4 Valdoir Pedro Wathier-13

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Os demais entendimentos variaram entre um extremo e outro, mas a 
tendência foi de dar relevância ao controle especialmente pela expressividade das 
cifras envolvidas, não estando presente a coocorrência de accountability e 
educação. Ou seja, em regra, os gestores não entendem como um diferencial o fato 
de o SiGPC – Contas Online aplicar-se às PPEs. 
Quanto ao conceito de accountability em si, apenas dois entrevistados 
manifestaram seu entendimento sobre o conceito, um associando accountability a 
responsabilização – o que, conforme já estudamos, alinha-se às principais 
abordagens – e outro, em entendimento que remete mais à accountability em sua 
modalidade vertical, destacou especialmente a necessidade de que “a sociedade 
tenha acesso e compreenda aquilo que é disponibilizado”. De todo modo, em todas 
as abordagens ficou evidente a preocupação quanto à transparência para a 
sociedade do que está sendo feito com o uso do recurso público, bem como a 
necessidade de responsabilizar-se (o FNDE) e responsabilizar àqueles que 
receberam os recursos transferidos, a fim de garantir que sejam utilizados na 
finalidade prevista. Ou seja, o termo accountability não está claro para a maioria dos 
entrevistados, mas há em suas preocupações alguns elementos similares aos que 
compõem a accountability. 
 
6.1.2 Eixo 2: Motivos da implantação do SiGPC – Contas Online 
 
Em relação à motivação para investir no SiGPC – Contas Online, houve pleno 
alinhamento no posicionamento dos entrevistados. Em suma, os gestores entendem 
que a investida vem para superar “problemas que nunca foram enfrentados como 
deveriam”, de que o FNDE, e também o MEC, “não conhece os resultados das 
políticas públicas”, e que em outros momentos “o que era acenado como 
possibilidade de resolver os nossos problemas acabava deixando um problema 
muito maior”, reflexo de que “decisões mal tomadas também proporcionaram esse 
acúmulo de prestação de contas”. Ou seja, “durante todos estes anos nunca se teve 
condições de verificar o uso dos recursos tempestivamente”. 
Em contrapartida a uma visão pessimista do passado, é comum aos gestores 
o posicionamento confiante de que o Contas Online “traz a mudança de um 
paradigma”, que “vai ser a solução para o nosso problema”. 
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Interessa destacar ainda que os gestores têm em comum a percepção de que 
o sistema não se destina apenas ao controle, mas também será ferramenta de 
sistematização de resultados para avaliação das políticas públicas e 
retroalimentação do processo de planejamento, a partir da utilização das 
informações para tomada de decisão e replanejamento das políticas públicas. 
Recorrente entre os entrevistados é também a percepção de que cada uma dessas 
potencialidades “vai depender muito de como o sistema está sendo construído, pra 
você, inclusive, poder medir a efetividade dos programas”. Percebe-se que essa 
preocupação por vezes vem no sentido de destacar refinada preocupação, mas 
também surge acompanhada de incerteza, sugerindo que não há, por parte de 
alguns entrevistados, conhecimento preciso do que de fato é ou não comportado 
pelo sistema. 
 
6.1.3 Eixo 3: Objetivos de gestão associados ao SiGPC – Contas Online 
 
No terceiro Eixo, são incorporados os elementos que permitem conhecer os 
objetivos associados à gestão das PPEs que compete ao FNDE. Uníssona também 
entre os gestores a visão de que primordialmente se pretende obter “eficiência na 
análise das prestações de contas”, onde o termo eficiência é utilizado em seu 
sentido estrito, ou seja, ser eficaz com economia de recursos e de tempo. A partir 
disso, o objetivo é exercer devidamente o controle, onde se reconhece que “o bom 
uso do recurso público, ele precisa também ser induzido”, o que evidencia a 
preocupação em garantir a existência da responsabilidade objetiva, que, como já se 
viu, é um pressuposto da accountability. Além disso, há a percepção de que a 
eficiência do FNDE no controle dos recursos pode, por um lado, gerar sanção, mas, 
por outro, também pode servir de premiação, nos casos em que o gestor dispuser do 
parecer favorável quanto aos recursos por ele executados, o que servirá como uma 
espécie de “atestado de aprovação”, passível de utilização para promoção eleitoral, 
ou seja, há projeção de impacto na dimensão enforcement, com presença do 
elemento premiação, ainda que de forma indireta. 
 
