregno	do	prazo	legal	de	cinco	anos.
Novidade	trazida	pela	Lei	nº	13.465/2017	se	deu	pela	criação	do	instituto	da
“legitimação	fundiária”.	A	lei	previu	um	instrumento	jurídico	específico	de
regularização	fundiária	que	permite	–	mesmo	no	tocante	ao	que	a	usucapião
proíbe,	por	se	tratar	de	bens	públicos	–	a	atribuição	originária	de	aquisição	de
direito	real	de	propriedade	sobre	ocupação	em	área	pública,	ou	mesmo	em	área
privada,	em	caso	de	núcleo	urbano	informal	consolidado	e	existente	em	22	de
dezembro	de	2016,	bastando	ato	do	poder	público.⁷⁴
Verifica-se	que	a	nova	figura	instrumental	afasta	figuras	anteriormente
utilizadas,	como	a	doação	de	bem	imóvel	para	interesse	social,	que	demanda	lei
ordinária	em	autorização;	ou	a	própria	legitimação	de	posse,	que	sugere	certa
segurança,	por	demandar	primeiro	a	estabilização	da	posse	e	continuidade	por
prazo	de	cinco	anos,	para	depois	se	converter	em	direito	real	de	propriedade.⁷⁵
Questiona-se	inclusive,	por	bastar	o	ato	do	poder	público	de	atribuição	de
legitimação	fundiária,	se	o	decreto	do	chefe	do	Poder	Executivo	não	implicaria
em	ilegalidade	por	ultrapassar	sua	competência,	carecer	de	ato	legal	de
desafetação	e	até	mesmo	do	procedimento	legal	adequado	para	destinação	de
bens	públicos.
Diante	da	seriedade	do	instituto	da	legitimação	fundiária,	em	estar	se	criando
instrumento	jurídico	capaz	de	transmitir	propriedade	de	bem	público	sem	a
correta	concorrência	licitatória	e	desafetação,	a	lei	geral	de	Reurb	limitou	a
concessão	do	benefício	à	regularização	fundiária	urbana	de	interesse	social
(Reurb-S),	pautando	pelo	interesse	público	inclusive	para	ocupação	de	imóvel
urbano	com	finalidade	não	residencial	por	beneficiário	de	baixa	renda.
No	mesmo	sentido,	a	União	Federal	editou	a	portaria	nº	2.826,⁷ 	de	31	de	janeiro
de	2020,	a	qual	estabelece	normas	e	procedimentos	específicos	de	regularização
fundiária	em	áreas	da	União.	Especificamente	sobre	a	legitimação	fundiária,	a
portaria	reforça	a	possibilidade	de	titulação	somente	a	beneficiários	de	baixa
renda.	Ademais,	estabelece	que	o	Município	poderá	reconhecer	a	legitimação
fundiária	somente	em	caso	de	acordo	de	cooperação	técnica	ou	instrumento
congênere	anteriormente	firmado	com	a	União	Federal.
1.8.	OBJETIVOS	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
Como	objetivos	da	regularização	fundiária	urbana,	a	lei	federal	definiu	as
seguintes	metas	no	seu	artigo	10,	dispondo	serem	obrigações	comuns	a	serem
observadas	pela	União,	pelos	Estados,	pelo	Distrito	Federal	e	pelos	Municípios.
Como	primeiro	objetivo,	caberá	aos	entes	públicos	identificar	os	núcleos
urbanos	informais	que	devam	ser	regularizados,	de	modo	a	organizá-los	e
assegurar	a	prestação	de	serviços	públicos	aos	seus	ocupantes.	Nesse	sentido,
objetiva-se	a	melhoria	das	condições	urbanísticas	e	ambientais	em	relação	à
situação	de	ocupação	informal	anterior.
Em	segundo	sentido,	cabe	aos	entes,	mediante	a	Regularização	Fundiária
Urbana,	a	criação	de	unidades	imobiliárias	compatíveis	com	o	ordenamento
territorial	urbano,	constituindo	sobre	elas	direitos	reais	em	favor	dos	seus
ocupantes.	Por	conseguinte,	deve-se	ampliar	o	acesso	à	terra	urbanizada	pela
população	de	baixa	renda,	de	modo	a	priorizar	a	permanência	dos	ocupantes	nos
próprios	núcleos	urbanos	informais	regularizados.
Outro	objetivo	a	ser	utilizado	é	quanto	a	promoção	da	integração	social	e	a
geração	de	emprego	e	renda;	de	maneira	a	estimular	a	resolução	extrajudicial	de
conflitos,	em	reforço	à	consensualidade	e	à	cooperação	entre	Estado	e	sociedade.
