Manual completo de direito ambiental

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2022-436
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) de
acordo com ISBD
B727m Bordalo, Rodrigo
Manual completo de direito ambiental [recurso eletrônico] / Rodrigo Bordalo. - 2. ed. -
Indaiatuba, SP : Editora Foco, 2022. 
248 p. ; ePUB.
Inclui índice e bibliografia.
ISBN: 978-65-5515-468-9 (Ebook)
1. Direito. 2. Direito privado. 3. Testamento. I. Título.
CDD 341.347
CDU 34:502.7
Elaborado por Vagner Rodolfo da Silva - CRB-8/9410
Índices para Catálogo Sistemático:
1. Direito ambiental 341.347 2. Direito ambiental 34:502.7
Capítulo 18
PATRIMÔNIO CULTURAL
18.1. INTRODUÇÃO
Além do meio ambiente natural e o urbano (já analisados), convém
fazer referência ao meio ambiente cultural, constituído pelo patrimônio
histórico, artístico, paisagístico, arqueológico e arquitetônico.
Trata-se do patrimônio cultural brasileiro, constituído pelos bens de
natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto,
portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes
grupos formadores da sociedade brasileira (cf. art. 216, caput, CF).
Observe-se a referência tanto aos bens materiais quanto os imateriais.
Igualmente integram o patrimônio cultural as criações científicas e
tecnológicas.
Segundo as lições de Édis Milaré, “sob a denominação ‘Patrimônio
Cultural’, a atual Constituição abraçou os mais modernos conceitos
científicos sobre a matéria. Assim, o patrimônio cultural é brasileiro e não
regional ou municipal, incluindo bens tangíveis (edifícios, obras de arte) e
intangíveis (conhecimentos técnicos), considerados individualmente e em
conjunto”.1
Como se pode perceber, a Constituição Federal prevê a necessidade de
tutela do patrimônio cultural, dispondo que o Poder Público, com a
colaboração da comunidade, deve promovê-lo e protegê-lo (art. 216, § 1º).
A competência legislativa referente ao patrimônio cultural é
concorrente, nos termos do art. 24, VII, CF. Já a material é comum aos
entes federativos (art. 23, III e IV, CF).
Vale consignar que a Constituição instituiu, por meio da Emenda
Constitucional 71/2012, o Sistema Nacional de Cultura (art. 216-A), que
envolve noção muito assemelhada ao Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA). Alguns de seus princípios são:
• Universalização do acesso aos bens e serviços culturais;
• Cooperação entre os entes federados, os agentes públicos e privados
atuantes na área cultural;
• Autonomia dos entes federados e das instituições da sociedade civil;
• Democratização dos processos decisórios com participação e controle
social.
18.2. INSTRUMENTO DE TUTELA DO PATRIMÔNIO
CULTURAL
São diversos os instrumentos de tutela do patrimônio cultural:
inventários, registros, vigilância, tombamento, desapropriação, entre
outras formas de acautelamento e preservação (art. 216, § 1º, da CF).
Verifiquemos os mais relevantes.
18.2.1. Registro
O registro é um instrumento de proteção do patrimônio imaterial,
intangível, como as expressões culturais, as práticas regionais, os costumes
adotados por determinado corpo social. Cite-se o exemplo do ofício das
baianas do acarajé, que constitui uma prática reconhecida como detentora
de valor cultural, e, por conta disso, objeto de registro.
Na esfera federal, o Decreto 3.551/2000 instituiu o registro de bens
culturais de natureza imaterial, baseado em quatro categorias (saberes,
celebrações, formas de expressão e lugares), cada qual detentor de um livro
no qual o registro é realizado. A inscrição em um dos livros de registro terá
sempre como referência a continuidade histórica do bem e sua relevância
nacional para a memória, a identidade e a formação da sociedade brasileira.
O registro decorre de um processo administrativo supervisionada pelo
Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), autarquia
federal vinculada ao Ministério da Cultura. As propostas para registro são
submetidas ao Conselho Consultivo do Patrimônio Cultural, órgão
colegiado do IPHAN. Em caso de decisão favorável desse colegiado, o bem
será inscrito no livro correspondente e receberá o título de “Patrimônio
Cultural do Brasil”.