 
6.1.4 Eixo 4: Participação dos órgãos de controle interno e externo 
 
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No Eixo 4, incorporaram-se os elementos associados à questão da 
participação dos órgãos de controle interno e externo no advento do SiGPC – 
Contas Online. Para compreender essa discussão, vale relembrar o capítulo anterior, 
onde ficou evidenciada a pressão exercida especialmente pelo TCU para que o 
FNDE qualificasse sua atuação no controle dos recursos descentralizados. Em que 
pese a elucidação que traçamos anteriormente, a regra entre os entrevistados foi 
reconhecer o advento do SiGPC – Contas Online como o momento em que o FNDE 
estaria “oferecendo um instrumento capaz de permitir que os controles, tanto o 
externo quanto o interno, possam desempenhar o seu papel de uma maneira muito 
mais eficiente”, e com isso se estaria “facilitando a vida dos órgãos de controle”. 
Apenas um dos entrevistados reconhece – e o faz de modo enfático – que, 
“se não fossem os órgãos de controle, eu acho que a coisa estaria assim muito pior, 
pois há um grande interesse em mandar recursos”, e que “eles, de certa forma, até 
forçaram o FNDE a caminhar para desenvolver esse sistema”. Nesta entrevista, é 
salientado que o receio de que o controle impusesse sanções ao FNDE fez com que 
se investisse de forma mais contundente na solução do problema histórico. Ainda 
que esse apontamento tenha sido feito apenas por um dos entrevistados, as 
discussões traçadas anteriormente tornam evidente que, enquanto ainda 
investigamos se o SiGPC – Contas Online pode contribuir para a accountability, é 
possível concluir que a sua implantação é resultado de ações que evidenciam a 
presença da accountability horizontal. Porém, ainda que esta presença se mostre na 
ação dos órgãos de controle em exigir que o FNDE apresente soluções ao problema 
crônico, fica evidente também a morosidade com que esta atuação ocorreu, haja 
vista o decurso de mais de uma década de consecutivas recomendações do TCU 
sem que estas fossem devidamente observadas. 
 
6.1.5 Eixo 5: O modo de atuação e a finalidade do controle social 
 
No Eixo 5 couberam os elementos associados ao controle social. Neste 
ponto, as abordagens demonstraram vasta amplitude. O posicionamento dominante 
em relação ao tema consistiu em associar o controle social à participação da 
sociedade, mas que essa participação haveria de ser feita por meio dos conselhos 
do controle social, especificamente CAE e CACS. A visão predominante apontou no 
sentido de que ao FNDE cabe garantir a transparência das informações, às quais 
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seriam então base para o posicionamento do controle social, notadamente na ação 
regular dos conselhos. 
Se por um lado a discussão foi além do controle social, chegando-se a aspirar 
a aspectos de uma gestão social na implementação das PPEs, com efetiva 
“participação da sociedade num processo de gestão pública”, por outro lado, 
diagnosticou-se que “o controle é exercido, no FNDE, como se fosse um controle 
híbrido”. Esse último posicionamento em razão de que as leis que tratam da atuação 
dos conselhos do controle social em alguns programas vêm para “impor 
responsabilidade, responsabilidade pelo seu próprio controle”. 
Assim, ao mesmo tempo em que o controle é adjetivado como social, ele é 
exercido por conselhos instituídos formalmente, na forma da lei, os quais ficam 
obrigados a atuar, o que contradiz significativamente os pressupostos da 
accountability vertical tratada no Capítulo II, a qual se caracteriza pelo uso da 
prerrogativade atuação, e não pela obrigação de agir, o que faz com que esse 
modelo de controle social se confunda com controle horizontal, especialmente 
quando se leva em consideração o que destacamos anteriormente, sobre a baixa 
representatividade da sociedade em tais conselhos. Ou seja, a prática percebida 
aproxima-se da percepção de Mainwaring (2003) acerca da accountability, e que 
exclui o que seria uma participação efetivamente social, restando apenas os agentes 
legalmente incumbidos (e obrigados) a atuar. 
Outro elemento instigante presente na visão dos gestores é o de que o 
compromisso do FNDE direciona-se muito mais no sentido de oferecer informação 
aos conselhos. Entretanto, quando se fala em controle social, fator primordial é 
contar com as informações que os atores desse tipo de controle possuem por 
estarem próximos ao local de implementação da política pública e conhecerem de 
forma especial os efeitos causados ante os beneficiários e os problemas 
enfrentados. Com isso, se por um lado desenha-se um cenário em que uma possível 
accountability se aproximaria do conceito de Mainwaring (2013), por outro é dada 
pouca relevância a um aspecto que é prioritário para este autor: a efetividade da 
política pública na prestação de serviço e satisfação das demandas sociais. 
Interessante constatar a percepção de que, “se o Brasil pensasse em 
amadurecer um conceito de gestão social, ele teria primeiro que pensar em educar 
muito a sua população: população educada é uma população capaz de entender e 
de promover a gestão social”. Esse gênero de colocação alinha-se também com a 
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premissa de que a accountability existe quando se tem cidadãos capazes e 
dispostos a exercê-la. Porém, mesmo ficando evidente esta consciência por parte 
dos gestores, não se mostra presente nos entrevistados a percepção de que o 
FNDE é ator determinante na promoção desta educação. Ou seja, embora 
frequentemente se exalte a expressividade das cifras geridas, não é da mesma 
forma presente o reconhecimento do compromisso com a qualidade e universalidade 
da educação oferecida, que representaria, em último termo, a efetividade da ação da 
Autarquia. 
Esse mesmo condão fica perceptível quando os gestores reconhecem que “o 
acesso à internet pode ser um limitador” para a maior expressão do controle social, 
mas que o estrato da sociedade que tem acesso à internet supostamente seria 
também o estrato mais interessado em exercer o controle social e que deteria maior 
capacidade de compreensão das informações disponibilizadas. Ou seja, na 
Autarquia que busca exercer a missão de contribuir para “educação de qualidade e 
para todos”, e que interage diretamente com ações do que se tem tratado como 
modelo pioneiro de controle social, baseado nos conselhos, há a visão de que esse 
controle ainda é apenas para alguns, sem que haja posicionamento no sentido de 
que o FNDE comunga a incumbência de superar essa desigualdade. 
 