São	também	objetivos	a	garantia	do	direito	social	à	moradia	digna	e	às	condições
de	vida	adequadas,	a	garantir	a	efetivação	da	função	social	da	propriedade,	o
ordenamento	sobre	o	pleno	desenvolvimento	das	funções	sociais	da	cidade	e
garantir	o	bem-estar	de	seus	habitantes,	a	concretização	do	princípio
constitucional	da	eficiência	na	ocupação	e	no	uso	do	solo.
Cabe	ainda,	no	procedimento	de	Regularização	Fundiária	Urbana	franquear	a
participação	dos	interessados	nas	etapas	do	processo	de	regularização.	E,	no
sentido	de	evitar	futuros	problemas	imobiliários,	prevenir	e	desestimular	a
formação	de	novos	núcleos	urbanos	informais.
Comenta-se	que	os	objetivos	adotam	semelhança	e	correspondência	com	os
mesmos	pontos	previstos	como	compromissos	transformadores	para	o
desenvolvimento	urbano	sustentável	da	Nova	Agenda	Urbana,⁷⁷	adotada	na
Conferência	das	Nações	Unidas	sobre	Habitação	e	Desenvolvimento	Urbano
Sustentável	(Habitat	III),	de	20	de	outubro	de	2016.
1.9	LEGITIMAÇÃO	PARA	O	REQUERIMENTO	DA
REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA	URBANA
Definiu	a	lei	que	a	competência	sobre	a	regularização	fundiária	urbana	caberá	ao
Município,	ou	ao	Distrito	Federal	quando	for	o	caso,	para	as	atribuições	de
instauração,	aprovação	do	projeto	de	regularização,	pronunciamento	de
conclusão	e	emissão	do	Certidão	de	Regularização	Fundiária	(CRF).	A
legitimação	para	requerer	a	regularização	fundiária,	todavia,	é	diferente.	Nos
termos	do	artigo	14	da	lei,	a	Reurb	poderá	ser	solicitada	pela	União,	pelos
Estados,	pelo	próprio	Município	ou	Distrito	Federal,	que	poderão	fazê-lo
diretamente	ou	por	suas	entidades	da	administração	pública	indireta.	A	lei
também	atribuiu	como	legitimados	ao	requerimento	da	Reurb	os	beneficiários,
que	poderão	solicitar	individual	ou	coletivamente,	ou	através	de	cooperativas
habitacionais,	associações	de	moradores,	fundações,	organizações	sociais,
organizações	da	sociedade	civil	de	interesse	público	ou	outras	associações	civis
que	tenham	por	finalidade	as	atividades	nas	áreas	de	desenvolvimentourbano	ou
de	regularização	fundiária	urbana.
São	legitimados	os	proprietários	dos	imóveis	ou	terrenos,	os	loteadores	ou
incorporadores,	observado	nesses	casos	específicos	que	o	requerimento	não	os
eximirá	de	eventual	responsabilidade	administrativa,	civil	ou	criminal,	nos
termos	da	lei	de	parcelamento	do	solo	urbano	(lei	federal	nº	6.766/1979).⁷⁸	Em
complemento,	são	legitimados	a	Defensoria	Pública,	por	atuar	em	nome	dos
beneficiários	hipossuficientes,	e	o	Ministério	Público,	dada	sua	função
institucional	de	proteção	do	patrimônio	público	e	social,	do	meio	ambiente	e	de
outros	interesses	difusos	e	coletivos	(art.	129,	III,	CF/88).
Logo,	poderão	requerer	a	Reurb:
1)	Entes	públicos:	a	União,	os	Estados,	o	Distrito	Federal	e	os	Municípios,
diretamente	ou	por	meio	de	entidades	da	administração	pública	indireta;
2)	Beneficiários:	os	seus	beneficiários,	individual	ou	coletivamente,
diretamente	ou	por	meio	de	cooperativas	habitacionais,	associações	de
moradores,	fundações,	organizações	sociais,	organizações	da	sociedade	civil
de	interesse	público	ou	outras	associações	civis	que	tenham	por	finalidade
atividades	nas	áreas	de	desenvolvimento	urbano	ou	regularização	fundiária
urbana;
3)	Responsáveis	pela	realização	do	núcleo:	os	proprietários	de	imóveis	ou	de
terrenos,	loteadores	ou	incorporadores;
4)	Defensoria	pública:	a	Defensoria	Pública,	em	nome	dos	beneficiários
hipossuficientes;	ou
5)	Ministério	público:	o	próprio	Ministério	Público,	nos	termos	do	artigo
129,	IX,	da	Constituição	Federal	de	1988.
Nos	termos	do	artigo	14,	§1º,	da	Lei	nº	13.465/2017,	os	legitimados	poderão
promover	todos	os	atos	necessários	à	realização	da	regularização	fundiária,
dentre	estes	inclusive,	o	requerimento	dos	atos	de	registro	quando	finalizado	o
procedimento	e	emitida	a	Certidão	de	Regularização	Fundiária	(CRF).
