Tributário I - FINANÇAS PÚBLICAS DIREITO FINANCEIRO CONCEITO AUTONOMIA FONTES CONSTITUCIONAIS

Prévia do material em texto

UNIVERSIDADE DO ESTADO – UNEB
DIREITO TRIBUTÁRIO E FINANÇAS PÚBLICAS
FINANÇAS PÚBLICAS. DIREITO FINANCEIRO. CONCEITO. AUTONOMIA. FONTES CONSTITUCIONAIS
1. Etimologia do Termo “Finanças”
Acredita-se que a origem do termo finanças provém do latim medieval financia, significando os meios necessários para a realização das despesas públicas e a consecução dos fins do Estado. 
A expressão finanças públicas refere-se aos dinheiros públicos e, por extensão, à sua aquisição, administração e emprego.
Os autores discordam, no entanto, quanto à expressão adequada a ser empregada. Alguns preferem o simples substantivo finança ou finanças, sem adição do adjetivo pública ou públicas, por considerá-lo suficiente para indicar o conjunto dos meios de riqueza de que se serve o Estado para a consecução dos seus fins. 
Recomendamos usar ser o termo finanças públicas, para não restar qualquer dúvida sobre o objeto do Direito Financeiro. 
2. Evolução das Finanças Públicas
Dividimos a atividade financeira em duas fases: período clássico e contemporâneo.
No período clássico, ligado ao Estado liberal ou de Polícia dos séculos XVIII e 
XIX, caracterizado pelo princípio do não intervencionismo estatal na economia, 
por considerar as leis financeiras como imutáveis e que os desajustes econômicos
se recomporiam por si só.
Dava ao tributo um caráter neutro, não vendo na tributação um meio de modificar a estrutura social e a conjuntura econômica, disso resultando a expressão finanças neutras para caracterizar este primeiro período das finanças públicas. 
Dessa forma, o Estado devia abster-se de intervir no domínio econômico, deixando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre concorrência e as leis do mercado, bem como só recorrer a empréstimos em caráter excepcional para fazer face às despesas de guerra e para investimentos reprodutivos.
O Estado limitava-se a desempenhar o mínimo possível de atividades, deixando tudo o mais para a iniciativa privada. 
As atividades que o Estado executava eram apenas as que tinham um caráter de essencialidade, como as pertinentes à justiça, política, diplomacia, defesa contra agressão externa e segurança da ordem interna, cuja atribuição não podia cometer à iniciativa privada.
Ocorre que o Estado, no desempenho de tais atividades, necessitava de recursos para fazer face às despesas públicas delas decorrentes, e os obtinha do patrimônio do particular através da tributação. 
Por sinal, a tributação era linear entre os contribuintes, todos suportando o mesmo peso, sem levar em consideração a capacidade do contribuinte.
Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente visava à obtenção de numerário para fazer face às citadas despesas públicas, isto é, as finanças públicas tinham finalidades exclusivamente fiscais. 
No período contemporâneo (moderno para alguns), especialmente a partir da Revolução Industrial (fim do século XIX), o Estado alargou as sua atribuições, abandonando paulatinamente a sua posição de mero espectador no domínio econômimico e passou a intervir na realidade econômica. 
Após a Primeira Grande Guerra, agravaram-se os fatos com a deterioração das 
das finanças dos países direta ou indiretamente por ela afetados. Em conseqüência, o Estado passou a intervir no domínio econômico e social, utilizando as finanças públicas como instrumento dessa intervenção, iniciando-se, assim, o chamado período contemporâneo (moderno) das referidas finanças, surgindo o Welfare State, visando assegurar o bem-estar dos cidadãos.
O Estado Liberal (não intervencionista) dá lugar ao Estado Intervencionista, principalmente depois da Segunda Guerra Mundial e a formação do bloco socialista (capitalismo de Estado). 