6.1.6 Eixo 6: A efetividade na implementação das PPEs 
 
Neste eixo são incorporados os elementos associados à efetividade das 
políticas públicas. Embora presente em todas as falas, a questão da efetividade em 
regra foi tratada com certo embaraço, sendo explícito o reconhecimento da falta de 
capacidade da Autarquia em dispor de informações relativas aos resultados de sua 
ação, por exemplo, quando se diz que “muitos erros que eu percebo ocorrem até por 
falta desses resultados. Erros assim de estratégia mesmo e de tomada de decisão, 
porque quando você conhece o problema, ele já está muito avançado”. Foi 
dominante nas falas certo constrangimento por parte dos gestores em desconhecer 
se as PPEs geridas pelo FNDE são ou não efetivas, em contraponto sendo 
apresentada a expectativa de que o sistema permita que sejam realizadas as ações 
de controle que atualmente, na prática, não chegam a ser representativas. 
Dois elementos ficaram visíveis: 1º) que o FNDE ainda não vislumbra 
claramente os parâmetros que precisa utilizar para aferir a efetividade das PPEs nas 
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quais assume responsabilidade; 2º) os gestores percebem o sistema como um meio 
para tornarem mais efetivas suas ações de controle e, com isso, veem que o 
“Contas Online pode ser um instrumento de indução de um processo de efetividade”. 
Não houve significativas associações da efetividade com o controle social, 
exceto pela menção de um dos gestores, o qual considerou que “a efetividade só 
tem como ser comprovada – e acredito que em 100% dos programas – com análise 
técnica ou parecer dos conselhos (a parte financeira atesta a regularidade, mas não 
a efetividade)”. Mesmo assim, nada específico foi mencionado quanto à recepção de 
informações do controle social capazes de serem associadas à efetividade, 
conforme ficou evidente ao tratarmos do tópico anterior. 
Ou seja, embora a efetividade deva estar associada à efetiva oferta do serviço 
público de qualidade à sociedade, não esteve presente no posicionamento dos 
gestores o interesse de conhecer o grau de satisfação dos beneficiários das PPEs a 
fim de verificar se os programas e projetos financiados pelo FNDE estão gerando os 
efeitos esperados, o que restringe o espectro de avaliação de resultados, sugerindo 
ainda forte presença de um Estado auto-referente ao invés de focado nas demandas 
da sociedade, característica marcante do modelo burocrático-racional de 
administração pública. 
 