Nos termos do art. 6º do Decreto 3.551/2000, a tutela jurídica do bem
objeto de registro consiste:
• Documentação por todos os meios técnicos admitidos;
• Ampla divulgação e promoção.
Convém ressaltar que o bem registrado será reavaliado pelo menos a
cada 10 anos. Dessa forma, o registro não tem natureza definitiva, mas
precária, de modo que a revalidação pode ser negada.
18.2.2. Tombamento
Tombamento constitui o procedimento administrativo pelo qual o
Poder Público sujeita determinados bens a restrições parciais, objetivando a
preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural.2 Com efeito, o
valor cultural de certos bens pode merecer especial proteção do Estado,
com a retirada do proprietário de alguns poderes dominiais, como ocorre
com o tombamento de uma edificação que tenha representatividade
histórica ou arquitetônica.
O tombamento encontra previsão constitucional em tópico que impõe
uma diretriz protetiva em relação ao patrimônio cultura brasileiro. É o que
dispõe o art. 216, § 1º, que apenas menciona, como uma das formas de
preservação, a figura do tombamento. Ademais, prevê o art. 216, § 5º, que
ficam tombados todos os documentos e os sítios detentores de
reminiscências históricas dos antigos quilombos.
Cuidado! O tombamento não se confunde com o registro, analisado no
item anterior. O tombamento recai sobre bem material, enquanto que o
registro, sobre bem imaterial.
REGISTRO TOMBAMENTO
Bens imateriais Bens materiais
A disciplina infraconstitucional da intervenção estatal situa-se no
Decreto-lei 25/1937 (Lei do Tombamento), que carreia os seus principais
contornos jurídicos. Trata-se, na verdade, da norma geral sobre
tombamento, já que, como visto, a competência legislativa em matéria de
proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico é
concorrente (nos termos do art. 24, inciso VII, CF).
Já no tocante à competência material para instituir tal forma de
intervenção, pacífico o entendimento de que todas as entidades
federativas podem fazê-lo. É o que dispõe o art. 23, inciso III, da
Constituição Federal, que impõe competência comum da União, Estados e
dos Municípios “proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis
e os sítios arqueológicos”. Atenção! É cabível que um mesmo bem seja
objeto de tombamento por mais de uma entidade federativa. Tal situação
não configura um bis in idem proibido pelo ordenamento.
Uma observação importante! Como visto, são passíveis de
tombamento as coisas materiais. De acordo com o Decreto-lei 25/1937,
podem ser tombados os bens móveis e imóveis existentes no país e cuja
conservação seja de interesse público (art. 1º). Ademais, “equiparam-se aos
bens a que se refere o presente artigo e são também sujeitos a tombamento
os monumentos naturais, bem como os sítios e paisagens que importe
conservar e proteger pela feição notável com que tenham sido dotados pela
natureza ou agenciados pela indústria humana” (art. 1º, § 2º). Com base
nesse preceito, verifica-se que os bens naturais podem ser objeto de
tombamento (e não apenas os provenientes da atividade humana).
Outrossim, podem ser tombadas as coisas pertencentes às pessoas
físicas, bem como às pessoas jurídicas de direito privado e de direito
público (art. 2º). Ou seja, cabível que o tombamento recaia sobre bens
públicos.
Diversos são os efeitos do tombamento. Dentre eles, destacam-se os
seguintes:
• Imodificabilidade do bem tombado (art. 17 do Dec.-lei 25/1937).
O bem tombado não pode ser destruído, demolido ou mutilado.
Intervenções menores sobre o bem (como pinturas, reparações ou
restaurações) dependem de prévia autorização do órgão competente. Como
se nota, representa uma obrigação de não fazer imposta ao proprietário do
bem tombado. Em caso de descumprimento, cabível a aplicação de multa de
50% sobre o valor do dano causado.
