Accountability ou Prestação de Contas, CGU ou Tribunais de Contas_ o exame de diferentes visões sobre a atuação dos órgãos de controle nos municípios brasileiros_

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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto
Base Revista de Administração e Contabilidade da
UNISINOS
ISSN: 1984-8196
RFDECOURT@unisinos.br
Universidade do Vale do Rio dos Sinos
Brasil
Accountability ou Prestação de Contas,
CGU ou Tribunais de Contas: o exame
de diferentes visões sobre a atuação
dos órgãos de controle nos municípios
brasileiros.
Fernandes, Gustavo Andrey Almeida; Teixeira, Marco Antonio Carvalho
Accountability ou Prestação de Contas, CGU ou Tribunais de Contas: o exame de diferentes visões sobre a
atuação dos órgãos de controle nos municípios brasileiros.
Base Revista de Administração e Contabilidade da UNISINOS, vol. 17, núm. 3, 2020
Universidade do Vale do Rio dos Sinos, Brasil
Disponível em: https://www.redalyc.org/articulo.oa?id=337264550005
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Base Revista de Administração e
Contabilidade da UNISINOS, vol. 17,
núm. 3, 2020
Universidade do Vale do Rio dos Sinos,
Brasil
Recepção: 12 Dezembro 2018
Aprovação: 14 Setembro 2020
Redalyc: https://www.redalyc.org/
articulo.oa?id=337264550005
Accountability ou Prestação de Contas,
CGU ou Tribunais de Contas: o exame
de diferentes visões sobre a atuação
dos órgãos de controle nos municípios
brasileiros.
Accountability or Prestação de Contas, CGU or Courts of
Accounts: examining different views on the role of regulatory
agencies in Brazilian municipalities
Gustavo Andrey Almeida Fernandes
gustavo.fernandes@fgv.br
Fundação Getúlio Vargas de São Paulo – EAESP_FGV, Brasil
Marco Antonio Carvalho Teixeira marco.teixeira@fgv.br
Fundação Getúlio Vargas de São Paulo – EAESP_FGV, Brasil
Resumo: A falta de modelos cognitivos que expliquem o conceito de accountability
pode ser sintetizada na ausência de um termo único na língua portuguesa. Com efeito,
o impacto de modelos cognitivos nas formas de auditoria é profundo. No entanto, o
termo mais próximo - prestação de contas é considerado impreciso. Os Tribunais de
Contas, cuja criação em alguns casos se deu na República Velha tendem a usar uma
compreensão mais antiga do que a da Controladoria Geral da União (CGU), criada
em 2003. Aproveitando-se dessa característica, analisamos as diferenças de concepção
de fiscalização dos municípios pelos Tribunais de Contas, contrastando com a atuação
da CGU. A despeito de muitas ações municipais receberem uma dupla fiscalização, os
dados confirmam a hipótese de uma grande divergência de atuação entre o respectivo
Tribunal e a Controladoria. A atuação da última se aproxima mais de uma auditoria de
performance, relatando em média um número maior de irregularidades nos municípios,
ao passo que, nos Tribunais de Contas, predomina a auditoria de compliance, sendo o
número de achados relativamente menor.
Palavras-chave: Accountability, Tribunais de Contas, Controladoria, Auditores.
Abstract: e lack of cognitive models to explain the concept of accountability can
be synthesized in the absence of a single term in the Portuguese language since
Accountability is usually considered a word whose meaning is incomplete. e impact
of cognitive models in the form of audit is taken is very important. Courts of Accounts
were established in Brazil since Old Republic while CGU was created in 2003. In
this paper, we analyze the conceptual differences between the Courts of Accounts and
Federal Comptroller General regarding accountability. Despite many municipal actions
receive a dual inspection, data shows a wide divergence between the results obtained
by respective TCE and CGU. e performance of the latter is closer to an audit of
performance, reporting on average a larger number of irregularities in the cities, whereas
in the Courts of Accounts, it is usually done audit of compliance, with relatively minor
findings.
Keywords: Accountability, Courts of Accounts, Comptroller, Audit.
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Introdução
Em um país de língua inglesa a frase “I’ll hold you accountable for
that” não é rara de ser escutada em uma conversa íntima. Em geral, a
expressão indica a responsabilização por um ato considerado relevante
pelos falantes. Em nações anglófonas, o termo accountability é natural,
sendo utilizado desde os primeiros anos de vida, inclusive, em âmbito
pessoal[1]. No Brasil, de outro lado, cujo idioma é o português, o termo
accountability é um vocábulo importado, não sendo, logo, de definição
facilmente compreendida pelas pessoas no seu uso comum.
Essa questão não é mero detalhe. A linguagem é parte fundamental
da vida humana. Palavras nomeiam as estruturas que alicerçam a visão
de mundo das pessoas, delimitando os conceitos fundamentais que
estruturam a própria comunicação e, inevitavelmente, seus atos. Não
é por menos que o aperfeiçoamento do controle da administração
pública no Brasil está diretamente relacionado à incorporação do termo
accountability ao léxico administrativo brasileiro. Não obstante, apesar
dos enormes avanços na direção do controle, não existe um único termo
equivalente em língua portuguesa (Abrúcio & Loureiro, 2004). Como
ponto de partida, accountability pode ser entendida como um processo
permanente de avaliação e responsabilização dos agentes públicos, pelo
uso do poder que lhes é concedido pela sociedade, incluindo assim alguma
forma sanção (enforcement), de natureza legal ou moral (O’Donnel,
1998; Abrúcio & Loureiro, 2004; Mainwaring, 2003; Rocha, 2013).
No idioma português, as palavras controle e transparência são também
frequentemente utilizadas, mas Rocha (2013) ressalta que a forma mais
usual de verbalizar o termo é a expressão “prestação de contas”, ainda que
com sentido distinto ao de accountability. Raupp (2011), por exemplo,
usam três dimensões para tratar da accountability: a prestação de contas,
a transparência e a participação dos cidadãos, evidenciando com isso
a incompletude semântica do primeiro termo. Para Ceneviva e Farah
(2012), há na literatura brasileira uma sugestão aproximando as ideias de
transparência das informações governamentais e prestação de contas com
o termo accountability, faltando, porém, a responsabilização dos agentes
públicos.