6.1.7 Eixo 7: O momento de exercício do controle e seu foco 
 
Como último Eixo, e também no intuito de identificar o modelo de gestão mais 
presente na visão dos gestores, tratou-se dos elementos associados ao momento 
em que se vislumbra o exercício do controle e o foco que deve ser dado a esta 
dimensão da gestão. Em relação ao tema, fica evidente a pretensão no FNDE de se 
abarcar uma espécie de controle contínuo, que se estenderia do prévio, com ênfase 
no concomitante, chegando ao controle a posteriori. Contrariamente ao que se 
poderia esperar, em razão da inclinação atual da administração pública na direção 
do modelo gerencial, há evidente expectativa dos gestores de se distanciarem do 
controle a posteriori, havendo aspirações de controle a priori, no sentido de que a 
existência de uma melhor sistemática de controle haveria de gerar um efeito indutor 
de boas práticas, “um efeito educativo no gestor”. 
Porém, o controle mencionado – direta ou indiretamente – como ideal no 
posicionamento dos gestores seria o controle concomitante. Um entrevistado 
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entende que se “busca mesmo é, durante a execução, fazer com que ela ocorra de 
forma correta”; outro crê que o controle “tenha a tendência de se tornar 
concomitante”. Ou seja, há clara preferência pelo controle concomitante, mas de 
forma geral entende-se que, “em qualquer que seja o estágio, anterior, 
concomitante, ou a posterior, você tem as informações no sistema”. 
Outro elemento interessante, quanto ao modelo de controle, é a percepção do 
FNDE de que a transparência, por si só, gera efeitos na gestão da coisa pública. 
Embora sem que os gestores tenham incluído em suas colocações a participação 
dos cidadãos por meio dos pleitos eleitorais, esse efeito está comportado na visão 
de que fortalecer a dimensão da informação à sociedade, de forma ampla, pode 
fortalecer a accountability vertical, especificamente na modalidade eleitoral. Além 
disso, ainda que em poucas menções explícitas, percebe-se que os gestores 
consideram que a disponibilidade das informações poderá potencializar a ação de 
instituições civis organizadas, bem como da mídia. Em síntese, percebe-se a crença 
de que o Contas Online: 
 
Vai trazer mais preocupação, porque tudo o que está aberto, tudo que está 
à vista, ele obriga que você adote uma providência, porque você é o 
responsável, você está enxergando uma situação que obrigada que você 
adote uma providência. Então acho que vai trazer mais preocupação, 
porque uma coisa é você ter essas informaçõespúblicas, onde todos estão 
olhando, onde todos estão vendo o problema, outra coisa é você ter esse 
amontoado de recursos em papéis dentro do arquivo e o sistema não foi 
pensado pra trazer só um resultado. O pensamento do sistema foi pra 
abarcar todas essas três vertentes. 
 
Essa visão reforça o enquadramento que fizemos da análise do sistema em si 
na matriz de classificação conceitual, onde se percebeu que a dimensão mais 
impactada pelo sistema é a da informação. Embora o direcionamento seja para uma 
única das dimensões, o impacto não se restringe a ela, pois, como tratado no 
Capítulo II, quando se discutiu o conceito de accountability, a assimetria de 
informação entre os agentes do poder público e os cidadãos é tanto uma premissa 
quanto, em níveis elevados, uma limitação ao exercício da accountability. Além 
disso, resta clara a percepção de que a visibilidade dada às informações gerará mais 
questionamentos e potencializará o risco de sanções. Assim, o tempo em que se 
disseminam informações sobre a gestão pública é o mesmo em que se estimula a 
sociedade a usufruir de outros institutos já existentes e capazes de requerer 
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justificações dos agentes públicos, bem como de impor-lhes sanções, seja por 
mecanismos horizontais ou verticais, notadamente no eleitoral. 
Elemento limitador desta lógica, porém, encontra-se no fato de que as 
informações atualmente tratadas no SiGPC – Contas Online estão mais focadas no 
processo do que nos resultados gerados, o que pode reduzir a potencialidade de 
qualquer ação vertical. Ou seja, projeta-se abundante disponibilidade de 
informações, porém, grande parte dos dados registrados no sistema podem ser 
pouco representativos para sociedade, vez que esta se interessa mais pelo 
resultado e menos pelo processo seguido para alcançá-lo. 
 
