4 Valdoir Pedro Wathier-3

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públicos em uma ótica que favoreça ao fortalecimento da accountability na gestão 
pública brasileira, com a consequente qualificação da oferta de serviços públicos, 
especialmente a educação, que por sua vez pode refinar a formação cidadã do povo 
brasileiro. Assim, a questão básica que viso responder por meio desta pesquisa é: 
O Sistema de Gestão de Prestação de Contas (SiGPC – Contas Online) do 
FNDE pode ser considerado um instrumento que favorece o fortalecimento da 
accountability na gestão pública em educação? 
 
 
1.3 OBJETIVO GERAL 
 
 
Identificar a presença ou ausência de mecanismos de accountability na 
gestão de programas e projetos educacionais geridos pelo FNDE e, conforme a 
situação, identificar se o SiGPC – Contas Online pode contribuir para o 
fortalecimento de um conceito de accountability genuíno no cenário da educação 
nacional. 
 
 
1.4 OBJETIVOS ESPECÍFICOS 
 
 
a) Discutir o conceito de accountability, construindo uma matriz de 
classificação conceitual para avaliação do nível de presença das 
características da accountability no SiGPC – Contas Online; 
b) Identificar mecanismos de controle presentes na organização da 
administração pública brasileira, e seu alcance na gestão de 
programas e projetos educacionais; 
c) Analisar elementos do Sistema de Gestão de Prestação de Contas do 
FNDE, bem como a visão dos gestores responsáveis por seu advento, 
a fim de identificar possíveis relações com o conceito de accountability. 
 
 
21 
 
1.5 HIPÓTESE 
 
A hipótese a ser verificada no presente estudo é a de que o SiGPC – Contas 
Online apresenta expressivo potencial para favorecer a accountability na gestão 
pública. Porém, o ponto decisivo para tornar efetivo seu potencial é como será 
preenchido o espaço discricionário de sua implementação, que tenderá a dedicar-se 
mais aos aspectos formais e de legalidade, em detrimento de ações proativas que 
visem garantir e qualificar os resultados gerados pela execução de programas e 
projetos educacionais. 
 
 
1.6 METODOLOGIA DA PESQUISA 
 
A presente pesquisa está organizada como estudo de caso, tal qual 
conceituado por Bell (1989) e Fidel (1992), vez que trabalho a interação entre os 
fatos do advento do SiGPC – Contas Online e os preceitos da accountability. O 
estudo constituir-se de três momentos distintos: 1) a revisão de literatura, com a 
definição dos constructos necessários à discussão proposta; 2) análise dos 
elementos constitutivos do SiGPC – Contas Online, tendo por base o próprio sistema 
e os registros documentados acerca de sua implantação; e 3) realização de 
entrevista semi-estruturada com gestores do FNDE. 
Em relação ao primeiro momento, importa especialmente conhecer como o 
conceito de accountability tem sido reconhecido e disseminado, suas ramificações e 
classificações. A partir desta discussão, é construída uma matriz de classificação 
conceitual relativa ao vocábulo. Além disso, é traçada investigação teórica acerca de 
mecanismos de controle que alcançam a gestão das PPEs, nos quais se busca 
perceber, caso existam, aproximações ao conceito de accountability e, sendo o caso, 
fazer a devida identificação com a classificação adequada. 
Para o segundo momento, após discutido o contexto em que surge o SiGPC – 
Contas Online, bem como sua finalidade e seus objetivos, as funcionalidades do 
sistema são devidamente categorizadas em itens de análise, o que é feito com base 
nos recursos do próprio sistema e nos registros documentados que definem os 
requisitos para sua implementação. Depois de concluída e discutida a categorização, 
é feito o enquadramento de cada um dos itens de análise na matriz de classificação 
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conceitual, construída no primeiro momento da pesquisa. Para finalização da etapa, 
é traçada a análise onde busco especialmente identificar se estão ou não presentes 
elementos que identificam o sistema com os preceitos da accountability. 
Para o terceiro momento da pesquisa, foi realiza entrevista semi-estruturada 
com cinco gestores do FNDE, especificamente os que respondem pela: 1) 
Presidência da Autarquia; 2) Diretoria Financeira; 3) Coordenação-Geral de 
Contabilidade e Acompanhamento de Prestação de Contas; 4) Coordenação de 
Prestação de Contas de Repasses Automáticos; 5) Coordenação de Tomada de 
Contas Especial. 
O tratamento das entrevistas se dá por análise do conteúdo, com base em 
Bardin (2011), onde o intuito será o de identificar os elementos predominantes na 
visão dos gestores em relação a sete eixos temáticos: 1) O conceito de 
accountability; 2) Os motivos da implantação do SiGPC – Contas Online; 3) Os 
objetivos de gestão associados ao advento do SiGPC – Contas Online; 4) A 
participação dos órgãos de controle interno e externo; 5) O modo de atuação e a 
finalidade do controle social; 6) A efetividade na implementação das PPEs; 7) O 
momento de exercício do controle e seu foco. 
Por fim, para alcançar os resultados e efetivamente testar a hipótese definida, 
são confrontados os resultados de cada um dos momentos. Assim sendo, 
primeiramente é verificado se a visão dos gestores está materializada no sistema e, 
em seguida, é traçada uma avaliação quanto aos pontos de alinhamento ou 
divergência entre a visão dos gestores, os elementos do sistema e o conceito de 
accountability, sendo feito o enquadramento conclusivo do SiGPC – Contas Online 
na matriz de classificação conceitual. Com isso, é alcançado o posicionamento 
conclusivo quanto a se o sistema pode ou não ser considerado um elemento que 
favorece a efetivação da accountability política na gestão de programas e projetos 
educacionais. 
 