Não importando a definição adotada, a inexistência de uma clara
convergência a um termo único ou mesmo a uma coleção precisa
de vernáculos indica que o termo não é natural expressão em língua
nacional, o que implica inevitável imprecisão conceitual. Nesse sentido,
sobre o peso das definições conceituais, Barzelay (1997) dá importante
contribuição para avaliar o peso dos vocábulos utilizados por meio da
teoria de conceito e categorias proposta por Lakoff (1987), explicando
que modelos cognitivos são importantes para caracterizar um conceito
e, logo, viabilizar sua aplicação. Pensando no caso brasileiro, a falta
de modelos adequados que deem conta de explicar o conceito de
accountability implicaria, inevitavelmente, a desconsideração de um eixo
importante no tratamento da fiscalização da administração pública.
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Em outras palavras, o sentido incompleto do termo prestação de contas
limitaria a definição legal e, com isso, da própria atuação dos mecanismos
de accountability existentes no país. O conteúdo ausente na definição
utilizada por um determinado órgão de controle, por exemplo, afeta
logicamente a sua forma de atuação, visto que, não será convertido em
uma prática.
Desconsiderando questões linguísticas, o conceito de accountability
como uma condiçãonecessária para o Estado democrático pode
ser derivada da teoria da agência (Eisenhardt, 1989). Neste artigo,
contudo, adota-se uma concepção mais ampla. Seguindo Olsen (2018),
accountability é uma forma de pensar a ordem política e um princípio
de organização das relações entre governados e governantes. A despeito
da diversidade de interpretações, o conceito está relacionado “a ser
responsável perante alguém, sendo obrigado a explicar e justificar a ação
– por exemplo, como mandatos e contratos foram tratados, como a
autoridade e os recursos foram aplicados, e com quais resultados” (Olsen,
2018, p. 70). A accountability e o controle, portanto, estão embutidos
nas instituições e o os órgãos de controle se inserem justamente nessa
relação entre o povo e instituições de governo, pois têm destacadamente
a função, ou o objetivo, de dirimir os conflitos decorrentes de tal
relação. O exercício do controle pode ocorrer pela atuação de estruturas
pertencentes à instituição, o chamado controle interno, assim como por
parte de estruturas não pertencentes, autônomas, o chamado controle
externo. Trata-se, na literatura, da chamada accountability horizontal
(Abrúcio & Loureiro, 2004).
Do ponto de vista formal, o controle da Administração Pública Federal
brasileira (APF) está a cargo de diversos órgãos e entidades, compondo
um complexo sistema, constituído por diferentes órgãos com distintos
poderes e esferas de atuação. Entre eles estão o Congresso Nacional (CN),
o órgão de controle externo (Tribunal de Contas da União - TCU), a
agência de controle interno (Controladoria Geral da União – CGU), o
órgão responsável pela defesa e assessoria jurídica ao Poder Executivo (a
Advocacia Geral da União – AGU), o Ministério Público Federal (MPF),
e o próprio Poder Judiciário.
Em outras palavras, o sistema de controle é composto por órgãos
internos e externos ao Executivo, o que reflete o sistema presidencialista
e a separação de poderes. Tanto o Legislativo quanto o Executivo
têm instituições controladoras próprias. O Legislativo exerce o clássico
controle político sobre o Executivo, com auxílio do TCU. O Executivo,
por sua vez, mantém um sistema de controle interno centralizado
na Secretaria Federal de Controle Interno (SFC) que está vinculada
atualmente à CGU. Embora prevaleça no Brasil o controle da legalidade,
a Constituição Federal de 1988 estabelece que a fiscalização deve ser feita
também no que toca à legitimidade e à economicidade. Assim, aos poucos
cresce a concepção de que o controle deve envolver igualmente a eficiência
e os resultados da ação governamental.
No Brasil, os Tribunais de Contas possuem o formato napoleônico
(World Bank, 2001), quase-judicial (Santiso, 2009), comum nos países
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da América Latina e Europa Continental, em que os órgãos de controle
têm autoridade judiciária e administrativa, além de serem autônomos
ao legislativo. No entanto, a despeito da rigorosa estrutura jurídica,
moldada à luz das cortes judiciais, a falta de um conceito abrangente de
accountability é acompanhada pela ausência de uma atuação convergente
de todo o sistema de controle externo ou interno, visto que a Constituição
Federal, nos artigos 70 a 75, dispõe apenas algumas determinações
básicas de suas atividades. Uma consequência imediata dessa indefinição
e incompletude seria a existência de diversas modalidades de auditoria
empregadas pelas instituições de controle que, no entanto, estariam ainda
aquém da accountability democrática, no sentido amplo democrático
definido, por exemplo, por Olsen (2018).
Com efeito, no tocante aos tipos de auditoria, os modelos adotados
pelos órgãos de controle podem ser sintetizados em três grandes tipos:
a auditoria financeira, que fiscaliza o balanço dos recursos aplicados, a
auditoria de legalidade ou compliance, que verifica o cumprimento das
normas na aplicação desses recursos, e a auditoria de desempenho ou
performance, que busca avaliar a eficiência operacional do governo e a
efetividade dos programas aplicados (World Bank, 2001). O impacto
dos modelos cognitivos nas formas de auditoria é profundo, sendo
relatadas diferenças significativas entre os países. Barzelay (1997), por
exemplo, analisando países da OCDE, mostra que a auditoria de
performance[2] possui uma maior ligação com o campo das avaliações de
programas, já que tem o objetivo de aperfeiçoar práticas organizacionais
e de produção, enquanto que as demais formas auditorias tradicionais
estariam mais próximas de verificação de informações, e, portanto, da
categoria compliance.
A atuação, portanto, dos mecanismos de controle sobre o setor público
seriam influenciados diretamente pelos modelos mentais empregados e,
logo, pelo conjunto de definições vigentes. Não obstante, a avaliação dos
fatores que influenciam o desempenho do sistema de controle é ainda
inconclusiva. Segundo World Bank (2001), o bom funcionamento dos
órgãos de controle decorre de fatores como o ambiente institucional,
mandatos claros para os auditores, garantias de independência, recursos
e estrutura adequados, intercâmbio de experiência com os demais países
e adequação a padrões internacionais. Blume e Voigt (2011), por seu
turno, relacionam a falta de efetividade com a ausência de um sistema de
incentivo para os auditores.