6.1.8 Enquadramento das entrevistas na matriz de classificação conceitual 
 
Com base na visão percebida dos gestores, podemos então qualificar o 
enquadramento preliminarmente feito do sistema na matriz conceitual. Com as 
devidas ponderações, faz-se necessário registrar na matriz os seguintes efeitos, em 
comparação aos resultados anteriores: 
a) Na medida em que o FNDE se coloca mais no papel de 
fornecedor e menos de consumidor de informações em relação à 
sociedade de modo geral e aos conselhos de modo particular, abdica 
ele próprio de obter informações importantes. Dessa forma, caberia 
reduzir a dimensão da informação disponível na direção horizontal 
classificada como “Forte”. Mesmo assim, os impactos neste atributo 
são de tal forma relevantes que persiste a forte relação, havendo de 
ser mantida a classificação; 
b) Como reflexo natural do item anterior, caberia reduzir o atributo 
da Justificação de moderado para fraco, pois, se há menor 
disponibilidade de informações, haverá menor possibilidade de 
inquirição e, inclusive, de sanção, a qual porém já resta classificada 
como “Moderado”. 
c) Na mesma ótica, porém, de que a disponibilidade de 
informações permite a justificação e a sanção, não se pode manter 
como “ausente” o atributo Justificação relacionado à accountability 
eleitoral, ainda que ela se mantenha fraca. Considerando ainda que, 
além da presença da possibilidade de sanção, o sistema viabiliza o 
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bônus indireto, de favorecimento eleitoral pelo “atestado de 
regularidade” tempestivo, amplia-se o alcance na dimensão 
enforcement, mas não quanto à sanção simples e sim também com a 
bonificação. Alterou-se de “Fraco” para “Moderado”. 
d) Em relação ao espaço societal – no qual mantemos os 
conselhos do controle social – percebe-se que o sistema, ao dispor 
informações aos conselhos de forma facilitada, gera maior autonomia 
dos conselhos em relação aos entes da federação, o que amplia as 
possibilidades de impor sanções, tais como não aprovação de contas. 
Assim, esse ponto há de ser alterado de “Ausente” para “Moderado”. 
e) Quanto à disponibilidade de informações, percebe-se que a 
proposta reside na grande oferta de informações aos conselhos, 
fortalecendo-se este atributo no espaço societal. Por isso, altera-se 
este ponto de “Moderado” para “Forte”. 
f) Ainda em relação à accountability societal, contrariamente ao 
que ocorre com os outros atributos, não há impactos significativos do 
atributo de justificação, pois não está prevista a demanda de 
informações específicas aos gestores. Com isso, tem-se reflexos que 
se resumem àqueles que são consequência da maior disponibilidade 
de informações, por isso, a classificação adequada é como fraco. 
 
Quadro 17: Classificação Conceitual Final do SiGPC – Contas Online 
Classificação conceitual do Contas Online 
CASOS DE 
USO 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
SiGPC – 
Síntese 
Answerability 
Informação Forte Moderado Forte 
Justificação Moderado Fraco Fraco 
Enforcement Sanção Moderado Moderado Moderado 
 
Pelos resultados explicitados no Quadro 17, pode-se compreender que a 
contribuição do SiGPC – Contas Online para alimentação de um processo de 
accountability é moderada, sendo seu maior impacto percebido pela projeção da 
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disponibilidade de informações, tanto na direção horizontal quanto na vertical. Além 
disso, percebe-se moderado impacto na dimensão sanção, e efeito fraco na 
dimensão justificação. Assim, poder-se-ia concluir que é significativa a relação entre 
o alcance do SiGPC – Contas Online e a accountability. 
Para melhor leitura, porém, é preciso considerar que a accountability não 
depende simplesmente da presença de informação e sanção, mas de um processo 
de interação entre agentes públicos, ou entre estes e a sociedade: depende da 
relação dialógica entre os agentes, como discutido no Capítulo II. A fraca presença 
do atributo justificação, especialmente na direção vertical, pode comprometer o 
diálogo entre sociedade e seus representantes e isso, ainda que possa ser 
caracterizado como controle, não tem os traços da accountability, inclusive por abrir 
margem para que a leitura da informação seja inadequada e que se gerem sanções 
impróprias. 
Com isso, pode-se concluir que o SiGPC – Contas Online apresenta 
aproximações ao conceito de accountability de forma moderada a forte na 
modalidade horizontal e de maneira moderada a fraca na modalidade vertical. 
Porém, a baixa presença de elementos relativos ao atributo justificação compromete 
sua identificação como instrumento de accountability.