 
1.7 ESTRUTURA DA DISSERTAÇÃO 
 
 
Para alcançar os objetivos da pesquisa, este trabalho está organizado em 
sete capítulos. Neste Capítulo I, tratamos da introdução na pesquisa. No Capítulo II, 
23 
 
a ênfase vai para a revisão bibliográfica, convidando à discussão alguns dos 
principais autores que abordam o tema da accountability, pois será preciso traçar 
discussão sobre o conceito, onde se diferenciam as modalidades vertical e 
horizontal, com ênfase na abordagem de O'Donnell (1998), estendendo o diálogo às 
dimensões propostas por Schedler (1999) como componentes fundamentais da 
accountability, além de adentrarmos no conceito de societal accountability e da 
relação entre accountability e efetividade do Estado. Ao final, construo a matriz de 
classificação conceitual de accountability, que será elemento primordial para o 
restante da pesquisa. 
No Capítulo III, discute-se o modelo de gestão pública predominante no 
Brasil, com especial atenção ao que se convencionou chamar de Reforma do 
Estado, com atenção especial ao viés dado ao controle nos paradigmas burocrático 
ou gerencial de administração pública. Em seguida, são discutidos os mecanismos 
de controle previstos nos regramentos de nossa administração pública, com fito de 
identificar possíveis instrumentos de accountability existentes na organização política 
brasileira e sua evidenciação na gestão de programas e projetos educacionais. Para 
tanto, são analisados especialmente os dispositivos da legislação nacional que 
regulam o tema. Assim, trata-se desde a Constituição Federal de 1988, partindo de 
sua disposição de que "todo poder emana do povo" (BRASIL, 1988), como possível 
alicerce da accountability, estendendo olhares desde os controles internos e 
externos até o controle social. 
O Capítulo IV é dedicado a caracterizar o FNDE como ator protagonista da 
execução de programas e projetos educacionais. Ao analisar as competências da 
entidade, é perceptível que a demanda por accountability apresenta-se na ação 
desta Autarquia, sendo necessário conhecer os principais mecanismos utilizados 
para execução de programas e projetos educacionais: transferências obrigatórias e 
voluntárias. Com isso, será possível evidenciar, além das óbvias cifras, o imenso 
patrimônio públicoenvolvido nessas ações, representadas pelo capital a ser 
construído pelos investimentos em Educação. 
Com o aparato teórico construído até então, no Capítulo V se desenvolve a 
investigação dedicada ao SiGPC – Contas Online, sendo avaliado se ele apresenta-
se ou não como um instrumento que pode contribuir para a accountability e, se for o 
caso, com qual das múltiplas faces do conceito demonstra maior aproximação. Tal 
24 
 
busca se dá pela avaliação das funcionalidades do sistema, com enquadramento na 
matriz de classificação conceitual construída no Capítulo II. 
 O Capítulo VI é dedicado ao tratamento das entrevistas semi-estruturadas 
realizadas junto a gestores do FNDE, bem como à discussão dos resultados obtidos. 
Em seguida, tais resultados são confrontados com as inferências feitas ao longo do 
Capítulo V a fim de viabilizar o teste da hipótese proposta. 
Por fim, no último capítulo, são apresentadas as principais conclusões, 
incluindo o teste da hipótese e a verificação do alcance ou não dos objetivos 
inicialmente propostos. Além disso, são apresentadas algumas sugestões que 
podem ser utilizadas tanto para investigações futuras quanto para avaliações 
relativas à implantação do sistema, a fim de que sua utilização seja potencializada 
no sentido de se configurar um instrumento que efetivamente favoreça ao cidadão o 
controle da fidelidade de seus representantes ao interesse público. 
25 
 