Na	especificação	dos	beneficiários,	entende-se	que	para	a	instauração	do
procedimento	da	regularização	fundiária	urbana,	o	pedido	poderá	ser	feito	pelos
beneficiários,	individual	ou	coletivamente	representados,	fazendo-se	constar	a
possibilidade	de	legitimação	da	representação	coletiva	por	associações	(a
exemplo	de	associações	de	moradores,	bairros,	etc.),	fundações	ou	sociedades
constituídas	para	organizações	habitacionais	especialmente	destinadas	à	Reurb.
Outra	previsão	importante	do	mesmo	artigo	14	da	lei	geral	de	regularização	foi
quanto	ao	direito	de	regresso	definido	em	favor	daqueles	que	arcaram	com	os
custos	e	obrigações	pela	realização	do	procedimento	de	regularização	fundiária.
Desta	forma,	conforme	§2º	do	artigo	14,	nas	hipóteses	de	parcelamento	do	solo,
conjuntos	habitacionais	ou	condomínios	informais,	quando	empreendidos	por
particular,	haverá	o	direito	de	regresso	sobre	custos	e	obrigações	contra	os
responsáveis	pela	implantação	dos	núcleos	urbanos	informais.	Assim,	na
hipótese	de	a	população	interessada	assumir	o	custeio	das	despesas	de
procedimentos	e	obras	de	infraestrutura	e	urbanísticas	necessárias	à
regularização	–	ou	mesmo	a	Administração	Pública	no	caso	da	modalidade	da
Reurb-S	–	será	possível	exigir	em	regresso	o	ressarcimento	pelos	custos	contra
aqueles	que	deram	origem	à	formação	do	assentamento	irregular.
De	fato,	a	responsabilidade	dos	responsáveis	pela	formação	dos	núcleos	urbanos
informais	prevalecerá,	mesmo	diante	da	realização	do	procedimento	de
regularização	fundiária	urbana.	Conforme	previsto	pelo	art.	14,	§3º,	da	lei
13.465/2017,	ainda	que	requerido	pelos	proprietários	dos	terrenos,	loteamentos
ou	incorporações	–	ou	mesmos	seus	sucessores	–	a	realização	e	conclusão	da
regularização	fundiária	não	eximirá	os	responsáveis	pelas	responsabilidades
administrativa,	civil	ou	criminal,	decorrentes	do	núcleo	urbano	informal.
Importante	atentar	que	a	prática	usual	de	empreendedores	do	mercado
imobiliário	de	constituir	loteamento	irregular	configura	não	somente	a
responsabilidade	civil	(obrigação	de	custeio	pelas	obras,	ressarcimento	ou
reparação	aos	compradores/consumidores),	a	responsabilidade	administrativa
(implicações	administrativas	com	obrigação	de	ressarcimento	ao	Erário	e
sanções	administrativas	de	natureza	pecuniária),	como	também	a
responsabilidade	criminal,	conforme	se	destaca	no	quadro	a	seguir.
PREVISÃO	CRIMINAL	POR	LOTEAMENTO	IRREGULAR
Deve-se	atentar	que	a	lei	de	parcelamento	do	solo,	lei	nº	6.766/1979,	define	a
responsabilidade	criminal	dos	responsáveis	pela	formação	do	loteamento
irregular:
Disposições	Penais
Art.	50.	Constitui	crime	contra	a	Administração	Pública.
I	-	dar	início,	de	qualquer	modo,	ou	efetuar	loteamento	ou	desmembramento	do
solo	para	fins	urbanos,	sem	autorização	do	órgão	público	competente,	ou	em
desacordo	com	as	disposições	desta	Lei	ou	das	normas	pertinentes	do	Distrito
Federal,	Estados	e	Municípios;
II	-	dar	início,	de	qualquer	modo,	ou	efetuar	loteamento	ou	desmembramento	do
solo	para	fins	urbanos	sem	observância	das	determinações	constantes	do	ato
administrativo	de	licença;
III	-	fazer	ou	veicular	em	proposta,	contrato,	prospecto	ou	comunicação	ao
público	ou	a	interessados,	afirmação	falsa	sobre	a	legalidade	de	loteamento	ou
desmembramento	do	solo	para	fins	urbanos,	ou	ocultar	fraudulentamente	fato	a
ele	relativo.
Pena:	Reclusão,	de	1(um)	a	4	(quatro)	anos,	e	multa	de	5	(cinco)	a	50
(cinquenta)	vezes	o	maior	salário-mínimo	vigente	no	País.
Parágrafo	único	-	O	crime	definido	neste	artigo	é	qualificado,	se	cometido.
I	-	por	meio	de	venda,	promessa	de	venda,	reserva	de	lote	ou	quaisquer	outros
instrumentos	que	manifestem	a	intenção	de	vender	lote	em	loteamento	ou
desmembramento	não	registrado	no	Registro	de	Imóveis	competente.
