4 Valdoir Pedro Wathier-5

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meio de representantes - de exigir as informações, fazer questionamentos e receber 
justificativas, bem como de impor sanções ou gerar premiações de acordo com o 
que for evidenciado da ação dos responsáveis, o que sempre deverá levar em conta 
o efetivo atendimento ao interesse público. 
 A efetividade da accountability exige o cumprimento cumulativo dessas 
exigências: que existam as prerrogativas e que sejam utilizadas. E a partir da 
definição conceitual, para que seja viável fazer inferências producentes para o 
estudo, traço abaixo a matriz que será utilizada para classificação do objeto deste 
estudo no conceito de accountability. 
Com isso, configura-se a base teórica a ser utilizada, onde a preocupação 
será com a presença das dimensões e atributos do conceito, identificando também a 
posição ocupada pelos atores envolvidos a fim de caracterizar de forma 
sistematizada o conceito de accountability e criar um instrumento que permita 
qualificar determinado mecanismo como sendo capaz de contribuir para efetivá-la, e 
quais das múltiplas faces do conceito podem ser destacadas. 
 
 Quadro 2: Matriz de Classificação Conceitual de Accountability 
DIMENSÕES ATRIBUTOS 
LOCAÇÃO 
Horizontal 
Vertical 
Eleitoral Societal 
ANSWERABILITY 
Informação A1 B1 C1 
Justificação A2 B2 C2 
ENFORCEMENT Sanção A3 B3 C3 
 
Cada uma das células da Matriz [A1 x C3] representa um constructo, cujo 
conjunto representa o conceito de accountability. Com isso, para que se evidencie a 
presença da accountability em sentido amplo é preciso que sejam identificados 
elementos que preencham cada uma das células acima. Nessa utilização da matriz, 
temos os seguintes significados: 
A1, A2 e A3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos 
constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – 
nas relações intraestatais, ou seja, na modalidade horizontal conceituada por 
O’Donnell (1998); 
41 
 
B1, B2 e B3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos 
constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – 
nas relações entre os cidadãos e seus representantes em momentos de eleição; 
C1, C2, C3: utilizadas para indicar a presença de cada um dos atributos 
constantes das dimensões – Informação, Justificação e Sanção, respectivamente – 
em relação ao potencial da accountability societal; 
Para finalizar este capítulo de definição conceitual, cumpre-nos esclarecer 
que não se procurou, neste momento, construir o conceito de accountability que 
melhor traduz a gestão das PPEs, mas sim caracterizar o sentido amplo de 
accountability para que, na construção da pesquisa, seja possível identificar o 
modelo presente na gestão das PPEs, se houver. Para tanto, é fundamental que no 
decorrer dos capítulos seguintes se tenha em mente a Matriz acima e que se avalie, 
a cada tema tratado, seu possível enquadramento em determinada célula e no 
constructo que ela representa. 
42 
 
3 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA E MECANISMOS DE CONTROLE 
 
 
Para iniciar esse capítulo, é preciso ter claro que a accountability habita os 
espaços onde há poder, porém, onde seu exercício não é absoluto, nem mesmo 
amplamente hegemônico: é o que se espera que seja característica das 
democracias. Isso não se contrapõe ao que a Constituição estabelece, que “todo o 
poder emana do povo”, pois a regra não é o exercício direto, mas por meio de 
representantes, que também se revestem de poder, o qual ainda delegam, em 
partes, a outros agentes, os quais não escolhidos por processo eleitoral. Com o 
poder, então, partindo de todos, mas concentrando-se em alguns, que devem agir 
para o interesse comum, surge a preocupação em evitar que haja abuso, ou que o 
interesse público seja preterido. 
Há dois pontos fundamentais nessa discussão: 1) a forma como os agentes 
públicos exercem sua gestão; e 2) a forma como seu poder é controlado, pois 
embora o controle não seja sinônimo de accountability, ele é uma condição 
necessária para que ela exista. Ambas as questões apresentam vasta amplitude, 
porém, ainda que cada agente possa exercer seu papel com determinadas 
inclinações pessoais, cabe-nos investigar as tendências visíveis na administração 
pública brasileira, especialmente, para que possamos situar os rumos de uma 
possível accountability, bem como identificar as influências hegemônicas que 
constituem o atual modelo de ação do FNDE no financiamento das PPEs e na forma 
como o controle é exercido. 
Nesse aspecto, merece especial atenção a mudança no modelo de gestão 
que tem sido implementada no Brasil ao longo dos últimos anos, especialmente com 
o modelo de administração gerencial ocupando espaços antes restritos ao modelo 
burocrático, não raro com resquícios de um modelo patrimonialista. Esse olhar faz-
se necessário, pois a tendência relativa ao modelo de gestão refletir-se-á também 
nas formas de controle que serão utilizadas. Pacheco (1999, p. 2) esclarece: 
 
A atual reforma administrativa no Brasil pode contribuir não apenas para o 
aumento da eficiência da máquina pública, mas também para melhorar a 
transparência das ações do Estado, com reflexos positivos na accountability 
democrática que se quer construir. 
 