2 O CONCEITO E O PRINCÍPIO DA ACCOUNTABILITY 
 
Para adentrarmos ao movediço terreno conceitual da accountability, cabe 
lembrar que a Constituição Federal de 1988 estabelece, em seu art. 1º, parágrafo 
único, que “todo o poder emana do povo” (BRASIL, 1988), o que é elemento 
precípuo para caracterizar o Brasil como nação democrática. O mesmo dispositivo 
legal esclarece “que (o povo) o exerce por meio de representantes eleitos ou 
diretamente, nos termos desta Constituição”1. 
O'Donnell (1998, p. 28), ao tratar das novas poliarquias2 mundiais – em cujo 
conceito o Brasil enquadra-se, inclusive como um dos objetos de estudo do autor – 
discute que, por um lado, “os cidadãos podem punir ou premiar um mandatário 
votando a seu favor ou contra ele ou nos candidatos que apóiem na eleição 
seguinte” e, por outro lado, “como Sócrates e outros descobriram, o demos pode 
deliberar sobre qualquer questão: ele tem o direito de tomar decisões sobre qualquer 
tema que julgue apropriado”. 
Em um dos enfoques, tem-se o poder do demos sendo exercido por meio de 
um instrumento específico: o voto. Já no segundo enfoque, a potencialidade de 
deliberação do povo fica totalmente irrestrita. No conjunto, a discussão se direciona 
para dois aspectos, que são: 1) a medida que o povo pode ou deve deliberar sobre 
assuntos políticos e 2) como o povo exercerá seu poder em um espaço 
democrático3: se sua deliberação será refletida apenas no voto ou também por 
outros meios. 
_______________ 
1
 As formas de exercício direto do poder estão previstas na própria Constituição e são bem 
sistematizadas e discutidas por Perez (2004) 
2
 O autor, expandindo os atributos propostos por Dahl (1989, p. 221), entende por poliarquias aquelas 
caracterizadas por 1) autoridades eleitas; 2) eleições livres e justas; 3) sufrágio inclusivo; 4) o direito 
de se candidatar aos cargos eletivos; 5) liberdade de expressão; 6) informação alternativa; 7) 
liberdade de associação; 8) autoridades eleitas (e algumas nomeadas, como juízes das cortes 
supremas) não podem ser destituídas arbitrariamente antes do fim dos mandatos definidos pela 
constituição; 9) autoridades eleitas não devem ser sujeitadas a constrangimentos severos e vetos 
ou excluídas de determinados domínios políticos por outros atores não eleitos, especialmente as 
forças armadas; e 10) deve haver um território inconteste que defina claramente a população 
votante. 
3
 Nem todos os autores estudados preocupam-se em definir seu recorte de abordagem ao universo 
das democracias, porém, como afirma Hirano (2006, p. 12), apoiando-se em Dahl (2001, Sobre a 
Democracia, p. 75-81), “a necessidade de que os agentes públicos prestem contas de seus atos 
aos cidadãos só surge e faz sentido no contexto de uma democracia representativa 
contemporânea”. 
26 
 
O povo detém poder, porém não o exerce em todo diretamente, mas sim por 
meio de representantes, os quais se revestem do poder de decisão. A investidura 
dos representantes e seu empoderamento não podem, porém, chegar ao ponto de 
romper a premissa de que o poder emana do povo. Abordando essa relação, Arato 
(2002, p. 90) afirma que “não há nada de representatividade pictórica ou descritiva 
per se que impeça legalmente os representantes escolhidos entre os membros de 
um grupo de violar os interesses daquele mesmo grupo”. E, por isso, o autor conclui 
que: 
 
Se valorizamos a conexão entre representantes e representados, então é a 
accountability um meio importante de reforçar essa norma democrática [...] 
Sem dúvida, a única conexão que a lei positiva (ou seja, criando sanções) 
pode oferecer é a accountability baseada na capacidade dos eleitores, 
individuais ou grupais, de exigir que os representantes expliquem o que 
fazem (respondam por, sejam responsabilizados, sejam punidos ou mesmo 
recompensados pelo que fazem). (ARATO, 2002, p. 90) 
 