No entanto, a literatura sobre o assunto ainda é escassa a respeito
do impacto dos modelos cognitivos utilizados no sistema de controle
brasileiro. Apenas com a criação da Controladoria Geral da União
(CGU), com o objetivo expresso de avaliar a execução de programas e
do orçamento da União, surgiu uma forma alternativa de fiscalização de
recursos públicos, que pode ser contrastada com a visão de prestação de
contas utilizada pelos Tribunais de Contas. Além de ser criada após a
reforma administrativa de 1998, que introduziu o princípio da eficiência
no art. 37 da Constituição Federal, ação da CGU nos municípios
possibilitou uma dupla fiscalização, dado que as transferências voluntárias
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realizadas pelo governo federal para municípios demandam, em regra,
a existência de contrapartida de recursos locais e, logo, também são
controladas pelos Tribunais.
Dessa forma, o programa de sorteios da CGU, ao viabilizar auditorias
de performance em municípios de todos os estados brasileiros, permite
cobrir uma importante lacuna da literatura, dado que, até o momento,
nenhum estudo se voltou a analisar a atuação de cada órgão fiscalizador,
comparando seus modelos cognitivos. Com efeito, nenhum ente
federativo brasileiro é fiscalizado por diversos tribunais de contas a
respeito de suas principais atribuições. Contudo, com o programa de
sorteios da CGU, passou-se a ter políticas públicas auditadas por dois
órgãos de controle, criados em momentos distintos da história do país,
o que permite inferir as disparidades de modelos cognitivos de um para
outro.
Com este propósito de inferir o impacto da inexistência de um modelo
claro de accountability no sistema de controle brasileiro, este artigo é
divido em seis seções. Após esta introdução, a metodologia utilizada é
discutida. Em seguida, é detalhado o funcionamento da Controladoria
Geral da União e dos Tribunais de Contas, demonstrando-se assim como
diferentes concepções sobre prestação de contas são refletivas em suas
ações. Na quinta parte, o problema da definição de métrica para as
diferentes formas de auditoria e como este processo se reflete nos órgãos
envolvidos são examinados. Na parte seguinte, os resultados principais são
apresentados, concluindo-se na sexta seção.Metodologia
Para testar a influência dos modelos cognitivos relacionados com
accountability e com prestação de contas, buscou-se contrastar a atuação
da Controladoria Geral da União e dos Tribunais de Contas. Como
colocado por Barzelay (1997), a existência de conceituações distintas
produz modelos divergentes de auditoria. O ponto de partida é que,
por serem instituições com inspiração judiciária e quase centenárias,
os Tribunais de Contas representam melhor o conceito tradicional em
língua portuguesa de prestação de contas. O Tribunal de Contas da
União, por exemplo, foi criado em 1890, ao passo que o Tribunal de
Contas do Estado de São Paulo, em 1924, sendo o último a ser instituído
o Tribunal de Contas do Estado de Tocantins, estabelecido em 1989,
no início da Nova República. Por sua vez, a CGU, órgão de controle do
governo federal, foi criada em 2003, estando, logo, potencialmente mais
próxima de uma visão mais nova, influenciada pelo conceito anglo-saxão
de accountability.
Assim, para averiguar os efeitos dessa divergência de modelos
cognitivos entre os órgãos de controle e os potenciais efeitos na sua
atuação, procurou-se, inicialmente, investigar a sua própria organização,
por meio da análise da legislação envolvida, da coleta de informação
diretamente dos Tribunais de Contas e Controladoria Geral da União.
Nesta primeira etapa, usou-se como documentos as respectivas Leis
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Orgânicas e Regimentos Internos dos Tribunais, assim como, normativas
internas que definam o cronograma institucional e o processo de
auditoria. Todos documentos estão disponíveis nos respectivos sítios
eletrônicos. Em virtude de a CGU não possuir a mesma estatura legal
dos Tribunais de Contas, que são órgãos previstos na Constituição,
também se realizou uma entrevista com o principal implementador
do programa à época, visando complementar a investigação realizada
com a análise documental. Com esta estratégia foi possível identificar o
conceito de prestação de contas utilizados, assim como, qual o conjunto
de procedimentos utilizados pelo respectivo órgão.
Em seguida, vencida a análise do desenho institucional, contrastamos
a forma de atuação dos órgãos de controle, tendo como base os sorteios
aleatórios da CGU.[3] A estratégia foi selecionar gestões municipais já
julgadas pelos seus respectivos Tribunais de Contas, tornando possível
uma comparação de atividades entre os órgãos. Com este propósito, foram
consultados dois relatórios por estado a partir do sorteio 33, realizado em
2010. O ano foi escolhido para garantir que houvesse tempo necessário
para cada Tribunal de Contas auditar o município sorteado. Ademais,
caso houvesse mais de dois municípios de cada estado num mesmo sorteio,
a metodologia empregada foi de utilizar os primeiros em ordem alfabética
para garantir a aleatoriedade do processo. Além disso, se o estado não
possuísse dois relatórios naquele sorteio, repetiu-se o procedimento nos
sorteios anteriores.
Assim, buscou-se contrastar a análise das gestões municipais pela CGU
a efetuada pelo respectivo pelo Tribunal de Contas Estadual responsável.
A hipótese é que a diferente abordagem entre os órgãos de controle
decorre de apreensões distintas da ideia de accountability. Este ponto
pode se justificar a partir da diferença de modelos institucionais entre os
órgãos de controle, que se refletem no teor dos resultados produzidos. A
lista de municípios analisados é detalhada na Tabela 1. Uma importante
limitação do método escolhido é a impossibilidade de se avaliar a cultura
organizacional das instituições. Trata-se de uma importante dimensão
onde modelos cognitivos são percebidos.
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Tabela 1.
