4 Valdoir Pedro Wathier-8

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4 O FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO (FNDE) 
 
 
 
Para tratar da atuação do FNDE nas PPEs, é importante compreender um 
mínimo do histórico da instituição, especialmente para situá-la na discussão traçada 
no Capítulo III, relativa à incursão do modelo de gestão gerencial na administração 
pública brasileira. Embora o histórico da autarquia conste apenas como notas breves 
na literatura, ao associar estas referências aos dispositivos legais que afetam a 
entidade, é possível compreender pontos importantes do nascimento e das 
alterações por que passou a Autarquia durante seus mais de 40 anos de existência, 
ao longo dos quais a expressividade de sua presença na execução das PPEs 
construiu-se. 
 
 
4.1 A CRIAÇÃO DO FNDE 
 
 
Em 21 de novembro de 1968 foi decretada pelo Congresso Nacional e 
sancionada pelo presidente a Lei nº 5.537 que, entre outras providências, “Cria o 
Instituto Nacional de Desenvolvimento da Educação e Pesquisa (INDEP)”, como 
autarquia federal vinculada à Secretaria Geral do então Ministério da Educação e 
Cultura. Esse fato passa a ter relevância para nosso estudo quando, em 15 de 
setembro de 1969: 
 
OS MINISTROS DA MARINHA DE GUERRA, DO EXÉRCITO E DA 
AERONÁUTICA MILITAR , usando das atribuições que lhes confere o artigo 
1º do Ato Institucional nº 12, de 31 de agôsto de 1969, combinado com o § 
1º do artigo 2º do Ato Institucional nº 5, de 13 de dezembro de 1968, 
DECRETAM: 
Art 1º O artigo 1º, as alíneas a e c e o § 2º do artigo 3º, o artigo 4º suas 
alíneas e parágrafos, e o § 1º do artigo 9º da Lei nº 5.537, de 21 de 
novembro de 1968, passam a vigorar com a seguinte redação: 
 
Art. 1º É criado, com personalidade jurídica de natureza autárquica, 
vinculado ao Ministério da Educação e Cultura, o Fundo Nacional do 
Desenvolvimento da Educação (FNDE). (BRASIL, 1969) 
 
Ou seja, em 1969 a Autarquia que até então, desde 21/11/1968, chamava-se 
INDEP, recebe o nome de FNDE. E com o que foi tratado Capítulo III a respeito da 
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descentralização, tem-se que “a criação do FNDE, ocorrida em meio ao regime 
militar, é parte de uma tendência descentralizadora diante de um contexto 
centralizador” (PARENTE, 2006, p. 20), pois nota-se “a fragmentação do aparato 
estatal e a constituição de conexões burocráticas, como forma predominante de 
representação de interesses no período autoritário” (FRARE, 2006, p. 65). A criação 
do FNDE, calcada no princípio da descentralização, naquele período, estava 
associada à fragmentação, como estratégia de consolidação da autoridade. 
Desde então, algumas importantes alterações institucionais12 ocorreram no 
FNDE. Mesmo com estas alterações, a essência de suas atribuições permaneceu 
similar àquela estabelecida quando de sua criação: financiar e dar apoio técnico à 
educação básica e superior. Contudo, as responsabilidades da autarquia, tanto na 
capacidade de financiamento quanto de apoio técnico, sofreram significativos 
incrementos. 
 
 
4.2 AS ALTERAÇÕES ORGANIZACIONAIS DO FNDE 
 
 
Com mais de quatro décadas de existência, ao longo das quais estiveram em 
curso importantes mudanças na organização e nos modelos da administração 
pública brasileira, inclusive em nossa experiência democrática, é natural que muitos 
reflexos tenham alcançado o FNDE. Neste tópico, tratarei de algumas das principais 
alterações percebidas na autarquia, especialmente em razão da extinção da 
Fundação de Apoio ao Estudante (FAE) e das Delegacias Regionais do Ministério da 
Educação (DEMECs). 
Diversos autores tratam, ainda que de forma breve, das importantes 
alterações que constam no histórico institucional do FNDE. Campos (2008, p. 6) 
explicita o impacto sobre o próprio auto-reconhecimento da Autarquia: 
 