A primeira grande característica das finanças dos dias de hoje é o caráter intervencionista do Estado através da utilização dos tributos como instrumento de intervenção econômica, promovendo o desenvolvimento econômico, reduzindo as desigualdades regionais e erradicando a pobreza. Surgindo a finalidade extrafiscal da tributação, além da parafiscalidade (tributação para garantia de direitos assistenciais e previdenciários).
Outro traço marcante é a personalização do imposto, uma vez que o Estado deixou de tributar de forma igual a todos os contribuintes para considerar a pontecialidade econômica patrimonial do contribuinte, tornando mais justa a tributação, porque cada cidadão passou a pagar imposto na medida de sua capacidade contributiva, de sua aptidão econômica de pagar tributos (CF, art. 145, § 1º).
3. Direito Financeiro
Como foi adiantado na Unidade I, é muito comum confundir o conceito do Direito Financeiro com o de Direito Tributário, por conta da estreita relação das duas áreas. Vamos relembrar que o Direito Financeiro é conceituado como o conjunto de normas que regula a atividade financeira do Estado (despesa, receita, orçamento e crédito público) para satisfação das necessidades públicas (a prestação de serviços públicos, exercício do poder de polícia e a intervenção no domínio econômico). 
Pertence ao campo do direito público e se constitui em um ramo cientificamente autônomo em relação aos demais ramos do direito, uma vez que possui normas específicas (leis e princípios), institutos e conceitos jurídicos próprios e distintos dos existentes nos demais ramos.
4. Autonomia
É muito comum tratar o Direito Financeiro como uma parte especial do Direito Tributário, considerando que a maior parte de financiamento da atividade estatal decorre da tributação. Acontece que estudo e a disciplina da atividade financeira do Estado não considera apenas a arrecadação de tributos (receita derivada), até porque as finanças públicas também são compostas por não tributárias (originárias), sem contar que o impacto da tributação nas finanças públicas e na economia é mensurado no âmbito do Direito Financeiro. 
O Direito Financeiro possui várias leis específicas, a exemplo da Lei nº 4.320, de 17.03.1964, fixa normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, recepcionada pela Constituição Federal, que reconhece expressamente a autonomia do Direito Financeiro (art. 24, I), além de materialmente dispor acerca da ordem financeira. A Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) estabelece diretrizes para a gestão das finanças públicas. 
Ademais, o Direito Financeiro possui princípios específicos, explícitos e implícitos, deduzidos da ordem constitucional e da legislação ordinária, a exemplo dos seguintes: legalidade, unidade, universalidade, anualidade, não-vinculação de receita, exclusividade, etc. 
5. Fontes Constitucionais do Direito Financeiro
Podemos até afirmir que existe simbiose do Direito Financeiro com o Direito Constitucional na medida em que a Constituição Federal regulamenta direta e detalhadamente as finanças públicas, contemplando normas orçamentárias, sobre a estruturação da receita e da despesa pública, empréstimos públicos, financiamento dos direitos fundamentais, responsabilidade pelos gastos públicos e o da eqüidade no conceder incentivos financeiros, bem como a limitação do poder financeiro do Estado, sendo considerada como Constituição Financeira material. 
O Direito Financeiro também está contemplado em todos os Títulos da Constituição Federal e não apenas nos artigos 163 a 169 (Finanças Públicas).
· Fundamentos do Estado - A Constituição preconiza (art. 1º) que o Estado brasileiro tem como fundamento, dentre outros, a cidadania e a dignidade da pessoa humana (incisos II e III).
· Objetivos Fundamentais - Do mesmo modo, explicita no art. 3º que constituem objetivos fundamentais a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades sociais e regionais, passando a solidariedade a se tornar uma norma jurídica e com supremacia constitucional.
· Direitos Sociais - Os direitos sociais sãogenericamente reconhecidos no art. 6º da Constituição, tais como: educação, saúde, alimentação, trabalho, moradia, lazer, segurança, previdência social, proteção à maternidade e à infância, bem como assitência aos necessitados. 
