resenha limongi

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Neste importante texto de Fernando Limongi e Argelina Figueiredo estão traçadas algumas características fundamentais do cenário institucional brasileiro após o longo processo de redemocratização. A discussão gira ao redor da problemática de uma possível inoperância de um sistema presidencialista somado a um pluripartidarismo indisciplinado. E é no transcorrer da argumentação que a dupla de autores vai construindo a tese da engenharia institucional que garante a governabilidade.
Para início desta análise, os autores recorrem à Constituição de 1988, que manteve o sistema de governo presidencialista e ainda não operou alterações estruturais no princípio de proporcionalidade eleitoral e método de lista aberta para votação. É neste cenário, segundo os autores, que alguns analistas afirmam que a lógica institucional continuou a ser a mesma de 1946 e que o sistema estaria tendenciado à inoperância e até mesmo à paralisia. Para a dupla de autores, entretanto, o atual quadro não representa o vivido pelo país no passado, pois os poderes legislativos do presidente obtiveram ganhos expressivos e, ainda, as ferramentas legislativas à disposição dos líderes comandantes de partidos foram majoradas.
Ainda nesta linha de contraposição das duas realidades, o texto explicita que não se verifica indisciplina partidária suficiente para se conduzir a uma paralisia e que o Congresso Nacional não tem atuado como veto player institucional. E nas análises de dados, o que se denota é um Poder Executivo forte e um Congresso disposto à cooperação e à votação disciplinada tal como se vê na média de votação do plenário de acordo com a liderança, que chega a 89,4%. As taxas de aprovação das matérias apresentadas pelo Executivo, portanto, são elevadas.
Todo o questionamento, então, recai sobre as explicações para tal comportamento que se contrapõe às teses de que não deveria haver disciplina partidária no Congresso brasileiro. A argumentação vai conduzindo o texto e as respostas que surgirão estão ligadas a estratégias de cunho eleitoral. Os autores recorrem a Mainwaring, que explicita em seu texto a dificuldade dos governos de Sarney, Collor e Franco em realizar reformas e estabilizar o país “devido à combinação de um sistema partidário altamente fragmentado, partidos indisciplinados e federalismo (…) os presidentes enfrentaram problemas para superar a oposição no Congresso (…) eis porque a ausência de base majoritária confiável no Congresso apresentava problemas para a eficácia governamental”.
O texto vai, então, delineando como a capacidade de controlar a agenda, estruturar as maiorias partidárias, permitir o acesso à patronagem e disponibilizar recursos eleitorais  minimizam as dificuldades de ação e ainda obtêm apoio partidário sólido. A relação entre Executivo e Legislativo vai atuar na esfera do jogo de poder entre presidentes com maior ou menor grau de atuação legislativa, o que os faz ou não buscar negociações. Em outras palavras, uma agenda poderosa do Executivo implica em influencia direta nos trabalhos legislativos e ainda induz os parlamentares à cooperação. Ademais, o texto lembra da importância das medidas provisórias que o presidente tem o poder de editar e o quanto elas podem ser perigosas aos Congressistas que as rejeitarem após terem já surtido efeito na sociedade. Os autores também prevêem o conflito neste jogo de interesses: oposição política forte no legislativo desencadeia atritos com o presidente e certamente a medida deste conflito tende a aumentar ou a diminuir de acordo com a distribuição de cadeiras por partido no interior das casas legislativas.
A solução para os impasses reside, segundo o texto, na análise da disciplina partidária e nas coalizões partidárias. Para a disciplina partidária, o ponto crucial é o fator liderança: 93,7% das votações podem ser previstas de acordo com o posicionamento dos líderes de partidos, ou seja, os trabalhos legislativos no lócus decisório são guiados pelas ações dos líderes e mais, a pauta de votação é definida pela mesa diretora e pelas lideranças. O cotidiano do plenário minimiza ações individuais por parte dos congressistas, porém o texto deixa claro que tais lideranças só se mantêm pois defendem os interesses da maioria de seus representados. Para demonstrar tal grau de afinidade, os autores recorrem à Maria Kinzo, que conseguiu estudar estas preferências e alinhou os partidos num contínuo de esquerda – direita. A disciplina partidária está intimamente ligada à ameaça ou à aplicação de sanções, tais como negar o acesso à lista partidária ou ao dinheiro de campanha.
O apoio à formação de coalizões vai funcionar num plano de criar maioria parlamentar suficiente para apoiar e assegurar o presidente. Tal coalizão trabalha com a distribuição de cargos, ministérios, sinecuras e prestígio entre os membros da coalizão. Em troca, o Executivo pede os votos de que necessita do Parlamento. As ameaças de parte a parte podem ocorrer, porém elas dependem de um jogo de forças que possam sustenta-las, de tal modo que ameaças individuais não surtem efeito, uma vez que a ação de seus pares no Congresso precisa estar alinhada, criando uma interdependência que gera a união em torno dos partidos. A indisciplina pode ter preços altos, lembra o texto.
O controle do presidente sobre a agenda de trabalho e as benesses governamentais garante o desempenho da coalizão, concluindo, portanto que tal “paralisia” não se adequaria à situação do país à época.