Princípios de Direito Administrativo

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MATERIAL DE APOIO1 
 
Fernando do Rego Barros Filho2 
Leonardo Evangelista de Souza Zambonini3 
 
Introdução 
 
 Esta será uma série de doze cursos que 
abordarão temais iniciais de Direito Administrativo, 
tais como regime jurídico de direito público, 
contratos, servidores, responsabilidade civil, dentre 
outros temas. Qual o objetivo de fazermos esses 
comentários? Dar suporte aos jurisdicionados em 
conceitos básicos utilizados na Administração 
Pública, aproxima-los dos demais cursos que 
oferecemos em nosso site e oferecer um primeiro 
contato com as principais decisões proferidas pelo 
TCE-PR. 
 Neste terceiro curso, abordaremos os 
princípios de direito administrativo. A partir da 
abordagem constitucional do art. 37 e demais 
princípios presentes no ordenamento, buscamos 
uma construção atualizada e sempre ligada às 
decisões mais recentes do TCE-PR para cada 
princípio abordado no curso. Assim, o aluno poderá 
melhorar o entendimento de características básicas 
do direito administrativo, que servirão para a 
compreensão tanto da legislação quanto das 
decisões proferidas pelo Judiciário e Tribunais de 
Contas. 
 
Disciplina constitucional dos princípios 
 
 O estudo dos princípios do direito 
administrativo pressupõe o estudo da disciplina 
constitucional sobre o assunto. Os princípios são o 
alicerce da Administração Pública. São eles que 
orientam a sua atuação. A desobediência a algum 
deles durante determinado ato resulta na nulidade 
de todos os atos subsequentes. 
 
1 Este material não possui a função de esgotamento do tema, mas tão somente servir como apoio às aulas em vídeo que constam no curso. 
2 Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. Currículo na plataforma lattes disponível em 
<http://lattes.cnpq.br/1039825565487153>. 
3 Analista de Controle do Tribunal de Contas do Estado do Paraná. 
 Uma vez que inexiste uma codificação do 
Direito Administrativo, seus preceitos estão 
difundidos em leis esparsas. A fonte primordial, 
porém, é Constituição Federal, sobretudo seu art. 
37, em que se situam tanto os princípios explícitos 
quanto os implícitos. 
 Uma consideração de suma importância para 
o estudo dos princípios é a de que inexiste hierarquia 
entre eles. É com base na conjuntura do caso 
concreto que a preponderância de um ou de outro 
será definida. 
 Como dito, o dispositivo constitucional base 
é o art. 37 e se dirige aos Três Poderes da Federação, 
abrangendo a Administração Pública Direta e 
Indireta. Sua redação foi expandida pela EC n. 
19/1998, que incluiu o princípio da eficiência em seu 
texto. 
 De seu turno, a Constituição Estadual do 
Paraná replica redação muito semelhante em seu 
corpo, acrescendo os princípios da motivação, da 
razoabilidade e da economicidade. 
 Mas voltando à Constituição Federal, o 
estudo do primeiro princípio inscrito no art. 37, o da 
legalidade, parte de uma premissa fundamental: no 
âmbito da Administração Pública, seu significado é 
diferente daquele aplicado aos particulares. Com 
efeito, enquanto a Administração Pública só pode 
fazer o que estiver autorizada ou determinada por 
lei, aos particulares aplica-se o disposto no art. 5°, II, 
do texto constitucional, segundo o qual é permitido 
fazer tudo aquilo o que a lei não veda. 
 
Princípio da legalidade 
 
 A atuação da Administração é sempre 
balizada pela Lei e poderá ocorrer tanto de forma 
vinculada quanto de forma discricionária. Nunca, 
 
porém, fora ou em contrariedade à lei. Outra 
importante decorrência da legalidade administrativa 
é a de que atos normativos internos, tais como 
decretos e regulamentos, e os princípios também 
devem ser compreendidos como lei. 
 A atuação em desconformidade à lei é 
reprovada pela Constituição, que, então, prevê 
instrumentos de controle e repressão, tais como a 
inafastabilidade da tutela jurisdicional, os remédios 
constitucionais, o controle externo exercido pelo 
Poder Legislativo e o controle interno das próprias 
entidades. 
 Pondere-se não existir ponderação no que 
toca à legalidade: o que a norma determinar deve 
ser observado. 
 