Como se percebe, a discussão sobre o equilíbrio entre o poder que emana do 
povo e o poder do qual se reveste um representante, leva-nos inevitavelmente a um 
conceito específico, pois a “verdadeira razão de ser da accountability reside na 
pressuposição da existência de poder e, nesse sentido, o seu principal objetivo não 
é eliminá-lo, mas controlá-lo”, como esclarece Schedler (apud PINHO e 
SACRAMENTO, 2009, p. 1350). Em que pese a objetividade com que pode ser 
caracterizado o terreno em que habita e o objetivo que define a accountability, 
Mainwaring (2003, p. 6) explica que se trata de "um conceito distante de ser 
consensual. De fato, o significado de ‘accountability’ é tão obscuro quanto os 
conceitos são nas ciências sociais"4. 
A presença do termo accountability nos dicionários de língua inglesa remonta 
a 1794, como demonstra a investigação de Pinho e Sacramento (2009). Porém, é 
recorrente a afirmação de que o vocábulo persiste intraduzível para a Língua 
Portuguesa. Logo após a promulgação da Constituição Federal de 1988, momento 
em que uma nova perspectiva democrática se abria no Brasil, Campos (1990) 
dedicou-se a investigar as causas da dificuldade de tradução do vocábulo para o 
português, em seu célebre artigo "Accountability: quando poderemos traduzi-la para 
o português?". A resposta encontrada à época foi no sentido de que: 
_______________ 
4
 “a far-from-consensual concept. Indeed, the meaning of 'accountability' is about as muddled as 
concepts get in the social sciences” 
27 
 
 
Faltava aos brasileiros não precisamente a palavra, ausente na linguagem 
comum como nos dicionários. Na verdade, o que nos falta é o próprio 
conceito, razão pela qual não dispomos da palavra em nosso vocabulário 
(CAMPOS, 1990, p. 31) 
 
A autora, então, concluiu que: 
 
O grau de accountability de uma determinada burocracia é explicado pelas 
dimensões do macroambiente da administração pública: a textura política e 
institucional da sociedade; os valores e os costumes tradicionais partilhados 
na cultura; [...] há uma relação de causalidade entre o desenvolvimento 
político e a competente vigilância do serviço público [...] não surpreende 
que, nos países menos desenvolvidos, não haja tal preocupação. Nem 
mesmo sente-se falta de palavra que traduza accountability. (CAMPOS, 
1990, p. 47) 
 
Como evidencia Campos, a questão não reside no termo, mas no conceito. 
Conquanto a ausência do conceito tenha sido identificada pela autora, Pinho e 
Sacramento (2009, p. 1344), atualizando o estado da arte duas décadas depois, 
quando se propõem a “conhecer se o caminhar brasileiro está levando à 
aproximaçãodo conceito da accountability”, argumentam que: 
 
[...] estamos mais perto da resposta do que quando Campos se defrontou 
com o problema, mas ainda muito longe de construir uma verdadeira cultura 
de accountability […] desde então [...], a democracia se consolidou e 
reformas no aparelho do Estado foram empreendidas com a promessa de 
tornar a administração pública mais eficiente e, inclusive, mais controlável. 
Paralelamente, no meio acadêmico, imensa literatura tem sido produzida no 
intuito de analisar e compreender os impactos de tais mudanças no tecido 
social, bem como suas contribuições para viabilizar pelo menos uma 
aproximação do conteúdo do conceito de accountability com a realidade da 
administração pública brasileira. Nesses estudos, a palavra accountability 
tem sido comumente traduzida como responsabilização. (PINHO e 
SACRAMENTO, 2009, p. 1344-1345) 
 
Não se pode, então, reduzir a discussão à máxima de que o termo não é 
traduzível ao português, pois há alternativas de tradução, ainda que não 
uniformizadas. Além disso, a imprecisão do conceito não é uma particularidade 
brasileira ou que compartilhemos apenas com países de democracia incipiente. 
Afonso (2009), por exemplo, ao buscar uma definição de accountability diz que: 
 
Embora seja traduzido frequentemente como sinônimo de prestação de 
contas, o vocábulo accountability apresenta alguma instabilidade semântica 
porque corresponde de fato a um conceito com significados e amplitudes 
plurais (AFONSO, 2009, p. 58) 
 
28 
 
Schedler (1999, p. 13) infere que “o seu significado permanece evasivo, com 
fronteiras indefinidas e estrutura interna confusa”. Ou seja, resta evidente que se 
trata de um “conceito em expansão” (MULGAN, 2000) e que “o estudo sobre a 
compreensão do significado da accountability tem caráter progressivo, inesgotável” 
(PINHO e SACRAMENTO, 2009, p. 1354). Ainda assim, cabe-nos identificar o que 
se tem entendido por accountability e adotar um conceito capaz de ser avaliado no 
transcorrer de nossa pesquisa. É neste fito, de tornar factíveis estudos do tema, que 
Mainwaring posiciona-se: 
 