43 
 
A reforma do estado é elemento fundamental para compreendermos o estado 
da arte de nosso foco de estudo. Além disso, essa transição explicará elementos 
primordiais para a compreensão do papel do FNDE na gestão das PPEs, assim 
como ajudará a compreender o papel da sistemática de prestação de contas no 
âmbito do FNDE. 
 
 
3.1 REFORMA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA 
 
 
A síntese da transformação que tem se desenhado na administração pública 
brasileira é a transição do modelo de administração burocrática para a gerencial. 
Azevedo (2002) nos traz que “o modelo de administração burocrática, assim 
conhecido pelas contribuições weberianas para o estudo do poder, começou a ser 
implantado no Brasil quando da deflagração do nosso processo de modernização" 
(p. 56), perdurando soberano a partir de então. Porém, a transição para um novo 
modelo já era sinalizada muitas décadas atrás: 
 
Há quase 20 anos, a administração pública brasileira vê-se envolvida em 
um profundo processo de transformação, desencadeado pela mudança da 
perspectiva burocrática para a gerencial. Muito se fez no sentido de ampliar 
a qualidade dos serviços prestados, e também do próprio modus operandi 
das organizações públicas. (CAMPOS, 1990, p. 6) 
 
Os primeiros sinais do modelo gerencial no governo brasileiro têm raízes que 
alcançam um ponto remoto de nossa política moderna. Bresser Pereira (1998) 
entende que: 
 
Já em 1938 temos o primeiro sinal da administração pública gerencial, com 
a criação da primeira autarquia. Surgia então a ideia de que os serviços 
públicos na administração indireta deveriam ser descentralizados e não 
obedecer a todos os requisitos burocráticos da administração direta ou 
central. A primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública 
brasileira, entretanto, só aconteceu no final dos anos 60, através do 
Decreto-Lei nº 200, de 1967 [...]. (1998, p. 243) 
 
A criação da primeira autarquia é entendida como um indício de modelo 
gerencial pelo fato de que a entidade é instituída para descentralização de funções 
de execução, com vistas a separá-las das funções políticas, de decisão, o que 
44 
 
demonstra uma característica precípua do modelo gerencial. Esse primeiro sinal, 
porém, não possui força representativa suficiente para estabelecer-se como marco 
de uma mudança de paradigma. O momento que efetivamente se configura um 
referencial contundente é o advento do Decreto-Lei nº 200/1967, quando são 
instituídos diversos princípios que visam dotar a administração pública brasileira de 
características gerenciais: 
 
A reforma iniciada pelo Decreto-Lei nº 200 (de 1967) foi uma tentativa de 
superaçãoda rigidez burocrática, podendo ser considerada como um 
primeiro momento da administração gerencial no Brasil. Colocou-se toda a 
ênfase na descentralização, mediante a autonomia da administração 
indireta, a partir do pressuposto da rigidez da administração direta e da 
maior eficiência da administração descentralizada. […] Instituíram-se como 
princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, a 
descentralização e o controle dos resultados. (BRESSER PEREIRA, 1998, 
p. 244) 
 
Com indícios que remontam à década de 1930 e um importante marco na 
década de 1960, o fortalecimento do modelo gerencial no Brasil ocorreu de forma 
mais contundente, de fato, a partir da década de 1990, com o Plano Diretor da 
Reforma do Aparelho do Estado, que se propunha a levar a gestão pública brasileira 
“rumo à administração gerencial” (BRASIL, 1995, p. 19). O fortalecimento da 
presença desse novo paradigma na gestão pública no Brasil foi paulatino, e lançou 
alguns princípios que deram início e podem constituir profundas mudanças. Bresser 
Pereira sintetiza que: 
 