Municípios Analisados
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Fonte: CGU e elaboração dos autores
Análise Institucional dos Tribunais de Contas e da CGU
Os Tribunais de Contas
Os Tribunais de Contas são órgãos autônomos que operam como um
braço técnico do Legislativo, sem submissão a esse Poder, conforme
definido na Constituição Federal de 1988. Estão submetidos ao
julgamento deste órgão todos aqueles envolvidos na administração
direta e indireta bem como em valores, bens e dinheiros públicos,
podendo aplicar sanções àqueles que não atendem aos critérios de
legalidade. Do ponto de vista legal, possuam longa tradição no sistema
jurídico brasileiro, tendo sofrido poucas alterações na história republicana
brasileira, inclusive após a promulgação da Constituição de 1988.
De fato, os Tribunais de Contas surgem já na primeira constituição
republicana brasileira, promulgada em 1891 (Brasil, 1891). Em 1946,
o contexto político de redemocratização, houve um fortalecimento do
sistema de controle, retomando mecanismos introduzidos na Carta de
1934, com a competência de o Legislativo julgar as contas do Chefe
do Executivo (Brasil, 1934; Brasil, 1946). A Carta de 1967, já durante
a ditadura militar, repete em linhas gerais as constituições anteriores,
ainda que o contexto político tenha mudado radicalmente, pelo caráter
autoritário do Estado brasileiro (Brasil, 1967).
Finalmente, em 1988, com a chamada ‘Constituição Cidadã’, pela
primeira vez se menciona de forma direta os Tribunais de Contas
Estaduais e Municipais, definindo suas competências como controle
externo das esferas de governo subnacionais (Brasil, 1988). A despeito
de algumas modificações na forma de escolha dos membros, destacadas
por Loureiro et al. (2009), no sentido de um maior peso técnico nos
seus membros, Hidalgo, Canello e Lima-de-Oliveira (2016) e Weitz-
Shapiro et al. (2015) apresentam fortes evidências da manutenção
prática dos modelos previamente existentes de escolha e decisão política,
enfraquecendo a accountability horizontal.
De todo modo, existem atualmente no Brasil 34 tribunais, sendo 27
destinados aos estados, seis dedicados apenas a municípios e um para a
União. Desses Tribunais, dois são dedicados exclusivamente ao exame das
contas de apenas um município; são os casos dos TCMs de São Paulo
(TCM-SP) e Rio de Janeiro (TCM-RJ). Os outros quatro tribunais se
dedicam ao exame das contas de todos os municípios daqueles estados a
que correspondem, sendo outro órgão estadual o responsável pelas contas
do governador do estado. São os casos da Bahia, Ceará, Goiás e Pará.
O sistema de controle externo foi desenhado no Brasil de forma
independente e não conectada. Em linhas gerais, as Constituições
estaduais seguem o modelo federal, em que a titularidade do
controle externo é do Legislativo, deixando, porém, para a legislação
infraconstitucional as demais normatizações, incluindo competência,
jurisdição, organização, bem como os modelos de auditoria (Brasil, 1988).
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A despeito da titularidade dos Legislativos, o funcionamento de seus
mecanismos de controle da ação estatal é definido internamente nos
Tribunais. Assim, tanto os prazos para apresentação dos resultados das
auditorias às Assembleias estaduais e municipais, as recomendações, bem
como as regras de publicidade do seu conteúdo, são definidas pelos
próprios órgãos de controle,podendo ser alteradas a qualquer momento
(Brelàz et al., 2014).
Não obstante, como observado em todas as leis orgânicas dos Tribunais
de Contas, o seu objetivo primordial é a realizada de auditoria contábil
financeira, concentrando-se com isso na verificação da legalidade das
ações governamentais. Ademais, pela própria longevidade das instituições,
praticamente centenárias, é inegável atribuir aos Tribunais a expressão
mais próxima do modelo cognitivo de prestação de contas presente na
administração pública brasileira.
Em síntese, a estrutura dos relatórios de contas municipais é retratada
na Tabela 2.
Tabela 2.
Síntese das Variáveis de Análise dos Relatórios
Fonte: elaborada pelos autores com base nos municípios analisados
A título de ilustração, o manual “Os Cuidados do Prefeito com o
Mandato”, publicado pelo Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
(São Paulo, 2008), evidencia a ênfase na auditoria de compliance, como
critério fundamental para o resultado da auditoria. Com efeito, segundo
o documento, são motivos para o parecer desfavorável, a não aplicação dos
mínimos constitucionais na educação e na saúde, o déficit orçamentário
excessivo, o insuficiente pagamento de precatórios judiciais, repasses
acima do limite constitucional para o legislativo municipal, bem como o
não pagamento de precatórios ou de encargos sociais, além de vedações
de gasto no último ano de mandato. Mais recentemente, materiais como
“Gestão Financeira de Prefeituras e Câmaras Municipais com as regras do
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último ano de mandato e da legislação eleitoral”, publicado pela mesma
instituição repetem os mesmos achados (TCE-SP, 2020).
Inequivocamente, tais fatores são resultados contábeis, não podendo
ser diretamente associado a qualquer métrica de auditoria de
performance. Nesse sentido, tendo em vista o desenho institucional,
assim como as normas procedimentais editadas, o conceito de prestação
de contas empregado pelos Tribunais apresenta um conteúdo menos
abrangente do que a accountability democrática.
A Controladoria Geral da União
A Controladoria Geral da União é o centro do controle interno do
governo federal brasileiro (CGU), tendo sida criada por meio da Lei
10.683 de 28 de maio de 2003. É responsável por assistir direta e
imediatamente ao Presidente da República quanto aos assuntos de defesa
do patrimônio público e incremento da transparência da gestão, todos
em âmbito do Executivo. Isso se dá através de atividades integradas de
auditoria pública, ouvidoria, correição, controle interno e prevenção e
combate à corrupção. Além disso, o órgão exerce a supervisão técnica dos
órgãos que compõem o sistema de controle interno, de correição, além das
unidades de ouvidoria do Poder Executivo Federal.