_______________ 
12 
Alguns aspectos particularmente interessantes do processo histórico da instituição são tratados nos 
trabalhos “A extinção das DEMEC: O impacto para as auditorias "in loco" no âmbito do FNDE” de 
Luciane Franco (2008); “Estudo do Clima Organizacional no FNDE”, de Eliane de Carvalho e Silva 
(2008). 
 
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Alvo de inúmeras reformas regimentais e organizacionais, ao longo de seus 
40 anos de existência, o FNDE acabou por se ressentir de uma ausência de 
identidade, o que dificultava o compartilhamento dos seus objetivos e da 
sua missão pelo corpo funcional. 
Essas mudanças, que incluem, entre outros pontos, a incorporação de 
outras organizações, parecem ter gerado, internamente, uma pluralidade de 
subculturas, que são compartilhadas por grupos com diferentes visões e 
valores acerca da instituição. 
 
Quanto às incorporações de outras organizações, cabe destacar a fusão entre 
FNDE e a FAE, ocorrida por meio da Medida Provisória nº 1.549, de 14 de fevereiro 
de 1997 – transformada na Lei nº 9.649 em 1998 – que, em seu artigo 18, 
estabelece a transferência das competências da FAE para o FNDE e, no artigo 19, 
extingue a fundação. Com isso, como destaca Parente (2006, p. 20): 
 
Até 1997, o MEC contava com o apoio da Fundação de Assistência ao 
Estudante (FAE), que executava programas educacionais com recursos do 
Tesouro Nacional e do FNDE. Nesse mesmo ano, a FAE foi extinta com o 
objetivo de dar continuidade à política de descentralização do governo 
federal, oferecendo maior racionalidade ao processo de financiamento da 
educação básica e propiciando um melhor atendimento às escolas e alunos 
beneficiados. Todas as atribuições que, antes, eram de responsabilidade da 
FAE ficaram a cargo do FNDE. 
 
Frare (2006, p. 69) entende que “o FNDE passou por um momento de 
turbulência importante com a incorporação da FAE” e que “esse processo mudou 
consideravelmente a missão do Fundo que passou a ser além de financiador de 
programas educacionais, executor de programas assistenciais” (FRARE, 2006, p. 
59): 
Além da incorporação da FAE, outras ocorreram, como a do Fundo de 
Fortalecimento da Escola (Fundescola), do Programa de Expansão da 
Educação Profissional (PROEP) e do programa de Melhoria e Expansão do 
Ensino Médio (PROMED). (FRARE e RUEDIGER, 2008, p. 16) 
Em 2005, os programas com financiamento de organismos multilaterais 
foram incorporados ao Fundo […]. Os programas, que na maioria das vezes 
estavam no MEC, passaram para a gestão do FNDE. (FRARE, 2006, p. 67) 
 
Para melhor ponderar os impactos desse processo, é preciso considerar o 
histórico da própria FAE, que nasceu incorporando diversos outros órgãos. 
Previamente à existência da FAE, o FNDE já carregava mais de 20 anos história, 
mas não agregava as funções que hoje lhe cabem, sendo que outras instituições 
também possuíam competências relativas às PPEs: 
 