Aos poucos foram-se delineando os contornos da nova administração 
pública: a) descentralização do ponto de vista político, transferindo-se 
recursos e atribuições para os níveis políticos regionais e locais; b) 
descentralização administrativa, através da delegação de autoridade aos 
administradores públicos, transformados em gerentes cada vez mais 
autônomos; c) organizações com poucos níveis hierárquicos, ao invés de 
piramidais; d) pressuposto da confiança limitada e não da desconfiança 
total; e) controle a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a passo, dos 
processos administrativos; e) administração voltada para o atendimento do 
cidadão, ao invés de auto-referida. (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 242-243) 
 
Frare (2006, p. 65), em seu turno, explica que as diretrizes nacionais se 
apresentam “inspiradas no modelo anglo-saxão de Reforma do Estado, 
fundamentado no New Public Management”, sendo que, no início dos anos 1990: 
 
Nesse sentido, procurou-se substituir o modelo de Estado interventor e 
promotor de desenvolvimento, por um Estado Regulador, menor e, 
45 
 
supostamente, mais eficiente
1
. Esse processo de modernização tinha como 
objetivo o aumento da governança
2
. (FRARE, 2006, p. 64-65) 
 
Nesse mesmo sentido, Martins (2007) aponta que a reforma centrou-se na 
busca pela ampliação da governança, do controle por resultados e accountability. 
Conjunto esse que refletiria as características precípuas da nova gestão pública e 
servia de base para traçar as políticas públicas. Quando se diz que entre os 
objetivos está o de ampliar a governança e desenvolver a accountability, se está 
dizendo que “o objetivo da reforma do Estado é construir instituições que dêem 
poder ao aparelho do Estado para fazer o que deve fazer e o impeçam de fazer o 
que não deve fazer” (BRESSER PEREIRA, 1998, p. 39). 
Como se verá, esses pontos de mudança são capazes de esclarecer muitos 
dos aspectos que serão abordados na sequência desse estudo, pois os reflexos da 
reforma administrativa no âmbito das PPEs são significativos. Dialogando com 
outros autores, Azevedo (2002) situa a mudança de paradigma da gestão pública em 
nosso espaço de interesse específico: 
 
Na educação, a reforma do Estado, entre outros aspectos, traduz-se no 
entendimento de que é preciso ajustar a gestão dos sistemas de ensino e 
das escolas ao modelo gerencial, conforme divulgado pelo poder central, 
em consonância com o discurso das agências externas de cooperação e 
financiamento. Segundo tal entendimento, esse é o modo de garantir a 
qualidade dos serviços prestados aos cidadãos, com base no princípio da 
eficiência e na busca da relação ótima entre a qualidade e os seus custos. 
(AZEVEDO, 2002, P. 59) 
 
A mesma autora, ao tratar da nova forma de ação do estado, focada nos 
impactos de programas do governo federal voltados para o financiamento da 
escolarização nos espaços locais, traz que: 
 
A descentralização é considerada um instrumento de modernização 
gerencial da gestão pública, pela crença nas suas possibilidades de 
promover a eficácia e a eficiência dos serviços concernentes. (AZEVEDO, 
2002, p. 54) 
 
_______________ 
1
 O autor alerta que o acalorado debate político vigente à época tornou a discussão acerca da 
reforma muito centrada nas ideologias político-partidárias ou mesmo pessoais, e distanciou-se da 
discussão da reforma do estado como um processo mundial. (FRARE, 2006, p. 65) 
2
 Bresser Pereira, para situar a reforma no aspecto ideológico, defende que “a diferença entre uma 
proposta de reforma neoliberal e uma socialdemocrática está no fato de que o objetivo da primeira é 
retirar o Estado da economia, enquanto o da segunda é aumentar a governança do Estado” (1998, 
p. 238) 
46 
 
Pela tenaz presença e implicações do princípio da descentralização no 
escopo de nosso estudo, cabe estender mais detidamente a discussão acerca desse 
instrumento, salientando desde já que ela tem presença determinante na 
constituição histórica do FNDE e no problema que o advento da nova sistemática de 
gerir as prestações de contas adotada pelo FNDE visa a superar. 
 
 
3.2 O PRINCÍPIO DA DESCENTRALIZAÇÃO 
 
 
No contexto traçado, a descentralização toma relevância superior. Quanto a 
esse instrumento, Parente (2006, p. 19) explica que: 
 
O histórico do financiamento da educação aponta o peso do Estado 
centralizador na definição do gasto em educação, reflexo da Reforma 
Tributária de 1966, que promoveu grande centralização financeira e fiscal. 
No entanto, os anos 1980 marcaram a abertura democrática, formando 
terreno fértil para a defesa da descentralização. 
 