Em 2006, a estrutura da CGU foi alterada por meio do Decreto
n° 5.683, tendo sido criada a Secretaria de Prevenção da Corrupção
e Informações Estratégicas (SPCI), com objetivo de estabelecer
mecanismos de antecipação ao ato da corrupção, indo além de seu
combate e criando meios para sua prevenção. Em 2013, com o Decreto
n° 8.109, outras mudanças foram feitas: a SPCI passou a ser chamada
Secretaria de Transparência e Prevenção da Corrupção, incorporando as
atribuições previstas pelas Leis de Acesso à Informação (LAI), de Conflito
de Interesses e de Anticorrupção, que entraram em vigor após 2006.
A fiscalização de municípios por sorteio é realizada pela Secretaria
Federal de Controle Interno (SFC). Até 2015, havia sido realizados 40
sorteios públicos, num total de mais de 2.000 municípios brasileiros[4].
A responsabilidade da execução das auditorias nos municípios é
descentralizada, sendo o planejamento de atividades realizado pelas
unidades regionais da CGU, que organizam o efetivo que irá a campo,
composto em média por 6 ou 7 servidores, assim como fazem o
planejamento prévio e a produção do relatório de auditoria. Geralmente,
se gasta uma semana planejando, duas na visita de campo, e mais uma na
produção do relatório, totalizando um mês para o processo completo.
A propósito, conforme entrevista realizada, não é comum conflito
com os gestores durante o processo de fiscalização, embora haja às vezes
interesse da Câmara Municipal pelo objeto da fiscalização – motivada,
geralmente, por questões políticas em relação ao prefeito. Além de casos de
corrupção, também foram relatadas algumas irregularidades identificadas
decorrentes de falta de infraestrutura ou orçamento inadequado. Estes
casos tendem a ser relatados de forma menos pronunciada nos relatórios
de auditoria o que já não ocorre com casos evidentes de descaminho.
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De acordo com o relato, o encaminhamento dos relatórios produzidos
aos Ministérios é geralmente seguido de pressão popular para que se
tomem iniciativas com vistas de corrigir ou punir as irregularidades
observadas, dado que os relatórios são públicos e a própria imprensa local
tende a acompanhar com grande interesse. No entanto, a atuação do
governo federal varia muito, já que a irregularidade pode ser justificada
com argumentos que reduzam a responsabilidade do prefeito, ou mesmo
corrigida em tempo. De todo modo, em casos mais raros, medidas
extremas como corte de repasse das verbas ou a ação do Ministério Público
Federal, são também observados.
A CGU não possui estimativa do impacto de suas ações, ainda
que, entre os auditores, considere-se que as auditorias geram grande
retorno financeiro, pois identificam pagamentos irregulares, reduzindo
seu ônus sobre a sociedade. Como o órgão não atua de forma isolada
e independente de outros, o desfecho de irregularidades identificadas
depende também do encaminhamento dado pelos Ministérios, por
exemplo, embora as recomendações feitas tenham peso na análise do
uso de recursos públicos federais. Quanto ao caráter da auditoria de
fiscalização feita pelo órgão, evidenciou-se a visão de que o foco da
CGU é na dimensão da performance das ações dos entes fiscalizados,
chegando por vezes a servir como consultoria, diagnosticando e propondo
soluções, além de atuar sobre uma perspectiva mais integrada de controle.
Com efeito, Silva Dias et at. (2013), assim como Azevedo Sodré e Alves
(2010), analisando relatórios da CGU, também identificam claramente a
preocupação com aferir a qualidade da gestão.
Análise Empírica
Na seção anterior, verificou-se a existência de significativas divergências
no desenho institucional de Tribunais de Contas e da Controladoria
Geral da União, superando, inclusive, as diferenças que seriam esperadas
por se tratar de controle externo e interno, respectivamente. Desse modo,
um passo imediato é verificar como tais discrepâncias são refletivas na
atuação, ou seja, no processo de auditoria realizado por essas instituições.
Não obstante, em uma etapa preliminar à análise os resultados
das auditorias de CGU e Tribunais de Contas, é preciso enfrentar
as dificuldades existentes para a mensuração da produção do serviço
público, tendo em vista sua natureza diversificada, bem como os desafios
para a abordagem do tema corrupção e, por fim, a quantificação das
irregularidades encontradas. Em outras palavras, trata-se do desafio
encontrado por anglófonos e lusófonos, respectivamente, em sua
realidade, de converter o conceito de accountability em uma prática.
Avaliação da Administração Pública
O papel da administração pública é um processo complexo, dificultando a
avaliação de desempenho, tendo em vista as diversas dimensões abrangidas
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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto 467
pelo Estado. A análise da atuação do corpo burocrático encarregado da
ação estatal é uma condição necessária para a existência da democracia:
verifica sua capacidade de entender e atender satisfatoriamente às
demandas sociais.
A incapacidade de perfeito monitoramento da administração pública
decorre da assimetria de informação existente entre a sociedade e os atores
públicos, permitindo que o corpo burocrático ou os agentes políticos
desviem a ação estatal do pleno atendimento às demandas coletivas,
no intuito de cumprir uma agenda própria. Trata-se do já consagrado
problema do agente-principal (Eisenhardt, 1989). A performance de um
Estado democrático, e a sua subsequente mensuração, não se restringem,
portanto, à definição de uma métrica, mas também em seus objetivos,
que são difusos e variam de acordo com as demandas da sociedade.
Olsen (2018), nesta questão, vai além, interpretando a entrega de
resultados como um elemento constituinte da accountability democrática
e, logo, condição relevante dentro de um estado democrático. Avaliar
performance, nessa perspectiva, se torna uma condição necessária para o
Estado Democrático.
Do ponto de vista prático, contudo, Suzuki e Gabbi (2009) destacam
algumas das dificuldades decorrentes para a mensuração de produção
do serviço público. Por exemplo, o setor público tende a possuir menor
flexibilidade de recursos humanos do que o privado, o que dá menor
margem no atendimento de alguns resultados. Ao contrário da empresa
privada, cuja finalidade pode ser sintetizada no lucro, o setor público
possui objetivos mais difusos e menos palpáveis - como o bem-estar
dos cidadãos, o seguimento de princípios democráticos e republicanos,
por exemplo - o que também gera implicações na sua atuação. Isso sem
contar os fatores exógenos à competência estatal, como o fornecimento
de serviços e bens meritórios por parte do mercado e de organizações não
governamentais - que dividem a integralidade do atendimento à sociedade
-, ou a influência da economia internacional no resultado do serviço
público e na percepção dos cidadãos. Isso tudo além da indefinição do
tempo adequado para se avaliar uma ação, tendo em vista os objetivos
difusos já expressos.