Cada um desses órgãos tinha sob sua alçada a responsabilidade de 
desenvolver ações específicas de assistência ao educando. Assim, 
competia ao Inae desenvolver as ações necessárias à execução do 
programa de alimentação escolar (merenda) e à Fename definir as diretrizes 
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e executar os programas referentes aos materiais escolar e didático e ao 
livro didático. Ou seja, nesse momento a execução da política de 
assistência ao estudante do MEC estava entregue institucionalmente a 
agências públicas distintas, as quais concorriam entre si e executavam 
políticas de assistência ao estudante de forma desintegrada [...] 
Em 1981, a dispersão da ação assistencial praticada no ministério foi 
percebida como negativa aos próprios princípios educacionais. O 
diagnóstico constante no relatório da reforma administrativa do MEC admitia 
que os esforços empreendidos na trajetória da política de assistência ao 
educando acabaram por configurar um quadro difuso, construído à margem 
de uma política oficial deliberada, prioritária e adequadamente articulada 
nos seus aspectos operacionais [...] 
A proposta de solução, conduzida no processo de reforma administrativa 
pelo qual passou o ministério em 1981, foi a de integrar em uma única 
agência governamental todas as atividades relativas à assistência ao 
estudante,eliminando duplicações de funções e de atividades (…) 
afirmando-se a necessidade de esse órgão (MEC) ter um papel mais político 
que operacional (CASTRO, 2001, p. 74) 
 
É nesse cenário que surge a FAE, criada pela Lei nº 7.091/1983. Vale 
observar um diagrama da constituição da Fundação a fim de perceber a diversidade 
da “carga genética” de onde nasceu a FAE: 
 
Figura 1: Transformações institucionais originárias da FAE – 1978/1996 
 
 
 
Fonte: CASTRO, 2001, p. 75, adaptado. 
 
Esse movimento de concentração tem muito a ver com a redução da estrutura 
estatal, assim como se relaciona a um intento de integração, mas não contrasta, de 
forma alguma, com a descentralização, pois são concentrados alguns aspectos das 
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funções da gestão, enquanto a execução tende a ser ainda mais descentralizada. 
Como se viu, algumas das bases lançadas pelo Decreto-Lei nº 200/1967 tornaram-
se mais evidentes somente décadas depois de sua publicação: 
 
Nos anos 1990 […] a nova política predominante passa a ser a 
descentralização de recursos: a FAE somente os aloca e os gerencia, e a 
execução deles é realizada por estados, municípios e escolas. Essa direção 
da política tem início em novembro de 1992, quando se oficializou a 
descentralização para os estados; no ano seguinte para os municípios, 
tendo como estratégia principal na municipalização as capitais; e, em 
seguida, para as cidades com população acima de 50 mil habitantes. Em 
1994, a Lei nº 8.913 estendeu a política de descentralização a todos os 
municípios do país que tivessem infraestrutura operacional e administrativa 
capaz de gerenciar o programa. (CASTRO, 2001, p. 79) 
 
 
Isto significa dizer que foi potencializado um segundo aspecto da 
centralização. Enquanto a própria criação do FNDE deu-se para separar as funções 
políticas das funções de execução, a FAE e depois o próprio FNDE passaram a 
colocar em prática o princípio da descentralização da esfera central para os 
governos locais. Com isso, as PPEs implementadas pelo governo federal passaram 
a ser executadas por atores de todos os entes da Federação, e posteriormente 
inclusive pelas escolas, como atualmente ocorre com o Programa Dinheiro Direto na 
Escola (PDDE). 
Em razão disso, a fusão com a FAE deixou ao FNDE não simplesmente as 
funções de entidade, mas uma nova forma de se relacionar com diversos atores, e 
também uma herança de conflitos culturais, “visto a integração institucional ocorrida 
com a criação da FAE não ter passado de uma reunião de recursos físicos, humanos 
e financeiros dispersos” (CASTRO, 2001, p. 78). O autor, ao tratar do processo de 
gasto para execução das PPEs, detém-se na abordagem dessa fusão, dada sua 
importância para compreender a Autarquia resultante, e chega a classificar em sua 
análise um Antigo FNDE e um Novo FNDE, referindo-se exatamente à configuração 
e à função antes e depois da extinção da FAE. Ressalta o autor que: 
 