• Restriçõesa imóveis vizinhos (art. 18 do Dec.-lei 25/1937).
Os proprietários dos imóveis vizinhos ao bem tombado não podem fazer
construções que impeçam ou reduzam a visibilidade da coisa protegida,
tampouco podem colocar anúncios ou cartazes. Somente podem fazê-lo
com autorização do órgão competente.
• Dever de conservação do bem (art. 19).
Consiste no dever de proceder às obras de conservação e reparação
necessárias à preservação do bem. Representa obrigação positiva (de fazer)
que incide primariamente no proprietário da coisa tombada. No entanto,
caso o titular do domínio não disponha de recursos para proceder a tais
obras, deve comunicar tal fato ao órgão competente, momento a partir do
qual a obrigação transfere-se à Administração. A falta de providências do
Poder Público confere ao proprietário o direito de requerer o cancelamento
do tombamento.
Outro ponto que merece abordagem são as formas de instituição de um
tombamento. De acordo com o Dec.-lei 25/1937, três são as modalidades.
Em primeiro lugar, o chamado tombamento de ofício é aquele que
incide sobre bens públicos (art. 5º do Dec.-lei 25/1937). O procedimento é
simples, consistente na notificação da entidade a quem pertence a coisa
tombada, momento a partir do qual a restrição inicia seus efeitos.
Em segundo lugar, o tombamento voluntário, resultante da
concordância do particular proprietário da coisa (art. 7º).
Em terceiro lugar, o tombamento compulsório, que ocorre na hipótese
de o proprietário recusar-se a anuir à inscrição do bem (art. 8º). Nesse caso,
a Administração deve obedecer às fases processuais estipuladas no art. 9º.
Em qualquer caso, a lei exige que o tombamento seja inscrito no “Livro
do Tombo” (cadastro público dos bens tombados), do que decorre o
tombamento definitivo. Também é exigido o registro no cartório
imobiliário, obrigação esta imputada à Administração (art. 13).
Observe-se que, após a notificação do proprietário (no tombamento
voluntário ou no compulsório), dá-se o chamado tombamento provisório,
que possui os mesmos efeitos do definitivo, exceto a obrigação relativa à
inscrição no registro imobiliário (art. 10).
18.2.3. Desapropriação
Desapropriação consiste no processo pelo qual a Administração retira
compulsoriamente de alguém a propriedade de um bem, que passa a
integrar o patrimônio público, em virtude de necessidade pública, utilidade
pública ou interesse social, mediante o pagamento de prévia indenização.3
A desapropriação encontra previsão constitucional específica no
capítulo dos direitos e garantias constitucionais, mais precisamente no
inciso XXIV do art. 5º, que assim dispõe:
“a lei estabelecerá o procedimento para desapropriação por necessidade
ou utilidade pública, ou por interesse social, mediante justa e prévia
indenização em dinheiro, ressalvados os casos previstos nesta
Constituição”.
De acordo com a Constituição (art. 5º, inciso XXIV), três são os
pressupostos de uma desapropriação.
Em primeiro lugar, a necessidade pública, consistente em uma situação
excepcional que impõe a desapropriação de determinado bem. A
expropriação, nesse caso, se apresenta como necessária (daí a terminologia
“necessidade pública”).
Em segundo lugar, a utilidade pública, caracterizada por uma
circunstância de normalidade, de maneira que a expropriação se apresenta
como conveniente e oportuna ao interesse público. A expropriação, nesse
caso, se apresenta como vantajosa e útil (daí a terminologia “utilidade
pública”).
Em terceiro lugar, o interesse social, relacionado com as camadas mais
necessitadas da sociedade.
Em nível infraconstitucional, há diversas leis federais que disciplinam o
instituto em comento. Dentre as normas, destaque seja dado para o
Decreto-lei 3.365/1941, que dispõe sobre a desapropriação por utilidade e
necessidade pública. De acordo com o seu art. 5º, consideram-se hipóteses
de utilidade pública:
k) a preservação e conservação dos monumentos históricos e
artísticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem
como as medidas necessárias a manter-lhes e realçar-lhes os aspectos
mais valiosos ou característicos e, ainda, a proteção de paisagens e
locais particularmente dotados pela natureza;
l) a preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos
e outros bens moveis de valor histórico ou artístico.