É evidente que esses desafios se constituem como ponto importante
se os analisamos sob a ótica do desempenho do setor público, que
se relaciona mais à avaliação de performance, e não a um simples
monitoramento do caixa e de sua contabilização, como seria nas
dimensões financeira e de legalidade. Sendo assim, esses obstáculos são
intensificados a medida que se aumenta o grau de exigência dos órgãos
de controle. Caso as auditorias sejam financeiras ou de legalidade, é mais
simples a identificação de irregularidades, uma vez que há parâmetros
norteadores claros, no caso principalmente o cumprimento à lei ou a
princípios contábeis que ditam quais procedimentos são válidos ou não.
No caso das auditorias de desempenho, ou performance, os desafios são
maiores, dada a abrangência que assumem ao se propor a avaliar se houve
ou não mudanças em condições que afetam algum problema previamente
identificado.
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No caso da CGU, ainda que aspectos do modelo de auditoria
financeiro-legal sejam observados, como reflexo direto da semântica de
prestação de contas, predominante na legislação brasileira, a sua atuação
inclui a dimensão da performance. Por exemplo, ao se definir determinada
ação tomada por uma Prefeitura está impactando no funcionamento
adequado de um dado serviço, utilizam-se instrumentos de avaliação que
ultrapassam questões financeiras e de cumprimento das regras, entrando
no campo da avaliação de desempenho daquele governo. Já para o caso dos
Tribunais de Contas Estaduais, os procedimentos utilizados não trazem
tantas dificuldades, uma vez que se trata de verificar o cumprimento de
exigências financeiras e determinações legais.
Por fim, ainda que os órgãos de controle não atinjam o ponto da
avaliação, é notável que o julgamento de uma administração municipal,
neste caso, apresenta questões que não podem ser descoladas de uma
análise geral que considere a abrangência de fatores e a incompletude do
Estado em lidar com todas as demandas públicas. No caso dos municípios
auditados por sorteio pela CGU, esse fator apresenta maior destaque,
por se tratar de cidades com até 500.000 habitantes. Ainda que estas
sejam maioria no país, apresentam carências de estrutura na gestão e de
recursos, componentes que intensificam as dificuldades de atendimento
às demandas da sociedade. Isso foi, inclusive, relatado durante entrevista
na CGU, que expôs a existência de dificuldades estruturais nas gestões
municipais, que muitas vezes diluem a responsabilidade do gestor público
para com as irregularidades encontradas no processo de auditoria.
O problema da corrupção
A relação agente-principal cunhada por Eisenhardt (1989) é útil para
conceituar a corrupção. Esta pode ser classificada como um problema de
agência, em que os propósitos do principal (população) passam a não
corresponder mais aos propósitos do agente (corpo burocrático). No
entanto, essa não correspondência não significa única e exclusivamente
uma prática de corrupção, apenas indicam o não atingimento de ganhos
públicos. Esse cuidado deve ser tomado à medida que se analisa uma
série de irregularidades como se propõe este trabalho, assim como é
necessário ponderar sobre as dificuldades de gestões municipais locais em
implementar políticas públicas.
Nessa direção, Bandiera et al. (2009) utilizam os conceitos de
ineficiência ativa e ineficiência passiva para diferenciar, basicamente, o
que é corrupção. A ineficiência ativa se refere ao conjunto de atos que
produz ineficiência e ao mesmo tempo benefício direto ou indireto
para o tomador da decisão numa política pública. A passiva, por outro
lado, não caracteriza ganho do tomador de decisão, sendo decorrente
da falta de habilidade para reduzir custos, da inexistência de incentivos
apropriados, a regulamentação excessiva, dentre outros motivos. É aqui
que se inserem as dificuldades estruturais, que algumas vezes fogem do
controle dos gestores públicos e originam irregularidades. Os autores,
estudando o caso italiano, concluem que a ineficiência passiva pode ser
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um problema potencialmente maior que a corrupção (ineficiência ativa),
indo na contramão de estudos recentes que focalizam este último como
o grande responsável pela má utilização de recursos públicos. Silva Dias
et at (2013), com dados da CGU, mostram que a ineficiência passiva é
extremamente relevante no caso brasileiro.
Nesse estudo, busca-se focar em irregularidades cometidas com
recursos federais que envolvam grande aporte de valores ou mesmo da
responsabilização clara dos agentes municipais, relatando também os
pontos de irregularidade que trouxeram impactos negativos relevantes
à população. Em face dos objetivos do estudo, não serão analisadas as
gestões municipais envolvidas, focando-se na ação dos órgãos de controle.
Quantificação das irregularidades municipais
O método de análise das irregularidades apontadas pela CGU envolve
três critérios. O primeiro consiste na verificação de que a irregularidade
envolveu contrapartida financeira municipal para o exercício analisado.
Além disso, entende-se que alguns programas possuem, por sua natureza,
recursos municipais,além dos federais detalhados. É o caso do FUNDEB,
do PNATE, PDDE, do Piso de Atenção Básica da Saúde, de Programa
de Assistência Farmacêutica, além de Programas Sociais, como o
Bolsa Família. Nesses casos as irregularidades encontram contrapartida
financeira. Para os casos que ocorre apenas o repasse federal ou não
envolve montante financeiro, a contrapartida é desconsiderada. Já em
Convênios e Contratos de Repasse, são considerados aqueles em vigor
no exercício analisado. Nesses casos, a própria descrição da irregularidade
costuma informar o valor da Contrapartida Municipal. As que não
informaram são consideradas, tendo em vista a obrigatoriedade de todo
o convênio e contrato de repasse vir somado de recurso municipal,
sendo que a porcentagem de emprego desse recurso é definida na Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO).
O segundo critério refere-se à relevância da irregularidade encontrada
no exercício analisado, envolvendo sempre soma superior a R$50.000,00.