· Direitos Trabalhistas – No que diz respeito aos direitos dos trabalhadores (art. 7º), as disposições constitucionais do art. 7º são voltadas para a seara trabalhista, mas encontramos certos direitos de índole financeirista, como seguro-desemprego, FGTS, salário mínimo, salário família, seguro contra acidentes de trabalho, proibição de trabalho a menores de 14 anos, que dependem de fomento pelo Poder Público, através da tributação (especialmente impostos e contribuições sociais), exigindo compatibilização com as normas do Direito Financeiro.
· Ordem Social - Especificamente, nos artigos 193 a 232, vários direitos sociais são pormenorizados: previdência social, assistência social, saúde universal, educação como direito de todos (inclusive com aplicação mínima de 18% dos impostos arrecadados pela União e 25% dos impostos arrecadados pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, acesso à cultura e ao desporto, incentivos ao desenvolvimento científico e proteção ambiental, exigindo investimentos públicos.
· Ordem Econômica - Na ordem econômica (arts. 170 a 181), a preocupação constitucional é com a regulação da economia, assegurando a livre concorrência e a proteção ao consumidor, mas é permitida a exploração de atividade econômica pelo Estado (empresas estatais) quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei (art. 173).
· Natureza das Empresas Estatais - As empresas estatais (empresas públicas ou de economia mista) são regidas pelo regime de direito privado e não podem gozar de benefícios fiscais não concedidos às organizações privadas strico senso, embora sujeitas à licitação (exceto atividades negociais) e concurso público para admissão de seus empregados (com a limitação de não acumulação de cargos). Além do mais, são fiscalizadas pelo Tribunal de Contas.
· Concessão e Permissão de Serviços Públicos – O Estado deve assegurar a regularidade, eficiência e adequação do serviço, mas adotar política tarifária (tarifas sociais) que garanta a acessibilidade aos usuários (art. 175), subsidiando quando for necessário.
· Monopólio da União - Ademais, o art. 177, estabelece monopólio da União na pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos; na refinação do petróleo nacional ou estrangeiro; na importação e exportação dos produtos e derivados básicos desse produtos; no transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem; na pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.
· Repartição de Receitas – Os artigos 157 a 162 da Constituição determina que a União reparta ou redistribua aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios parte de suas receitas, do mesmo modo ocorrendo com os Estados em relação aos Municípios, objetivando um melhor equilibro entre os entes federados, como vimos no Ponto 5.3.
· Teto para o Funcionalismo Público - O inciso XI do art. 39 da Constituição Federal dispõe sobre o teto constitucional para pagamento de servidores públicos, em qualquer esfera, inclusive nas empresas estatais, limitando-se ao valor pago a Ministro do STF, incluindo todas as vantagens pessoais (R$ 39.200,00/2019-2020). 
· Acumulação de Cargos - Também é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver compatibilidade de horários, em se tratando de dois cargos de professor ou um cargo de professor com outro técnico ou científico (art. 39, XII).
· Reforma Agrária - Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei (art. 184). As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
· Política Agrícola - Será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes, levando em conta, especialmente: instrumentos creditícios e fiscais; preços compatíveis com os custos de produção e a garantia de comercialização; incentivo à pesquisa e à tecnologia; assistência técnica e extensão rural; seguro agrícola; cooperativismo; eletrificação rural e irrigação; habitação para o trabalhador rural. A vontade constitucional exige que haja incentivos fiscais, garantia de preços mínimos, subsídios, direitos sociais aos trabalhadores rurais, garantia de previdência social aos trabalhadores rurais independentemente de contribuição.
· Plano Diretor - Compete especificamente ao Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art. 182), sendo obrigatório plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, para cidades com mais de vinte mil habitantes, que pode exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de parcelamento ou edificação compulsórios; imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. As desapropriações de imóveis urbanos no interesse público (construção de escolas, hospitais, alargamento de ruas, etc, serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro, diferente da desapropriação dos imóveis por interesse social.
8