E Azevedo (2002, p. 54) complementa que a descentralização: 
 
Assim, é difundida como um poderoso mecanismo para corrigir as 
desigualdades educacionais, por meio da otimização dos gastos públicos. 
Apesar de os postulados democráticos serem recorrentemente reafirmados, 
estes se apresentam como justificativa para a transferência de 
competências da esfera central de poder para as locais, respaldadas em 
orientações neoliberais, com o objetivo de redução do Estado às suas 
funções mínimas [...].
3
 
 
Porém, trata-se de uma “dupla equação: quanto mais descentralização mais 
proximidade; quanto mais proximidade mais democracia e mais eficácia”, como 
argumenta Charlog (apud AZEVEDO, 2002, p. 55). Além disso, alerta-se que: 
 
Há de considerarmos, contudo, que os processos baseados nesta lógica se 
caracterizam muito mais como práticas desconcentradoras, em que o local é 
considerado como uma unidade administrativa a quem cabe colocar em 
ação políticas concebidas no nível do poder central (AZEVEDO, 2002, p. 55) 
 
_______________ 
3
 Interessante perceber que a redução do estado, neste caso, é em relação ao governo central, pois 
se atribuições são deslocadas aos governos municipais e estaduais, ou mesmo às escolas, estes 
precisam reforçar-se para exercer tais responsabilidades. Com isso, quando se fala em redução da 
estrutura da administração pública se está falando especialmente desse fenômeno na esfera 
federal, sendo que o efeito pode ser inverso nas demais esferas de governo. 
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Esse entendimento é recorrente nos trabalhos que discutem o tema, sendo 
próximo à unanimidade a percepção de que o governo federal brasileiro tem guiado 
suas ações “promovendo maior centralismo nas decisões – ao menos aquelas de 
maior peso – desconcentrando tarefas num movimento denominado, erroneamente, 
descentralização”. (SILVA, 2010, p. 6) 
Configura-se, então, um disfarce conceitual ao tratar-se como 
descentralização o que, na prática, assemelha-se à desconcentração, termos cuja 
essencial distinção está no fato de que a descentralização presumiria que a gestão 
seria efetivamente deslocada para pontos periféricos, enquanto à desconcentração 
refere-se exclusivamente a atribuir a outrem a execução, por regras precisamenteditadas. 
Aspecto relevante do princípio da descentralização é o fato de que ele, por 
essência, envolve outros atores na gestão. Porém, como se evidencia ensejando a 
crítica terminológica, apenas alguns dos princípios da gestão são deslocados do 
centro, especialmente a execução. 
Não se pretende aqui adentrar aos meandros da Teoria Geral da 
Administração (TGA), mas vale recordar que quando Taylor lança, ainda em 1911, os 
Princípios da Administração Científica, são sistematizados os princípios de 
planejamento, preparo dos trabalhadores, controle e execução (TAYLOR, 1970). Em 
abordagem pouco posterior, Fayol, por sua vez, relaciona onze princípios, para 
pontuar as funções da administração de: planejar, organizar, coordenar, comandar e 
controlar (FAYOL, 1994). Já em uma abordagem neoclássica da administração, onde 
um nome de destaque é Peter Drucker, alguns itens foram rebatizados, outros 
tiveram mudanças na própria concepção, sendo identificadas então as seguintes 
funções: planejar, organizar, dirigir e controlar (CHIAVENATO, 1993). Esta última 
abordagem é hegemônica até os dias atuais, e embora haja outras propostas para 
pontuar os princípios ou funções da gestão, regra comum entre elas é a manutenção 
dos tópicos de planejamento e controle entre as bases fundamentais da gestão: 
primeiro associado à definição dos objetivos a serem alcançados e o segundo à 
garantia ou exigência de que sejam alcançados e, conforme a visão impingida, se 
foram utilizados os meios previstos. 
No caso da incursão da administração pública gerencial, a descentralização é 
tida como um princípio – concebido em conjunto com outros, dos quais não se 
afastam o planejamento e o do controle, conforme conceituados no Decreto-Lei nº 
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200/1967. Assim, cumpre-nos questionar: quando se fala em descentralização, os 
novos atores envolvidos são empoderados para o exercício da gestão como um 
todo, ou para determinadas etapas do processo? Especialmente em relação ao 
controle, é taxativo que não. O planejamento, se é em alguma medida, certamente 
não é com grande alcance, como se verá à frente. 
É nesse ponto que a discussão conceitual acima se apresenta como tradutora 
da crítica mais incisiva no atual estado da arte da gestão de PPEs: descentraliza-se 
a execução, mantendo-se a definição e o controle centralizados. Eis uma 
característica fundante do estado regulador e controlador, menor em estrutura, mas 
não em poder. 
Cria-se um cenário onde o controle desempenha tanto o papel de limitar o 
poder quanto o de constituir e manter o poder. Mas antes de discutirmos mais 
detidamente essa dualidade, onde restará situar cada uma das potencialidades nas 
devidas esferas de governo, é preciso desvelar a forma como estão organizadas as 
instituições de controle. Afinal: 
 