18.3. QUADRO SINÓTICO
1. Meio ambiente cultural: constituído pelo patrimônio histórico, artístico, paisagístico,
arqueológico e arquitetônico
1.1. Bens tutelados: bens materiais e imateriais
1.2. Direito positivo: Constituição Federal (artigo 216)
2. Instrumentos de tutela do patrimônio cultural: inventários, registros, vigilância, tombamento,
desapropriação etc. (artigo 216 da CF)
2.1. Registro
a) Instrumento de proteção do patrimônio imaterial, como as expressões culturais, práticas
regionais etc.
b) Na esfera federal, atribuição do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN)
c) Tutela jurídica o bem objeto de registro: c.1) documentação por todos os meios técnicos
admitidos; c.2) ampla divulgação e promoção.
2.2. Tombamento
a) Procedimento administrativo pelo qual o Poder Público sujeita determinados bens materiais a
restrições parciais, objetivando a preservação do patrimônio histórico, artístico e cultural
b) Lei do Tombamento (Decreto-lei 25/1937): norma geral
c) Competência material comum: todas as entidades federativas podem promover o tombamento,
inclusive sobre um mesmo bem
d) Efeitos: d.1) imodificabilidade do bem tombado; d.2) restrições a imóveis vizinhos; d.3) dever
de conservação.
e) Modalidades: e.1) tombamento de ofício (incide sobre bens públicos); e.2) tombamento
voluntário (resultante da concordância do proprietário); e.3) tombamento compulsório (em caso de
recusa do proprietário); e.4) provisório (mesmos efeitos do tombamento definitivo, exceto a
obrigação de inscrição no registro imobiliário).
f) tombamento constitucional: todos os documentos e os sítios detentores de reminiscências
históricas dos antigos quilombos (art. 216, § 5º)
2.3. Desapropriação
a) Processo pelo qual a Administração retira compulsoriamente de alguém a propriedade de um
bem, que passa a integrar o patrimônio público
b) Pressupostos: utilidade pública, necessidade pública e interesse social
c) Hipótese de utilidade pública: preservação e conservação dos monumentos históricos e artísticos;
preservação e a conservação adequada de arquivos, documentos e outros bens moveis de valor
histórico ou artístico
18.4. QUESTÕES COMENTADAS
18.4.1. Patrimônio cultural
1. (OAB – XIX Exame – FGV) Pedro, em visita a determinado Município do
interior do Estado do Rio de Janeiro, decide pichar e deteriorar a
fachada de uma Igreja local tombada, por seu valor histórico e
cultural, pelo Instituto Estadual do Patrimônio Histórico-Cultural –
INEPAC, autarquia estadual. Considerando o caso em tela, assinale a
afirmativa correta.
(A) Pedro será responsabilizado apenas administrativamente, com pena de
multa, uma vez que os bens integrantes do patrimônio cultural brasileiro
não se sujeitam, para fins de tutela, ao regime de responsabilidade civil
ambiental, que trata somente do meio ambiente natural.
(B) Pedro será responsabilizado administrativa e penalmente, não podendo
ser responsabilizado civilmente, pois o dano, além de não poder ser
considerado de natureza ambiental, não pode ser objeto de simultânea
recuperação e indenização.
(C) Pedro, por ter causado danos ao meio ambiente cultural, poderá ser
responsabilizado administrativa, penal e civilmente, sendo admissível o
manejo de ação civil pública pelo Ministério Público, demandando a
condenação em dinheiro e o cumprimento de obrigação de fazer.
(D) Pedro, além de responder administrativa e penalmente, será
solidariamente responsável com o INEPAC pela recuperação e indenização
do dano, sendo certo que ambos responderão de forma subjetiva, havendo
necessidade de inequívoca demonstração de dolo ou culpa por parte de
Pedro e dos servidores públicos responsáveis.