II	-	com	inexistência	de	título	legítimo	de	propriedade	do	imóvel	loteado	ou
desmembrado,	ou	com	omissão	fraudulenta	de	fato	a	ele	relativo,	se	o	fato	não
constituir	crime	mais	grave.
II	-	com	inexistência	de	título	legítimo	de	propriedade	do	imóvel	loteado	ou
desmembrado,	ressalvado	o	disposto	no	art.	18,	§§	4º	e	5º,	desta	Lei,	ou	com
omissão	fraudulenta	de	fato	a	ele	relativo,	se	o	fato	não	constituir	crime	mais
grave.
(Redação	dada	pela	Lei	nº	9.785,	de	1999)
Pena:	Reclusão,	de	1	(um)	a	5	(cinco)	anos,	e	multa	de	10	(dez)	a	100	(cem)
vezes	o	maior	salário-mínimo	vigente	no	País.
Art.	51.	Quem,	de	qualquer	modo,	concorra	para	a	prática	dos	crimes
previstos	no	artigo	anterior	desta	Lei	incide	nas	penas	a	estes	cominadas,
considerados	em	especial	os	atos	praticados	na	qualidade	de	mandatário	de
loteador,	diretor	ou	gerente	de	sociedade.
Art.	52.	Registrar	loteamento	ou	desmembramento	não	aprovado	pelos
órgãos	competentes,	registrar	o	compromisso	de	compra	e	venda,	a	cessão
ou	promessa	de	cessão	de	direitos,	ou	efetuar	registro	de	contrato	de	venda
de	loteamento	ou	desmembramento	não	registrado.
Pena:	Detenção,	de	1	(um)	a	2	(dois)	anos,	e	multa	de	5	(cinco)	a	50
(cinquenta)	vezes	o	maior	salário-mínimo	vigente	no	País,	sem	prejuízo	das
sanções	administrativas	cabíveis.
1.10	COMPETÊNCIA	PARA	O	PROCEDIMENTO
ADMINISTRATIVO	DA	REURB
Um	dos	maiores	diferenciais	entre	a	lei	anterior	de	regularização	fundiária	(lei	nº
11.977/2009)	e	a	atual	lei	geral	de	regularização	fundiária	(lei	nº	13.465/2017),
foi	quanto	a	competência	para	presidência	e	impulso	oficial	do	procedimento
administrativo	da	Reurb.	Enquanto	a	lei	anterior	definia	a	atribuição	do
procedimento	de	regularização	fundiária	ao	Oficial	do	Registro	de	Imóveis,	a	lei
seguinte	altera	o	protagonismo	do	procedimento,	transferindo	a	atribuição	ao
Município.	Dessa	forma,	o	procedimento	da	Reurb	será	iniciado	e	tramitado
perante	o	Município,	para	que	somente	após	a	sua	conclusão	seja	encaminhada	a
certidão	de	regularização	fundiária	(CRF)	para	registro	perante	o	cartório	de
registro	de	imóveis.
Portanto,	previu	o	artigo	30	da	lei	nº	13.465/2017	a	competência	dos	Municípios
para	o	procedimento	administrativo	da	Regularização	Fundiária	Urbana,
cabendo-lhes	não	somente	a	decisão	sobre	a	instauração,	como	também	a
atribuição	para	a	classificação	da	modalidade	de	regularização	a	ser
desenvolvida⁷ ,	os	atos	de	processamento	da	regularização,	a	aprovaçãodos
projetos	de	regularização	e	urbanístico,	bem	como	a	decisão	final	de	aprovação
da	Reurb	e	da	consequente	emissão	da	Certidão	de	Regularização	Fundiária
(CRF).
Motiva-se	a	transferência	da	competência	diante	da	ampliação	da	atuação	do
procedimento	de	Regularização	Fundiária	Urbana,	que	ultrapassa	a
unidimensionalidade	do	instrumento	jurídico-regulatório	de	titulação	(e	solução)
de	propriedade	do	núcleo	urbano	informal,	para	corresponder	a	conjunto	de
instrumentos	tridimensional,	por	introduzir	a	instrumentalidade	social-
regulatória	–	adequações	urbanísticas	de	habitabilidade	–	e	a	instrumentalidade
econômico-regulatória,	para	integração	do	núcleo	informal	à	cidade	formalizada.
Concomitantemente,	reconhecida	a	expertise	do	serviço	de	registro	de	imóveis,
sua	atuação	poderá	ser	considerada	no	auxílio	ao	Município	para	a	solicitação	de
certidões	imobiliárias,	buscas	registrais	e	identificação	de	pendências	jurídicas
que	envolvam	as	áreas	de	intervenção	pela	regularização	fundiária.
1.11	CONSIDERAÇÃO	DO	NÚCLEO	URBANO	INFORMAL
Na	consideração	do	que	seja	núcleo	urbano	informal,	ora	correspondente	às
áreas	a	serem	submetidas	à	intervenção	da	regularização	fundiária	urbana,	a	lei
nº	13.465/2017	prevê	três	conceitos	úteis	para	a	compreensão	do	procedimento
da	Reurb.