Princípio da impessoalidade 
 
 O segundo princípio inscrito no art. 37, o da 
impessoalidade, traz consigo a ideia de 
generalidade, de imparcialidade e de ausência de 
benefício pessoal. Ele se manifesta de duas formas: 
primeiro, impede que a Administração prejudique 
ou beneficie em específico qualquer indivíduo. 
 Exemplo disso é contemplado no art. 100 da 
CF, que institui o regime de precatórios, na vedação 
ao nepotismo e no §1° do art. 37, que veda a 
promoção pessoal através de publicidade e 
propaganda públicas. Aliás, em relação a este último 
dispositivo, o STF entende que tal vedação se 
estende, inclusive, à promoção do partido político ao 
qual pertence o agente público. 
 O Tribunal de Contas do Estado do Paraná 
deu provimento à representação em face da Lei n. 
8.666/93, caso em que licitantes, em mesmas 
condições, tiveram suas propostas julgadas de forma 
distinta. Para um, houve a aplicação dos critérios 
previstos no edital. Para o licitante vencedor, não. 
 A outra vertente do princípio da 
impessoalidade determina que os atos praticados 
pelo agente público não são a ele imputados, mas à 
entidade à qual se vincula. Um servidor que emite 
um parecer, por exemplo, não está emitindo opinião 
própria, mas do órgão a que pertence. 
 
Princípio da moralidade 
 
 O terceiro princípio previsto no art. 37, o da 
moralidade, está ligado aos padrões de ética, 
probidade e decoro do agente público no exercício 
de suas funções. Trata-se de um princípio 
complementar à legalidade. 
 Como ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 
não basta a observância da simples legalidade 
formal. É preciso que o administrador balize sua 
conduta de acordo com padrões éticos de lealdade e 
de boa-fé. O administrador deve saber que nem 
sempre o que é legal é também honesto. 
 Exemplo evidente disso é ilustrado pela 
doutrina em situação na qual um prefeito não 
reeleito congela a cobrança de IPTU no final de seu 
mandato com o objetivo de minorar as arrecadações 
do Município e, assim, prejudicar o mandatário 
seguinte. 
 Ao apreciar ação de improbidade 
administrativa com base na Lei n. 8.429/92 , o STF 
apontou a definição de uma conduta atentatória ao 
princípio da moralidade o ato de improbidade, a 
ensejar a aplicação da Lei n. 8.429, não pode ser 
identificado tão somente como um ato ilegal. A 
incidência das sanções previstas na lei carece de um 
plus, traduzido no evidente propósito de auferir 
vantagem, causando danos ao erário pela prática de 
ato desonesto, dissociado da moralidade e dos 
deveres da boa Administração, lealdade e boa-fé 
(STJ, REsp. 269.683/SC). Decisão símile foi proferida 
no sentido de declarar a impossibilidade de o 
membro do controle interno integrar comissão de 
avaliação de estágio probatório ou de processo 
disciplinar, pois comprometida estaria a necessária 
integridade para avaliar a conformidade dos atos à 
lei. 
 
Princípio da publicidade 
 
 
 O penúltimo princípio previsto no art. 37 é o 
princípio da publicidade. Ele pode ser compreendido 
em duas acepções: a primeira implica na 
necessidade de publicação de atos de efeitos 
 
externos ou que onerem o patrimônio público. 
Enquanto não publicados, não gerarão seus efeitos. 
Exemplo clássico disso é a obrigatoriedade de 
publicação das leis e dos termos de contrato 
administrativo. 
 A outra acepção implica no dever de 
transparência da Administração Pública. Por meio da 
transparência assegura-se a possibilidade de 
controle dos seus atos. 
 O dever de publicidade está difundido em 
vários dispositivos de Lei. A Lei de Licitações, por 
exemplo, prevê uma série de procedimentos a 
serem tomados para a publicação das licitações e 
dos contratos administrativos. O art. 21 em 
específico exige a publicação prévia em Diário Oficial 
ou jornal de grande circulação dos avisos de 
concorrência, tomada de preços, concursos e leilões. 
 Nesse sentido,o TCE-PR já respondeu 
consulta assentando que a publicidade garante o 
direito à informação do cidadão e garante a 
transparência da Administração Pública, conferindo 
efetividade aos princípios da Constituição. 
 De seu turno, em apreciação de ação em que 
se discutia convocação tardia de aprovado em 
concurso público, o STJ entendeu que a publicação 
da convocação somente em Diário Oficial não é 
suficiente. 
 Ainda sobre o assunto, o Supremo Tribunal 
Federal entendeu como legítima a divulgação dos 
nomes e remunerações dos servidores públicos. No 
voto, o Min Marco Aurélio consignou que o agente 
público e o agente político estão na vitrine, são um 
livro aberto, e o interesse público prevalece sobre o 
individual. Nós devemos conta aos contribuintes 
(AgRext. 652.777). Outro interessante 
entendimento da Corte Suprema assevera que a 
divulgação do ato no programa Voz do Brasil ou na 
imprensa não preenche o dever de publicidade. 
 Para concluir, a publicidade se reflete na 
importante Lei de Acesso à Informação, em diversos 
dispositivos da Constituição Federal, o que reforça 
sua função de controle, e na sua força executiva, isto 
é, em atos que só produzem seus efeitos quando 
publicado. 
 