Por fim, o terceiro critério observa a existência de impactos relevantes
daquela irregularidade para a população, apenas nas áreas de educação,
saúde e assistência social. Aqui, a classificação de relevância dos impactos
é discricionária, motivada pela observância de relação da irregularidade
com o público alvo da política pública. Essa relação pode ser desde a falta
de estrutura na oferta de algum serviço até o desvio de recursos para outra
finalidade.
Tendo observado a ocorrência do primeiro critério, procede-se para a
verificação da ocorrência de um dos dois restantes, não sendo necessária
a existência do segundo e do terceiro para considerar a irregularidade
como um ponto a ser observado em comparação com o resultado das
auditorias realizadas pelos Tribunais de Contas (Pareceres Prévios). A
relação, portanto, implica verificar se o Tribunal deveria fiscalizar aquele
ponto, e, em seguida, se ele possuía relevância mínima que tornasse
indispensável a sua observação pelo controle externo[5].
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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto 470
Comparando os Resultados e Consequências
A partir da análise das observações obtidas dos relatórios da
Controladoria Geral da União e dos respectivos pareceres prévios dos
Tribunais de Contas Estaduais, pode-se organizar a presente análise em
três dimensões diferentes. A primeira retrata a transparência dos órgãos
de controle, abrangendo a disponibilidade de informações, a qualidade da
interface com o cidadão, assim como o emprego de métodos participativos
e de acompanhamento do órgão em questão.
A segunda dimensão discutida é se refere às dimensões da
accountability, atingidas por cada órgão de controle. É importante
observar qual foi o teor dos relatórios analisados e a que objetivos ele
se propôs a atingir. Só assim é possível entender as possibilidades de
atuação do sistema de controle brasileiro, o que retratada, evidentemente,
os próprios modelos cognitivos envolvidos. Por fim, a terceira dimensão se
relaciona com a efetividade da fiscalização dos órgãos de controle, ou seja,
a quão próxima da accountability democrática foi a atuação da auditoria,
em face dos resultados encontrados.
A análise integrada dessas dimensões constitui ponto importante para
o encaminhamento da conclusão, dado sua inevitável interação. Por
exemplo, a observação sobre o quão determinado órgão é transparente,
por ser correlacionado com sua efetividade. Ou então, de modo contrário,
uma maior efetividade requer maior interface com o cidadão, tornando, o
órgão mais propenso a ser ‘accountable’ à sociedade, disponibilizando as
informações necessárias para o controle social.
Os resultados da análise estão expostos na Tabela 3, em que os dados
gerados procuram dar conta de observar: o número de irregularidades
que se encaixavam nos critérios definidos metodologicamente, ou seja,
quantas das constatações observadas na CGU o Tribunal de Contas
deveria verificar em sua fiscalização; em quantos casos foi estabelecido ao
menos um paralelo de cobertura dos recursos entre a CGU e os TCEs; e
qual foi o resultado do julgamento das contas municipais pelos Tribunais
de Contas[6].
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Tabela 3.
Síntese da análise comparativa entre CGU e TCEs
Fonte: elaborado pelos autores
Algumas conclusões são imediatas. A primeira é que a média de
constatações observadas pela CGU e que deveriam ser cobertas pelo
TCE é alta por município, em média 26, concluindo-se que, a despeito
de serem órgãos com jurisdição distintas, há um grau considerável de
recursos públicos sendo fiscalizados por mais de um órgão de controle,
o que confirma nossa hipótese básica a respeito da dupla fiscalização.
Isso implica entender a necessidade de cooperação e atuação conjunta
dos órgãos, já que possuem convergências em seus objetos, a despeito das
divergências decorrentes dos distintos modelos cognitivos utilizados em
cada uma das instituições.
A segunda observação, reforçando a hipótese de que existem modelos
cognitivos distintos, é que, a despeito dos inúmeros pontos em comum
a serem fiscalizados pelos dois órgãos, os Tribunais de Contas Estaduais,
num aspecto geral, apresentam uma prática de auditoria mais limitada
à compliance, já que em apenas 9,6% dos municípios foi relatada
alguma relação entre os relatórios de fiscalização. Em termos de
achados de fiscalização, há correspondência em apenas 0,37% dos
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1343 apontamentos encontrados nos relatórios da CGU, indicando
claramente a existência de definições distintas a respeito do que é
prestação de contas. Não se pode, portanto, com base nos municípios
analisados, rejeitar a hipótese de que os Tribunais de Contas possuem
uma definição menos abrangente de prestação de contas, sendo o
conceito empregado pela Controladoria Geral da União mais próxima da
accountability democrática.
A terceira conclusão, diretamente relacionada à segunda, é que, apesar
da existência de um grande conjunto de diversas irregularidades pela
CGU, que potencialmente podem ser analisados pelos TCEs, em virtude
do envolvimento de recursos do tesouro local, a maioria dos resultados
dos pareceres das contas foi pela aprovação das contas municipais, sem
utilização de ressalvas. Somando-se os casos de aprovação com ressalvas,
alcança-se um índice de 52% dos casos. Portanto, dado a quantidade
média de irregularidades enquadradas nos critérios deste estudo, há
fortes indícios de divergências na atuação entre os órgãos, indicando,
novamente, a existência de conceitos distintos.
Uma quarta conclusão possível a partir desses dados é que, em alguns
Tribunais de Contas, não há no conceito de prestação de contas uma
dimensão temporal limitante, ou seja, que exija a sua realização no curto
prazo. Com efeito, a despeito do cuidado de se escolher exercícios já
ocorridos, de sorte que, até o presente momento, já deveriam ter sido,
analisados pelos Tribunais de Contas Estaduais, mesmo assim, em pelo
menos 08 casos ainda não houve julgamento, ou seja, após, no mínimo,
seis anos da realização da política pública pelo gestor municipal.
Ademais, algumas observações gerais podem ser feitas, derivadas da
análise dos resultados das auditorias. No tocante à transparência dos
Tribunais de Contas Estaduais, em muitos casos o acesso aos documentos
desejados foi difícil, mesmo naqueles em que supostamente estava
disponível no endereço eletrônico,visto exigem o conhecimento de um
número de identificação, ao invés do nome do processo. Além disso,
em muitas situações em que foram feitos pedidos de informações houve
considerável demora, registrando-se espera superiores a um mês.