A expectativa dos dirigentes do Ministério da Educação (MEC) com o (novo) 
Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) era a de que o 
processo de gasto ganhasse maior eficácia e eficiência, uma vez que a 
fusão diminui, em termos organizacionais e administrativos, os conflitos 
interburocráticos entre as duas instituições, torna possível a unificação da 
política de gasto para o ensino fundamental e permite comprimir gastos de 
pessoal e de custeio operacional. Além disso, essa fusão poderia unificar 
procedimentos e trâmites operacionais na gestão dos programas, 
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superando, assim, os desperdícios, os desvios e a morosidade 
administrativa vigente [...] 
A criação desse órgão procurou eliminar conflitos interburocráticos que 
existiam entre o antigo FNDE e a FAE, e reforçar a implementação de uma 
política de descentralização de recursos reafirmando, para tanto, a 
estratégia de redefinição do papel do MEC. (CASTRO, 2001, p. 53-54) 
 
Essa redefinição do papel do MEC consistia exatamente em deixar para a 
administração direta, no caso o Ministério, a função de decisão política, com menor 
envolvimento na execução das PPEs. Exatamente em razão disso, tem forte 
influência no histórico do FNDE a extinção das Delegacias do MEC, também na 
década de 1990. Outra vez o impacto sobre as ações do Fundo na execução das 
PPEs é imediato, pois: 
 
Os dirigentes das DEMECs e seus burocratas tinham um papel de 
intermediação entre as unidades federadas e o ministério, quando da 
apresentação do PTA e, também, entre os municípios e o ministério, assim 
como realizavam o acompanhamento físico-financeiro e avaliavam os 
resultados em nível local mediante a análise da prestação de contas e a 
verificação in loco dos resultados. (CASTRO, 2001, p. 69) 
Essa nova estrutura institucional inscreve-se na estratégia central do MEC 
de redefinição de seu papel no processo de gestão pública atual e 
particularmente no sistema de educação. Nesse sentido, foi reafirmado o 
papel do ministério como coordenador das políticas nacionais, entendendo-
se que a execução delas deva ser deixada a cargo dos governos estaduais 
e municipais. (CASTRO, 2001, p. 87) 
 
Após essas profundas mudanças, “o novo órgão continuou a ser loci decisório 
estratégico”13 (CASTRO, 2001, p. 87), como se mostra até os dias atuais e: 
 
Além disso, incorporou todas as finalidades básicas da FAE: desenvolver os 
programas de assistência ao estudante, nos níveis pré-escolar, fundamental 
e médio, para facilitar o processo didático-pedagógico; apoiar os estados e 
municípios na adoção de estratégias de atendimento ao educando, 
mediante programas suplementares de material escolar e didático, de 
alimentação e de assistência à saúde, propiciando as condições para o 
acesso e para a permanência do aluno na escola. (CASTRO, 2001, p. 88). 
 
A partir dessas mudanças, o FNDE passou então a figurar como protagonista 
no cenário nacional da execução de políticas públicas em educação. Reduziu-se a 
granularidade de instituições e, ainda que a fragmentação não tenha sido de 
_______________ 
13
 Embora o autor trate o FNDE como órgão em certas passagens, é importante esclarecer que, por 
tratar-se de uma Autarquia, com personalidade jurídica própria, não é adequado o uso deste 
tratamento, pois o FNDE caracteriza-se como entidade da administração indireta, não como órgão. 
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imediato superada, haja vista que a diversidade prevaleceu, foi promovida a 
concentração do financiamento da educação em uma única autarquia. E se 
anteriormente foi dito que o FNDE nasceu, na década de 1960, da prática 
descentralizadora em um contexto centralizador (ditadura militar), na década de 
1990 percebe-se a centralização do financiamento da educação em uma única 
entidade para potencializar a descentralização. 
De instituição essencialmente arrecadadora e redistribuidora de recursos para 
gestora de políticas públicas em educação, o “novo” FNDE caracterizado por Castro 
(2001) surgiu, então, a partir de 1997. Contudo, as novidades estavam 
especialmente na maior gama de atribuições, na ampliação dos recursos sob sua 
gestão e na diversidade que compunha a cultura organizacional, pois algumas 
deficiências antigas mantiveram-se presentes. “[…] Análises realizadas 
internamente, em 2004, constataram que a gestão do Fundo ainda apresentava 
insuficiências e deficiências que comprometiam a qualidade, a eficiência e a 
transparência da sua atuação” (CAMPOS, 2008, p. 6). 
 