 
Princípio da eficiência 
 
 O derradeiro princípio expresso no art. 37 da 
Constituição Federal é o princípio da eficiência. Ele 
foi instituído através da EC n. 19/98 e traduz-se na 
obtenção do melhor resultado possível com o menor 
custo. 
 Na lição de Hely Lopes Meirelles, a eficiência 
é o dever que se impõe a todo agente publico de 
realizar suas atribuições com presteza, perfeição e 
rendimento funcional. É o mais moderno princípio da 
função administrativa que já não se contenta apenas 
com legalidade, exigindo resultados positivos para o 
serviço público e satisfatório atendimento das 
necessidades da comunidade e de seus membros 
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que o 
princípio pode ser entendido tanto como uma 
diretriz para a Administração se organizar e 
promover a melhor prestação de seus serviços 
quanto como uma forma de atuação do agente 
público do qual se espera melhores atuações 
visando a melhores resultados. 
 Dois artigos da CF trazem exemplos práticos 
desse sentido. O primeiro é o art. 41, que prevê a 
avaliação periódica de desempenho dos servidores. 
No mesmo sentido, o §2° do art. 37 prevê a 
instituição de escolas de aperfeiçoamento de 
servidores, cuja participação é requisito de 
promoção na carreira. 
 Infelizmente, é muito comum que a 
Administração atue completamente em 
contrassenso a esse princípio, o que reforça a 
importância da atuação dos órgãos de controle 
externo, de que os tribunais de contas são exemplo, 
para coibir esse tipo de incúria, a fim de que a 
atuação estatal ascenda ao bem comum de forma 
eficiente. 
 
Princípios implícitos 
 
 Os dois primeiros princípios são os da 
supremacia e da indisponibilidade do interesse 
público. Ambos constituem os pilares da 
Administração Pública. 
 
A supremacia preconiza que no eventual conflito 
entre o interesse individual e o interesse público, 
prevalecerá este último. Exemplo disso se evidencia 
na intervenção do Estado na propriedade: 
desapropriações, requisições administrativas e 
tombamentos. Outros exemplos são as cláusulas 
exorbitantes nos contratos administrativos, o 
exercício do poder de polícia e a presunção de 
legitimidade de que gozam os atos administrativos. 
 Já o princípio da indisponibilidade veda a 
renúncia ao interesse da coletividade. O 
administrador não pode dispor dos interesses 
públicos cuja guarda lhe foi conferida, como ressalta 
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, responsabilizando-se, 
inclusive, por omissões. 
 Outro princípio implícito é o da presunção de 
legitimidade. Por ele, se presume que os atos da 
Administração Pública estão em conformidade com 
a Lei. Por força dele, esses atos podem ser 
imediatamente executados. Tal presunção, contudo, 
é relativa. Isto é, pode ser afastada mediante prova 
em contrário, produzida por quem a alega. 
 Destaca-se ainda a existência do princípio da 
hierarquia, que permite a estruturação dos órgãos 
da Administração Pública numa relação de 
coordenação e subordinação, conforme as 
atribuições definidas em lei. São decorrências dele a 
possibilidade de delegação e avocação de 
competência bem como a aplicação de sanções. 
 O princípio da autotutela permite que a 
Administração faça um controle de seus próprios 
atos, anulando os ilegais e revogando aqueles 
considerados inconveniente ou inoportunos. Nesse 
tema, destacam-se duas súmulas do Supremo 
Tribunal Federal: 346 e 473.