De	um	lado,	define-se	o	núcleo	urbano	como	assentamento	humano,	com	uso	e
características	urbanas,	ora	constituído	por	“unidades	imobiliárias	de	área
inferior	à	fração	mínima	de	parcelamento	prevista	na	lei	nº	5.868,	de	12	de
dezembro	de	1972,	independentemente	da	propriedade	do	solo,	ainda	que
situado	em	área	qualificada	ou	inscrita	como	rural”	(art.	11,	inciso	I).
Por	conseguinte,	a	definição	de	núcleo	urbano	informal	se	presta	ao	núcleo
clandestino,	irregular	ou	onde	não	foi	possível	realizar,	por	qualquer	modo,	a
titulação	de	seus	ocupantes,	mesmo	que	em	atendimento	à	legislação	vigente	à
época	de	sua	implantação	ou	regularização	(art.	11,	inciso	II).
Ainda,	como	objeto	principal	de	intervenção	do	procedimento	de	regularização
fundiária	urbano,	define-se	o	núcleo	urbano	informal	consolidado	como
ocupação	de	assento	humano	difícil	reversão,	“considerados	o	tempo	da
ocupação,	a	natureza	das	edificações,	a	localização	das	vias	de	circulação	e	a
presença	de	equipamentos	públicos,	entre	outras	circunstâncias	a	serem
avaliadas	pelo	Município”	(art.	11,	inciso	III),	também	lhe	sendo	atribuída	a
irregularidade	do	parcelamento	urbano	a	ser	regularizado.
1.12	MODALIDADES	DA	REGULARIZAÇÃO	FUNDIÁRIA
URBANA
O	procedimento	da	regularização	fundiária	urbana	é	estruturado	em	duas
modalidades.
A	primeira	modalidade	corresponde	à	Regularização	Fundiária	Urbana	de
Interesse	Social	(Reurb-S),	destinada	aos	núcleos	urbanos	informais	ocupados
por	população	de	baixa	renda,	conforme	declarado	por	ato	do	poder	executivo
municipal.
A	segunda	modalidade	corresponde	à	Regularização	Fundiária	de	Interesse
Específico	(Reurb-E),	destinada	à	formalização	de	núcleos	urbanos	informais
ocupados	por	população	não	qualificada	de	baixa	renda.
A	distinção	entre	as	modalidades	está	no	tratamento	de	requisitos,	auxílio	técnico
e	obrigações	de	custeio	sobre	a	regularização	fundiária	urbana	a	ser	realizada.
Conforme	previsto	no	§5º	do	artigo	13	da	lei	da	Reurb,	a	classificação	da
modalidade	viabiliza	a	identificação	dos	responsáveis	pela	implantação	ou
adequação	das	obras	de	infraestrutura	essencial,	e	o	reconhecimento	de	eventual
direito	à	gratuidade	das	custas	e	emolumentos	notariais	e	registrais,	e	favor	dos
beneficiários	do	domínio	das	unidades	imobiliárias	a	serem	reguladas.
Na	previsão	da	caracterização	da	população	de	baixa	renda,	caberá	ao	Município
definir	o	critério	a	ser	adotado,	a	exemplo	do	critério	federal	para
enquadramento	no	cadastro	único	para	programas	sociais	do	governo	federal,
conforme	decreto	federal	nº	6.137/2007,	apresentado	no	quadro	seguinte.
População	de	Baixa	Renda:	Caracterização
Decreto	6.137/2007	–	Cadastro	Único	para	Programas	Sociais	do	Governo
Federal.
Art.	4º	-	família	de	baixa	renda:
a)	aquela	com	renda	familiar	mensal	per	capita	de	até	meio	salário-mínimo;	ou
b)	a	que	possua	renda	familiar	mensal	de	até	três	salários-mínimos;
Renda	familiar	mensal:	a	soma	dos	rendimentos	brutos	auferidos	por	todos
os	membros	da	família,	não	sendo	incluídos	no	cálculo	aqueles	percebidos
dos	seguintes	programas:
Renda	familiar	per	capita:	razão	entre	a	renda	familiar	mensal	e	o	total	de
indivíduos	na	família.