Outro ponto relevante diz respeito à falta de padronização na
atuação dos Tribunais de Contas Estaduais. Ainda que todos tenham
a competência de realizar os Pareceres Prévios, pouco se estabeleceu
sobre quais informações destes Pareceres estariam disponíveis ao cidadão,
havendo grande variância. De todo modo, um padrão de verificação foi
observado em todos os Tribunais que disponibilizaram seus relatórios
técnicos, havendo pontos que obrigatoriamente precisavam ser checados
como: o Balanço Patrimonial, a arrecadação tributária, o cumprimento
das receitas e despesas segundo o previsto em ano anterior, além do
respeito aos limites mínimos e máximos na aplicação de recursos, como
os 15% relativos à Saúde ou os 25% relativos ao desenvolvimento e
manutenção do ensino.
Nesse sentido, confirma-se que o teor dos relatórios produzidos
pelos Tribunais de Contas Estaduais é, como esperado, em função
das diferenças conceituais, diferente daquele dos relatórios publicados
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Sem fins lucrativos acadêmica projeto, desenvolvido no âmbito da iniciativa acesso aberto 473
pela CGU. Enquanto o primeiro atinge a dimensão financeira e de
legalidade da accountability, com foco maior na primeira, observa-se que
a fiscalização da CGU parte da dimensão de legalidade, ou compliance,
chegando assim a verificar questões de performance.
Considerações Finais
O presente trabalho buscou contribuir para o debate sobre o sistema
de controle brasileiro, partindo de um ponto primordial: a própria
conceituação do termo prestação de contas, em contraste como o termo
anglo-saxão accountability. A importância dessa questão decorre do
fato que modelos cognitivos são fundamentais para delimitar o campo
de atuação prática de instituições. Assim, investigou-se nesse artigo o
impacto da inexistência de um modelo claro de accountability no sistema
de controle brasileiro, por meio da análise da forma de organização
das instituições de controle e de que modo realizam suas atividades.
Assim, tendo em vista a criação da CGU em 2003, cuja atuação ocorre
muitas vezes de forma concomitante com a dos Tribunais de Contas,
estabelecidos entre 1890 e 1989, foi possível contrastar os procedimentos
do órgão de controle interno federal com a de diversas instituições de
controle externo no Brasil.
A breve análise institucional conduzida nesse estudo mostrou
claramente a divergência organizacional entre os Tribunais de Contas
e a Controladoria Geral da União, o que é também evidenciado nos
modelos teóricos empregados pelas instituições. O Manual “Os Cuidados
do Prefeito com o Mandato”, editado pelo TCE-SP, por exemplo, ilustra
a ênfase na compliance, ao passo que a análise de atuação da CGU mostra
uma preocupação mais abrangente. Com efeito, tais evidências indicam
a validade de nossa hipótese a respeito de um divergente entendimento
do que é prestação de contas para ambas as instituições, reflexo de suas
próprias trajetórias histórias distintas, sendo os Tribunais de Contas
muito mais antigos e, portanto, estabelecidos em um período anterior à
introdução do conceito de accountability democrática. Em síntese, além
do processo de prestação de contas ser insuficiente em relação a conceito
de accountability (Olson, 2018), não há um modelo cognitivo único,
existindo grande divergência entre os principais atores do sistema de
controle nacional.
A análise empírica, por seu turno, também confirmou a importância
destes achados, visto que, nos casos em que havia atuação simultânea da
CGU e de um Tribunal de Contas, não houve sinais de entendimento
similar sobre os procedimentos de auditoria. Como esperado, a prática
da CGU mostrou-se mais abrangente do que a verificada nos Tribunais,
aproximando-se, ainda que de forma também insuficiente a ideia de
accountability democrática.
Ademais, algumas lacunas importantes permanecem, cuja análise
das formas de organização e os resultados das auditorias não permite
investigar. Modelos cognitivos não apenas definem a prática da auditoria,
pois, influenciam o próprio sistema de valores das organizações. Desse
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modo, uma importante contribuição futura seria entender como os
conceitos relativos à prestação de contas estão imbuídos na cultura
organizacional dos Tribunais de Contas e da CGU. Diferenças de cultura
organizacional podem ser fatores importantes a fomentar ou delimitar
o potencial da criação de um sistema coordenado de controle no Brasil,
adequado a chamada accountability democrática. Ademais, um exame
mais apurado sobre o impacto destes órgãos de controle na gestão pública
também é necessário, buscando inclusive entender qual o seu efeito
no desenvolvimento dos sistemas de controle interno dos municípios
brasileiros. Inequivocamente, tal programa de pesquisa é fundamental
para o aperfeiçoamento da democracia no Brasil.
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Notas
[1] A título de ilustração, no livro “Precious Princess Bible”, uma edição da
bíblia para crianças em língua inglesa, a palavra accountability é empregada
diretamente, revelando a naturalidade do seu uso, inclusive para o público
infantil. Por exemplo, no livro dos Números, capítulo 18, versículo 1, “e
Lord spoke to Aaron: He said, ÿou, your sons and your father’s family are
in charge of the sacred tent. You will be held accountable for sins that are
committed against it”.
[2] Gomes (2003) concentra bastante atenção ao definir o conceito de auditoria
de performance, o qual se aproxima do que defende Barzelay (1997),
sobretudo ao resumir o termo como um conjunto de procedimentos técnicos
orientados para o resultado da atuação pública.
[3] É válido notar que o sorteio feito pela CGU engloba municípios de até
500.000 habitantes, excetuando-se as capitais estaduais.
[4] Informação disponível em: < http://www.cgu.gov.br/noticias/2015/01/cgu-
realiza-40a-edicao-do-sorteio-de-municipios > Acesso em 10 de ago. 2015.
[5] Todas as análises dos relatórios da CGU e dos respectivos Tribunais de Contas
estão disponíveis para verificação das informações, mediante solicitação por
email para os autores.
[6] Aqui, nos casos em que não houve disponibilização de informações, é possível
aferir características da transparência dos Tribunais, assim como ao longo dos
textos de análise, que indicam quais os caminhos percorridos para a obtenção
dos documentos desejados.