 
4.3 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO FNDE 
 
 
Pela discussão construída até aqui neste capítulo, percebe-se que no FNDE 
está presente a relação com todas as esferas de governo e isso não é 
características apenas da autarquia, pois o atual cenário de governança global tem 
apresentado um dos “paradoxos da globalização: a importância adquirida 
novamente pelo nível local, tanto a partir de sua dimensão institucional como a partir 
da sociedade civil” (BORJA, 1999, p. 363). Não se pode dizer que a participação 
local seja assunto novo,mas é preciso relembrar que, como já discutido, ao longo do 
período de governo ditatorial, os governos estaduais e principalmente os municipais 
tiveram papel reduzido na arena decisória. Castro (2001, p. 71) indica que: 
 
[...] os dirigentes das secretarias de educação das prefeituras municipais 
que tinham na década de 1980 papéis bastante operacionais e 
subordinados às secretarias de educação estaduais, ganharam, no decorrer 
de 1990, força e participação nas decisões de gastos efetuados nessa 
arena decisória. Esse grupo objetivava aumentar sua capacidade de gasto 
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mediante a descentralização de recursos financeiros estaduais ou federais 
[...] 
 
Ou seja, se por um lado a descentralização interessava ao governo central, 
que poderia reduzir sua máquina administrativa, bem como eximir-se dos dilemas 
práticos da execução, por outro a descentralização era vista como forma de os 
governos municipais ampliarem suas possibilidades, dispondo de mais recursos 
financeiros – a submissão aos rígidos controles reduzia-se, assim, a um mal 
necessário. 
A discussão que se abre traz implicações relativas à definição e participação 
social na gestão das PPEs, pois se considerarmos que: 
 
[...] o financiamento da educação, mais do que importante instrumento para 
a implementação das políticas sociais, constitui-se um determinante do 
padrão de intervenção do Estado nas políticas educacionais (PARENTE, 
2006, p. 19) 
[...] a descentralização nesta perspectiva requer, concomitantemente, o 
estabelecimento de novas relações entre o Estado e a sociedade, de modo 
que se abram os canais por onde fluam as demandas da população e, 
portanto, para que se efetive a participação da comunidade na gestão. [...] 
Esses reordenamentos implicaram novas formas de definição de articulação 
entre os espaços local, nacional e global, com profundas repercussões para 
os padrões societais, para as políticas sociais e, portanto, para a educação 
que vem se reformando em escala planetária […] nunca a questão 
educacional se mostrou tão importante para o poder central (AZEVEDO, 
2002, p. 55) 
 
Esse movimento, por estar associado ao modelo gerencial de administração 
pública e, por conseguinte, à busca de maior governança e accountability, afeta a 
forma como as decisões são tomadas. Em se tratando de FNDE, as decisões, em 
última instância, cabem ao Conselho Deliberativo, presidido pelo Ministro da 
Educação e constituído por diversas outras vozes. Ao longo do histórico institucional 
da autarquia a composição deste conselho também sofreu alterações, incluindo a 
ampliação do número de componentes. Porém, não se pode classificar esse 
processo como efetivamente inclusivo, pois um aspecto interessante quanto à 
participação de outros segmentos nas decisões relativas à execução das PPEs pode 
ser percebido quanto à composição do Conselho Deliberativo do FNDE, dado que: 
 
Inicialmente sua composição procurava incorporar representantes de outras 
áreas, como a econômica além de representantes da sociedade civil, como 
estudantes e empresários, entretanto ao longo do tempo ela passou a ser 
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mais restrita, com a eliminação da participação desses setores (FRARE, 
2006, p. 58) 
 