No	caso	da	Reub-S,	por	ser	destinada	à	população	de	baixa	renda,	haverá
isenções	em	favor	de	seus	beneficiários,	as	quais	não	são	aplicáveis	à	Reurb-E,
nos	termos	do	artigo	13,	§1º,	inclusive	para	o	custo	de	emissão	e	fornecimento
de	certidões	ou	o	primeiro	registro	que	confere	direitos	reais	aos	seus
beneficiários	perante	o	cartório	de	registro	de	imóveis.⁸ 	Na	Reurb-S,	quando
realizada	sobre	bem	pública,	previu	também	a	lei	a	isenção	aos	beneficiários	de
pagamento	de	indenização,	de	custos	de	projeto	de	regularização	e	do	registro
posterior.	Por	seu	turno,	na	Reurb-E	promovida	sobre	bem	público,	a	aquisição
de	direitos	reais	pelo	ocupante	particular	será	condicionada	ao	pagamento	do
justo	valor	da	unidade	imobiliária	regularizada.⁸¹
Na	hipótese	de	levantamento	de	área	de	ocupação	por	núcleo	urbano	informal
cuja	presença	conte	com	parte	da	população	de	baixa	renda,	e	parte	de	ocupantes
não	enquadrados	nessa	qualificação	–	a	exemplo	de	imóveis	ocupados	por
população	de	classe	média	ou	imóveis	comerciais,	dentre	outros	–,	será	possível
o	procedimento	administrativo	de	regularização	fundiária	mista,	fracionando-se
a	aplicação	das	regras	de	interesse	social	somente	aos	imóveis	de	natureza	de
baixa	renda,	e	a	regra	de	interesse	específico	aos	demais	imóveis	objeto	do
procedimento	de	regularização.
Ademais,	a	eventual	inércia	do	Município	em	realizar	a	classificação	da
modalidade	implicaria	na	sua	fixação	automática	e	o	prosseguimento	do
procedimento	administrativo	da	Reurb,	conforme	requerimento	do	legitimado,
nos	termos	do	§3º	do	artigo	30	da	lei	nº	13.465/2017.	Previsão	legal	que,	além	de
remota,	tem	efeitos	temporários,	vez	que	nada	impede	a	futura	revisão	de
classificação	pelo	Município,	mediante	estudo	técnico	para	justificá-la.
Terceira	modalidade	também	prevista	na	lei	geral	de	Reurb,	se	caracteriza	pela
regularização	fundiária	urbana	a	ser	procedida	para	glebas	parceladas	para	fins
urbanos	anteriormente	a	19	de	dezembro	de	1979.	Referida	modalidade	foi
denominada	de	“Reurb	inominada”,	a	qual	se	destina	à	solução	de	parcelamentos
irregulares	ainda	anteriores	à	vigência	da	lei	nº	6.766/1979,	lei	do	parcelamento
do	solo	urbano.	Por	este	rito,	previu	o	artigo	69	e	seguintes	da	lei	nº
13.465/2017,	rito	abreviado	para	regularização	e	registro	de	titulação	dos
parcelamentos	antigos,	cuja	solução	ainda	não	tenha	sido	efetivada.
A	lei	federal	nº	13.465/2017	foi	regulamentada	pelo	decreto	federal	nº	9.310,	de
15	de	março	de	2018,	o	qual	institui	normas	gerais	e	procedimentos	aplicáveis	à
regularização	Fundiária,	bem	como	procedimentos	destinados	a	avaliação	e
alienação	de	bens	imóveis	da	União.	Referido	decreto	regulador	definiu,	em	seu
art.	3º,	a	proibição	da	possibilidade	de	regularização	fundiária	em	núcleos
urbanos	informais	situados	em	áreas	indispensáveis	à	segurança	nacional,	ou
áreas	de	interesse	da	defesa,	assim	estabelecidas	em	ato	do	Presidente	da
República.⁸²	Percebe-se	que,	apesar	de	decreto	regularizador,	a	norma	infralegal
trouxe	hipótese	de	exceção	quanto	à	possibilidade	da	regularização	fundiária
urbana.	De	todo	modo,	o	decreto	não	proíbe	a	regularização	de	núcleos	urbanos
informais	em	faixa	de	fronteira,⁸³	exceto	na	situação	de	área	de	segurança	ou
interesse	de	defesa,	conforme	mencionado.
1.13	FONTES	DE	FINANCIAMENTO	DA	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
Considerada	a	modalidade	da	realização	da	regularização	fundiária	urbana	de
interesse	social	(Reurb-S),	caberá	ao	Município	o	dispêndio	para	a	realização	do
procedimento	administrativo,	nomeação	ou	contratação	de	profissionais
habilitados	para	a	realizaçãodos	estudos	e	elaboração	do	projeto	de
regularização	e	projeto	urbanístico,	e	especialmente	as	obras	de	adequação
urbanística	e	infraestrutura	de	habitabilidade.	Para	tanto,	a	criação	de	fontes	de
financiamento	e	previsão	orçamentária	serão	essenciais	para	a	realização	da
regularização	fundiária.