A e B: assertivas incorretas, pois a violação ao patrimôniocultural brasileiro
dá ensejo a uma ampla responsabilização do infrator, de natureza
administrativa, civil e penal (art. 225, § 3º, da CF); além disso, o regime da
responsabilidade civil ambiental abrange não apenas o meio ambiente
natural, mas também o cultural; D: assertiva incorreta, pois o INEPAC não é,
como regra, responsável pelo dano causado a Pedro; demais, a
responsabilidade civil ambiental detém natureza objetiva, dispensando a
demonstração de dolo ou culpa.
Gabarito “C”
2. (Juiz/AP – 2014 – FCC) Segundo a Constituição Federal, são meios de
promoção e proteção do patrimônio cultural brasileiro
(A) tombamento, registro e descoberta.
(B) apenas o tombamento e o registro.
(C) inventário, registro, vigilância, tombamento e desapropriação.
(D) tombamento, registro e ad corpus.
(E) apenas o tombamento e a desapropriação.
De acordo com o art. 216, § 1º, da CF, o Poder Público, com a colaboração
da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por
meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de
outras formas de acautelamento e preservação.
3. (Juiz/CE – 2014 – FCC) O Conselho de Defesa do Patrimônio Cultural de
determinado Município estudou uma dança folclórica típica do local,
pretendendo preservá-la. Para tanto,
(A) não poderá proteger a dança, por se tratar de patrimônio imaterial.
(B) encaminhará o estudo à Secretaria de Cultura do Estado, diante da
incompetência municipal para a preservação do patrimônio cultural.
(C) poderá registrar tal dança folclórica por se tratar de patrimônio
imaterial.
(D) encaminhará o estudo ao IPHAN, uma vez que os Municípios não
possuem competência para a tutela do patrimônio cultural.
(E) efetivará o tombamento da citada dança folclórica.
A: assertiva incorreta, pois o patrimônio imaterial é passível de tutela (art.
216, caput, da CF); B e D: assertivas incorretas, pois a competência material
para a tutela do patrimônio cultura é comum da União, dos Estados, do
Gabarito “C”
Distrito Federal e dos Municípios (art. 23, III, da CF); C: assertiva correta,
pois o registro é instrumento de tutela do patrimônio cultural imaterial; E:
assertiva incorreta, pois o tombamento é utilizado para a tutela do patrimônio
cultural material.
4. (Procurador do Estado/AM – 2016 – Cespe) Julgue o item a seguir:
Na CF, constam bens do patrimônio cultural brasileiro e alguns
instrumentos para sua proteção, tais como o inventário e a
desapropriação.
Segundo o art. 216, § 1º, da CF, o Poder Público, com a colaboração da
comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por
meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de
outras formas de acautelamento e preservação.
5. (Procurador do Município/Aracaju – 2008 – Cespe) Julgue o item a seguir:
A Constituição de 1988 prevê competência concorrente para legislar
sobre proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico e
paisagístico, e competência comum para impor o tombamento. Em
decorrência desse dispositivo, cabe aos municípios o poder-dever de
constituir normas gerais sobre tombamento, delineando aquelas que
dão as características desse instituto jurídico, indicando o modo como
se instaura o procedimento, a maneira como é gerido o bem tombado, a
abrangência da proteção e o sistema de sanções aplicáveis.
Gabarito “C”
Correta Correto
Considerando que a competência para legislar sobre a proteção ao
patrimônio histórico, cultural, artístico e paisagístico é concorrente (art. 24,
VII, da CF), não cabe aos municípios elaborar normas gerais sobre o
tombamento. Quem compete expedir normas gerais é a União (art. 24, § 1º,
da CF).
1. Direito do ambiente, 4.ed., 2005, p. 400.↩
2.. BORDALO, Rodrigo, Direito administrativo, 2.ed., 2012, p. 178-182.↩
3. BORDALO, Rodrigo. Direito administrativo, 2.ed., 2012, pp. 183 e ss.↩
Gabarito: Errado