As alterações, cuja descrição pormenorizada não cabe no foco desse 
trabalho, “demonstram uma fragilidade no que concerne a preocupações com a 
participação da sociedade e suas resultantes democráticas” (FRARE, 2006, p. 60), 
vez que ficam excluídas da decisão central importantes segmentos da sociedade. 
Esse panorama, de incisiva centralização decisória com a descentralização restrita à 
execução, torna-se ainda mais evidente quando se percebe que: 
 
As atuais formas de transferências de verbas para as escolas e/ou 
municípios aos quais pertencem, ao mesmo tempo em que trazem dinheiro 
novo para a educação induzem certas formas de gerenciamento do mesmo, 
provocando um longo e sólido aprendizado em uma direção que nos parece 
não ser a mesma que delineamos. Essas novas práticas, gerencialistas [...] 
carregam em si um ethos ainda intimamente ligado à racionalidade tecno-
burocrática oriunda da nova versão do estado-nação. (SILVA, 2010, p. 17) 
 
O autor é levado a essa constatação pela percepção de que há nos controles 
que recaem sobre esse fluxo do recurso um claro viés de foco no processo, em 
detrimento da importância dos resultados. Assim, as transferências implicam no 
estabelecimento não apenas dos resultados esperados, mas do processo a ser 
seguido. Essa constatação, como traz o autor, “nos permite compreender que os 
municípios e suas redes escolares sofrem um processo de indução de suas políticas 
locais em função da operacionalização dessas iniciativas do governo federal” 
(SILVA, 2010, p. 5). Sendo que: 
 
Nesse sentido, o local, passa a ser corresponsável do poder público para 
efetivação de suas políticas […] a transferência de responsabilidades 
sugere a indução de quais as atividades devem ser priorizadas, sob pena 
de responsabilidade quando da falta de atendimento aos direitos sociais, 
por parte dos dirigentes locais da educação. (SILVA, 2010, p. 8) 
 
 
Mesmo assim, é recorrente – como já tratamos – a referência à ampliação da 
importância do local na gestão das PPEs. Isso se refere muito mais ao fato de que 
os governos locais dispõem de mais recursos para gerir sua educação, o que é 
representativo da ampliação de suas possibilidades, ainda que estas se restrinjam à 
execução, havendo rígidas restrições quanto à decisão de uso dos recursos. 
 
 
79 
 
 
4.4 O FNDE HOJE E O DESAFIO DA GESTÃO DE PRESTAÇÃO DE CONTAS 
 
 
Atualmente, a missão do FNDE é definida em seu planejamento estratégico 
como “prestar assistência financeira e técnica e executar ações que contribuam para 
uma educação de qualidade a todos” (FNDE, 2012), e seus valores são: 
compromisso com a educação; ética e transparência; excelência na gestão; 
acessibilidade e inclusão social; cidadania e controle social; responsabilidade 
ambiental; inovação e empreendedorismo. 
No atual cenário, muitos desafios resultantes do processo histórico da 
instituição ainda precisam ser superados. Contudo, o FNDE percorreu décadas 
turbulentas e de transição entre paradigmas da administração pública brasileira, 
sobreviveu, e atualmente percebe ano a ano sua participação nas PPEs ampliar-se. 
Como exemplo dessa crescente, e considerando a ausência de outros indicadores 
que possam expressar essa participação, veja-se abaixo a representação gráfica 
que expressa a variação dos montantes do orçamento único da União cuja execução 
está atribuída ao FNDE: 
 
Gráfico 1: Série histórica do orçamento executado pelo FNDE 
 
FONTE: Sistema de Gestão Financeira (SIGEF), 2012. 
6,33 7,3 
8,92 9,98 
12,66 
15,51 
20,85 
27,5 
34,56 
39,84 
0 
5 
10 
15 
20 
25 
30 
35 
40 
45 
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 
Orçamento executado pelo FNDE 
(em bilhões de reais)