Como	fonte	de	financiamento	federal,	o	Município	poderá	ser	beneficiado
através	do	Fundo	Nacional	de	Habitação	de	Interesse	Social	(FNHIS),	instituído
pela	lei	federal	nº	11.124/2005.	O	referido	fundo	tem	por	objetivo	implementar
políticas	e	programas	de	investimentos	e	subsídios,	promovendo	e	viabilizando	o
acesso	à	habitação	voltada	à	população	de	menor	renda.	Dentre	suas	aplicações,
seus	recursos	são	destinados	a	ações	vinculadas	a	programas	que	contemplem	a
urbanização,	a	produção	de	equipamentos	comunitários,	bem	como	a
regularização	fundiária	e	urbanística	de	áreas	caracterizadas	de	interesse	social.
O	acesso	aos	recursos	do	fundo	dependerá	do	enquadramento	e	solicitação
perante	o	Conselho	Gestor	do	FNHIS,	conforme	submissão	de	projeto
apresentado	pelo	Município.
Em	reforço	ao	FNHIS,	também	foi	instituído	o	Programa	de	Regularização
Fundiária	e	Melhoria	Habitacional,	integrado	ao	Programa	Casa	Verde	e
Amarela,	conforme	Resolução	federal	nº	225,	de	17	de	dezembro	de	2020.	O
programa	integra	previsões	de	financiamento	junto	ao	Fundo	de
Desenvolvimento	Social	(FDS),	ora	destinado	ao	incentivo	a	formalização	de
núcleos	urbanos	informais	em	programas	de	regularização	fundiária	urbana	de
interesse	social	(Reurb-S).
Em	nível	estadual,	são	também	instituídos	fundos	de	habitação	de	interesse
social,	nos	quais	poderá	o	Município	se	inscrever,	conforme	programas	de
regularização	e	convênios	a	serem	empreendidos.	Ainda	em	âmbito	estadual,	a
lei	nº	13.465/2017	previu	no	artigo	73	a	criação	dos	fundos	de	compensação	de
custos	referentes	a	atos	registrais	da	Reurb-S,	destinados	à	compensação	e
emolumentos	dos	cartórios.	Neste	ponto	específico,	o	fundo	não	seria	destinado
ao	custeio	direto	da	atuação	dos	municípios	sobre	as	atividades	da	regularização
fundiária,	mas	sim	para	a	compensação	de	serviços	gratuitos	relativos	à
regularização	fundiária	urbana	de	interesse	social	a	serem	desempenhados	pelos
serviços	extrajudiciais,	por	decorrência	da	previsão	de	isenção	de	taxas	e
emolumentos	prevista	na	lei	geral	da	Reurb.
Em	financiamento	do	próprio	Município,	são	permitidas	as	criações	de	fundos
específicos	para	o	financiamento	e	fomento	da	regularização	fundiária,	a
exemplo	dos	fundos	de	programas	de	habitação	de	interesse	social.
Concomitantemente,	poderá	o	Município	se	valer	de	outros	instrumentos	de
financiamento,	a	exemplo	da	Outorga	Onerosa	do	Direito	de	Construir	(OODC),
prevista	na	lei	federal	nº	10.257/2001,	que	instituiu	o	Estatuto	da	Cidade.
Outorga	Onerosa	do	Direito	de	Construir	(OODC)
Em	cada	uma	das	zonas	e	distritos	que	formam	a	cidade	é	definido	um	índice	ou
estoque	adicional	de	área	a	ser	construída.	Como	o	nome	explica,	o	construtor
recebe	do	Município	a	outorga	(permissão)	para	construir	acima	do	limite
mediante	o	pagamento	desse	estoque	ofertado	(ônus),	até	o	limite	máximo
permitido.	Esses	recursos	adquiridos	pelo	Município	vão	para	os	fundos
municipais	de	habitação	para	serem	empregados	nas	Operações	Urbanas
Consorciadas,	em	programas	de	construção	de	HIS	-	Habitação	de	Interesse
Social,	programas	de	regularização	fundiária,	programas	ambientais	e	obras	para
melhorar	a	qualidade	da	vida	urbana.
Conforme	artigo	31	do	Estatuto	da	Cidade,	o	município	poderá	utilizar	os
recursos	auferidos	da	outorga	onerosa	do	direito	de	construir	e	de	alteração	de
uso,	para	programas	de	políticas	públicas	urbanas,	dentre	estes	a	regularização
fundiária.
Importa	observar	que,	apesar	da	previsão	legal	da	solução	de	regularização
fundiária,	o	sucesso	do	procedimento	dependerá	da	existência	de	recursos
financeiros	disponíveis	para	a	atuação	do	Município,	ressalvada	a	hipótese	da
realização	da	regularização	fundiária	urbana	de	interesse	específico	ou	quando
os	beneficiários	assumem	todo	o	custeio	do	procedimento,	cabendo-lhes	o
direito	de	regresso	contra	os	responsáveis	pela	formação	do	núcleo	urbano
informal.
Entrementes,	resta	reconhecido	o	cenário	de	dificuldade	financeira	da	maioria
dos	municípios	brasileiros,	fazendo	constar	o	ponto	orçamentário	como	um	dos
principais	obstáculos	para	a	realização	das	políticas	públicas	para	o
desenvolvimento	urbano	e	regularização	fundiária.