A accountability é um conceito chave nas ciências sociais, ainda que seu 
significado varie largamente de um autor para outro [...] ainda que não 
possamos clamar um consenso em nossa compreensão do conceito, nós 
acreditamos que o confronto direto de ideias irá fazer com que o debate 
avance (MAINWARING, 2003, p. 3)
5
 
 
Desta forma, para focarmos no conceito, não trataremos aqui de tradução, 
sendo mantido o estrangeirismo. E para melhor compreender o vocábulo, é preciso 
tratar de alguns conceitos correlatos, tais como accountable e accounting, além de 
elementos que hão de permear a discussão de accountability, entre os quais 
merecem destaque a informação e o tempo. 
 
2.1 O CONCEITO DE ACCOUNTABILITY 
 
O termo accountability é utilizado em diversos contextos: em empresas, na 
educação6, na política. Em todos os casos, o conceito de accountability é 
indissociável do poder, da responsabilidade, e consiste exatamente no controle 
sobre o poder e na responsabilização de determinados atores por seus atos ou 
omissões. Para esta pesquisa interessa particularmente o conceito de accountability 
política aplicável ao exercício democrático, que trata exatamente do controle sobre o 
poder delegado pelo povo aos seus representantes, a fim de que o interesse público 
prevaleça. 
_______________ 
5
 “Accountability is a key concept in the social sciences, yet its meaning varies widely from one author 
to the next [...] although we cannot claim consensus in our understanding of this concept, we believe 
that the direct confrontation of ideas will advance the debate (MAINWARING, 2003, p. 3) 
6
 Muitos estudos que discutem accountability na educação tratam do que se convencionou chamar de 
School Accountability, associada aos resultados do processo educativo, mais especificamente das 
responsabilidades que os profissionais do magistério têm para com o aprendizado dos discentes. 
Embora seja tema correlato, não pretendo no presente trabalho qualquer imersão aos meandros da 
School Accountability. 
29 
 
Schedler (1999, p. 15) explica que “Accountability é contrária ao poder 
monológico. Ela estabelece uma relação dialógica entre atores accountable e 
accounting”7. Nestes termos, os atores accountable são aqueles que detêm o poder 
de fazer e, em razão disso, devem responsabilizar-se, enquanto os atores 
accounting são os que exercem o poder de controle. Isso traduz que a 
responsabilidade é necessariamente externa. 
 
[...] a accountability é sinônimo de responsabilidade objetiva, isto é, trata-se 
da responsabilidade de uma pessoa ou organização perante outra, fora de 
si mesma. Tal responsabilidade tem consequências, implicando em prêmios 
pelo seu cumprimento, e castigos, quando o inverso é verificado. (PINHO e 
SACRAMENTO, 2009, p 1347-1348) 
 
Ou seja, trata-se de responsabilidade objetiva, que vem de fora, não podendo 
ser confundida com a responsabilidade subjetiva, que alguém impõe sobre si mesmo 
quanto ao compromisso de bem exercer determinado papel. Dessa forma, para 
tratarmos de accountability, precisaremos também tratar do quanto os agentes 
públicos são accountable. Przeworski (1998, p. 61) esclarece que “os governos são 
accountable se os cidadãos têm como saber se aqueles estão ou não estão atuando 
na defesa dos interesses públicos”, podendo, além disso, atribuir-lhes o bônus ou 
ônus cabível. 
Para que os cidadãos saibam se seus interesses estão sendo respeitados, 
um dos elementos primordiais é a informação. Nesse ponto, não basta refletir sobre 
se há informações disponíveis, mas também quais as condições que o cidadão tem 
de apropriar-se delas, o quanto tais informações são inteligíveis pela população. 
Veja-se que a Carta Magna de 1988, em seu artigo 37, impõe a Publicidade como 
um dos princípios da Administração Pública (BRASIL, 1988). Ou seja, todo ato 
praticado pelo governo deve ser dado a conhecer, o que poderia sugerir que cada 
brasileiro dispõe das informações necessárias para avaliar o desempenho de seus 
representantes. 
Porém, o princípio da publicidade, por si só, não implica em um governo 
accountable, pois tornar públicos os atos ainda não significa que os cidadãos 
efetivamente tenham condições de conhecer os resultados da ação dos seus 
_______________ 
7
 “Accountability is antithetical to monologic power. It establishes a dialogic relationship between 
accountable and accounting actors.