[...] é necessário criar mecanismos na administração pública, por meio das 
instituições que modificam as estruturas de incentivos dos contratos 
firmados entre agente e principal, em um ambiente institucional, a fim de 
que esses contratos sejam realizados de forma a alinhar os interesses das 
partes (agente e principal). Uma das formas de se verificar se os interesses 
do agente e principal estão alinhados, ou seja, se os incentivos inseridos 
nos contratos estão tendo efetividade, é por intermédio de um sistema de 
controle interno e controle externo atuante. Assim, o controle governamental 
pode ser utilizado como um termômetro para auferir se as políticas públicas 
desenvolvidas pelo principal estão sendo executadas pelos agentes a 
contento. Esse seria o papel de avaliação das políticas públicas que as 
instituições de controle exercem. (RIBEIRO, 1996, p. 27) 
 
A accountability tem sido reconhecida como mecanismo de controle do uso e 
dos abusos de poder nas democracias consolidadas e amadurecidas. Porém, para 
que sua prática se constitua, é preciso que existam as prerrogativas a esse 
exercício. Ou seja, é preciso que existam previsões legais que possibilitem, 
favoreçam e até mesmo exijam determinados atos para que se possa efetivar a 
accountability em determinada relação de poder. 
Para que possamos avaliar, posteriormente, se o SiGPC – Contas Online 
pode ser entendido, em seu papel de meio para o controle na gestão de programas 
e projetos educacionais, como instrumento que favorece a accountability, 
precisamos previamente conhecer as previsões relativas ao controle do poder que 
existem em nossa administração pública. 
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3.3 MECANISMOS DE CONTROLE 
 
 
Quando “representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional 
Constituinte para instituir um Estado Democrático” (BRASIL, 1988), promulgaram a 
Constituição Federal de 1988, ficou estabelecido um sistema de controle dividido em 
controle interno e controle externo. No caso do controle interno, dita o artigo 74 de 
nossa Carta Magna que “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, 
de forma integrada, sistema de controle interno” (BRASIL, 1988). Nesse aspecto, 
ainda que se aplique aos três poderes, o próprio adjetivo indica que tal controle é de 
exercício interno a cada poder, não podendo assim confundir-se com mecanismo de 
check and balances, ou mecanismos de freios e contrapesos. Ribeiro (2009) 
argumenta que: 
 
A imposição constitucional de que os órgãos de controle interno dos três 
poderes devem ser estruturados de forma integrada não é acatada na atual 
estrutura de controle, ou seja, esses órgãos não interagem de forma 
sistemática e institucionalizada, o que acarreta perda de sinergia e gera 
maiores custos para o sistema de controle interno como um todo. (p. 32) 
 
Já em relação ao Controle Externo, fica estabelecido no artigo 71 da 
Constituição Federal que, estando “a cargo do Congresso Nacional, será exercido 
com o auxílio do Tribunal de Contas da União” (BRASIL, 1988). Dessa forma, ao 
estabelecer que o controle externo fique ao encargo do Poder Legislativo, fica 
sugerida a intenção de classificar o controle especialmente como externo ao poder 
executivo, por ser nele que reside a função típica de administrar – preocupação que 
também advém do fato de que a Carta Magna nasceu no momento que encerra um 
período ditatorial, o qual foi calcado na concentração de poder no Executivo, e daí 
decorre o interesse especial em controlá-lo4. 
Antes de analisar mais detidamente essas duas formas de controle – interno e 
externo –, vejamos também o artigo 70 da Constituição, onde está estabelecido que: 
 
_______________ 
4
 Fato que o exercício do controle externo dar-se-á com participação do Tribunal de Contas da União 
(TCU), entidade que não está inscrita em qualquer dos poderes. Porém entende-se que, nesta 
ótica, não está imbuída de exercer o controle, mas sim auxiliar ao Congresso Nacional, ou seja, 
auxiliar ao poder legislativo.