1.14	FASES	DO	PROCEDIMENTO	DE	REGULARIZAÇÃO
FUNDIÁRIA	URBANA
O	procedimento	administrativo	da	Reurb	será	instaurado	por
decisão	do	Município,	mediante	a	recepção	do	requerimento
escrito,	elaborado	de	ofício	ou	por	algum	dos	legitimados
previstos	na	lei.
Estabelece	a	lei,	no	artigo	32,	que	eventual	indeferimento	da
instauração	será	somente	para	indicar	medidas	e	complementos	a
serem	adotados	para	a	reformulação	e	reavaliação	do
requerimento.
A	Reurb	seguirá	as	fases	previstas	em	lei,	conforme	artigo	28,
correspondendo	ao	requerimento	dos	legitimados,	seguido	do
processamento	administrativo	do	requerimento,	no	qual	será
conferido	prazo	para	manifestação	dos	titulares	de	direitos	reais
sobre	o	imóvel	e	dos	confrontantes.	Por	conseguinte,	passa-se	à
fase	de	elaboração	do	projeto	de	regularização	fundiária,
acompanhada	posteriormente	do	saneamento	do	processo
administrativo,	para	correção	de	erros	e	atendimentos	de
requisitos	legais.
Após,	haverá	a	decisão	de	conclusão	da	regularização	fundiária,
mediante	ato	formal,	à	qual	se	dará	publicidade,	quando	será
expedida	a	certidão	de	regularização	fundiária	(CRF).
Finalmente,	serão	encaminhados	a	certidão	de	regularização
fundiária	(CRF)	e	o	projeto	de	regularização	fundiária	aprovados,
para	o	registro	perante	o	oficial	do	cartório	de	Registro	de
Imóveis	competente	para	a	formalização	as	unidades	imobiliárias
regularizadas.
Superada	a	parte	teórica,	passa-se	à	explanação	sobre	o
procedimento	da	Regularização	Fundiária	Urbana,	comentando-
se	as	normas	procedimentais	e	seus	aspectos	práticos.
Sobre	o	procedimento	administrativo	de	Reurb,	verifica-se	a
necessidade	de	discorrer	sobre	o	procedimento	preparatório,
antecedente	à	instauração	da	Reurb,	bem	como	os	institutos
jurídicos	que	garantem	a	solução	jurídica	para	a	atribuição	de
titularidade	das	unidades	ocupadas	no	processo	de	regularização
fundiária.
Especialmente,	merece	ser	visualizada	a	atuação	da
Administração	Pública	na	Regularização	Fundiária	Urbana,
destinada	à	não	somente	à	regularização	formal	do	núcleo
urbano,	mas	principalmente	a	integração	com	a	cidade	existente,
em	seus	aspectos	urbanístico,	social,	econômico,	e	até	mesmo
ambiental.
1	Fernandes	reforça	que	o	conceito	de	moradia	–	pautado	nos	direitos	de
propriedade	–	foram	sofrendo	modificações	desde	a	década	de	1930,	no	Brasil,
de	maneira	que	as	leis	urbanísticas	finalmente	materializassem	o	princípio
constitucional	da	função	social	da	propriedade.	Todavia,	demorou	para	que	os
invasores	dos	núcleos	informais	fossem	finalmente	reconhecidos	para	fins	de
posse,	fator	que	ocorre	somente	na	Constituição	Federal	de	1988
(FERNANDES,	Edésio.	Perspectivas	para	a	renovação	das	políticas	de
legalização	de	favelas	no	Brasil.	In:	ROLNIK,	Raquel	et	al.	Regularização
fundiária	sustentável:	conceitos	e	diretrizes.	Brasília:	Ministério	das	Cidades,
2007,	p.	39).
2	Meirelles	ensina	que,	na	teoria	do	urbanismo	clássico,	a	regulamentação
urbanística	se	organiza	em	três	tipos	classificatórios,	sendo	primeiro	o	Buiding-
Code,	voltado	à	ordenação	estrutural	da	construção;	o	segundo,	o	Housing-Code,
normas	de	higienismo,	que	estabelecem	medidas	mínimas	sanitárias	para	as
edificações;	e	o	terceiro,	o	Zoning-Regulation,	que	caracteriza	as	normas	de
zoneamento	e	condições	para	loteamento,	conforme	estudos	de	densidades
demográficas	e	volumes	ou	espécies	de	edificações	admitidos	pela	destinação
local.	(MEIRELLES,	Hely	Lopes.	Direito	municipal	brasileiro.	18.	ed.	São
Paulo:	Malheiros,	2017,	p.	574).
3	Sobre	a	motivação	da	regularização	fundiária	diante	da	situação	urbana,
menciona	Melo: