Cartilha Orçamento Participativo

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MODELO DE CARTILHA DE ORÇAMENTO PARTICIPATIVO PARA SER IMPLANTADO NAS 
PREFEITURAS BRASILEIRAS 
 
Geovane Camilo dos Santos1 
Sandro Ângelo de Andrade2 
 
RESUMO: Este estudo objetivou em elaborar uma cartilha que sirva como padrão 
nacional e que apresente informações do funcionamento da implantação do 
Orçamento Participativo (OP), nos municípios brasileiros. A presente cartilha é 
importante, pois apresenta passo a passo o processo de adoção do OP, além de 
informar que não se deve parar na elaboração do orçamento, sendo precípuo o 
acompanhamento da execução do mesmo. Com o Orçamento Participativo adotado 
pelo município, os munícipes terão a oportunidade de participar ativamente das 
decisões do governo quanto à destinação dos recursos públicos arrecadados, além 
de ser uma fonte de fiscalização e controle da execução orçamentária. A 
metodologia contou com pesquisa bibliográfica para os procedimentos, descritiva e 
exploratória para objetivos e teve abordagem qualitativa. Os resultados foram 
apresentados na forma de uma cartilha, com gravuras e textos, buscando o melhor 
entendimento da implementação e acompanhamento de um orçamento, valorizando 
a participação da comunidade. 
 
PALAVRAS-CHAVE: Orçamento Participativo. Prefeituras brasileiras. População. 
Participação em Orçamento. 
 
1 INTRODUÇÃO 
 
Na vida do ser humano é necessário, em todas as suas atitudes, existir um 
planejamento, que oriente suas atividades a melhor tomada de decisão. O mesmo 
ocorre no âmbito empresarial, para a empresa ser bem sucedida é preciso existir um 
planejamento. 
Este planejamento não se restringe apenas as empresas privadas, alcança 
também as empresas públicas. Neste ínterim, as prefeituras, entidades empresárias, 
necessitam de um planejamento eficiente, que direcione as decisões tomadas pelos 
seus gestores. 
A elaboração do orçamento para o setor público é de competência do Poder 
Executivo, com aprovação do Poder Legislativo, e com objetivo de atender as 
demandas da comunidade. 
Ao longo dos últimos anos, principalmente após a aprovação da Carta Magna 
de 1988, que promoveu a constituição de conselhos formados por pessoas da 
comunidade, os governantes têm buscado inserir dentro da formulação do 
orçamento, a participação da comunidade. 
 
1 Especialista em Planejamento e Gestão Tributária pelo Centro Universitário de Patos de 
Minas – UNIPAM. Professor de Teoria da Contabilidade, Contabilidade de Custos 1 e 
Planejamento Estratégico e Orçamento Empresarial, Universidade Federal de Uberlândia, 
Uberlândia, e-mail: geovane_camilo@yahoo.com.br. 
2 Mestre em Ciências Contábeis pela FUCAPE. Professor do Centro Universitário de Patos 
de Minas, Patos de Minas – MG, e-mail: sandro.angelo@unipam.edu.br. 
mailto:geovane_camilo@yahoo.com.br
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Na busca pela participação efetiva da comunidade surgiu, em 1989, no Rio 
Grande do Sul, o Orçamento Participativo, como um instrumento da expressão de 
democracia, pois é elaborado pelos representantes da população, com a 
participação direta do povo, e os efeitos de sua elaboração têm repercussão na vida 
de cada pessoa. 
O Orçamento Participativo é um instrumento precípuo para os munícipes, pois 
é uma forma de discussão com o objetivo de descentralizar parte do Orçamento 
Público, uma vez que é uma convocação aos cidadãos a participarem das decisões 
do governo municipal. Vale destacar que o OP não se processa da mesma forma em 
todos os municípios, pois existe variação quanto a sua metodologia. 
O Orçamento Participativo não é a única forma de gestão democrática 
experimentada pelos municípios. Ele faz parte de várias iniciativas que iniciaram na 
segunda metade da década de 1970, e fizeram emergir propostas de deixar a 
administração pública mais permeável a participar, tornando-se contrapontos ao 
regime militar. 
Este processo não é apenas uma administração municipal de esquerda, mas 
um diferencial no país, que busca ter maior participação de linhas ideológicas. No 
ano de 2000 existiam mais de 100 municípios que incluíam princípios do Orçamento 
Participativo, sendo que a maioria são municípios de médio e grande porte, e em 
2013 esse número já tinha superado a 200. 
A teoria participativa é focada na articulação entre cidadania e soberania 
popular, em que existe a participação dos cidadãos no processo de discussão e de 
decisão política, não apenas no momento de eleger os candidatos, e sim de 
acompanhar os investimentos realizados pelos representantes. 
Conforme mencionado, cada município busca apresentar e conscientizar à 
população da importância do Orçamento Participativo. Entretanto, cada município 
elabora a cartilha de uma forma, neste sentido, o objetivo geral desta pesquisa é 
elaborar uma cartilha nacional “padrão” para a compreensão e acompanhamento do 
Orçamento Participativo para os municípios brasileiros. 
Na busca pela participação das pessoas no orçamento das entidades 
públicas, os munícipes, não podem apenas conhecer a elaboração do orçamento é 
necessário o acompanhamento e a execução, proporcionando a participação efetiva 
na prática. 
Logo, este artigo se justifica em apresentar uma proposta para a criação de 
um instrumento simples, que permita que as pessoas entendam a importância da 
elaboração e acompanhamento dos orçamentos de seus municípios. 
A elaboração de uma cartilha, aplicável a todos os entes públicos, constitui 
num fator de sistematização de técnicas aplicáveis à participação da comunidade, 
permitindo uma melhor visão sobre o papel do “Estado”, na obtenção e destinação 
de recursos públicos, e um melhor entendimento dos trâmites de execução 
orçamentária e acompanhamento de resultados. 
 
 
2 REFERENCIAL TEÓRICO 
 
2.1 Orçamento Público 
 
Para Silva (2004), a ideia de controle dos recursos públicos era previsto na 
legislação sancionada por Moisés, em aproximadamente 1.300 anos antes da vinda 
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do Senhor Jesus Cristo, e no qual regulava as funções da justiça e a arrecadação 
dos dízimos. 
Segundo Oliveira e Santos (2013) e Lima (2010), o Orçamento Público é 
antigo, com vestígios de sua utilização nos feudos - Idade Média, em que o 
utilizavam para o controle, permitindo aos monarcas cobrarem impostos sem existir 
autorização legislativa. 
As três nações que tiveram os maiores avanços em relação ao orçamento 
foram Inglaterra, França e Estados Unidos da América. Na Inglaterra, o seu uso 
recorda à declaração do Rei João Sem Terra (John Lackland), em 1217, que 
declarou a não cobrança de tributos ou auxílio em favor do reino sem a aprovação 
do conselho comum. (BURKHEAD, 1971; GIACOMONI, 1998). 
Na França surgiu após a Revolução de 1789, período autoritário, em que o 
controle representativo sobre a criação de impostos não foi respeitado, após anos, 
com a restauração, a Assembleia Nacional passou a participar do processo 
orçamentário. E em 1815 passou a vigorar uma lei financeira anual, porém sem 
detalhamento das dotações, sendo este fato alcançado em 1831, com um controle 
parlamentar complexo sobre o orçamento. (GIACOMONI, 1998). 
O orçamento francês possui relevância ao atual modelo de orçamento, pois 
se aproveitou algumas de suas doutrinas: anualidade do orçamento, votação do 
orçamento no início de cada exercício, previsão financeira do exercício e não 
vinculação de itens da receita a despesas específicas. (BURKHEAD, 1971). 
Segundo Burkhead (1971), alguns autores afirmam que a revolução pela 
independência dos Estados Unidos ocorreu devido os colonos não aceitarem os 
tributos cobrados pelo governo inglês. Com o passar dos anos, o orçamento norte-
americano evolui e ganhou importância, influenciando a atual conjectura do 
orçamento. 
No Brasil, a primeira proposta de Orçamento Público surgiu em 1824, com a 
criação da Constituição Imperial, que determinava no artigo 172: 
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos 
outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas 
Repartições,apresentará na Camara dos Deputados annualmente, 
logo que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza 
do Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o 
orçamento geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da 
importancia de todas as contribuições, e rendas publicas. (as 
palavras em negritos apresentam discordância com as normas da 
língua portuguesa atual, devido, ter usado as normas da época). 
Um dos processos mais importantes brasileiros, no que se refere ao 
orçamento, foi a aprovação da Lei nº 4.320, no ano de 1964, que “Estatui Normas 
Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal”. Esta lei não apenas 
estabeleceu normas de “direito financeiro”, instituiu o modelo orçamentário padrão 
para os três níveis de governo. (BRASIL, 1964; GIACOMONI, 1998). 
 
 
2.2 Instrumentos Orçamentários Brasileiros 
 
O processo orçamentário brasileiro é composto por três instrumentos, que são 
convertidos em leis, sendo elas: Lei do Plano Plurianual (PPA); Lei das Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Lei do Orçamento Anual (LOA). 
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Segundo Rosa (2011) e Andrade (2002), o Plano Plurianual é um instrumento 
previsto na Constituição Federal do Brasil, criado e empregado pelo executivo. A 
Carta Magna complementa que este plano estabelecerá “[...] de forma regionalizada, 
as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas 
de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração 
continuada.” (BRASIL, 1988, p. 36). 
De acordo com Mendonça et al (1998), o Plano Plurianual é elaborado para 
as ações governamentais de um período longo, voltadas à aumentar a capacidade 
produtiva do setor público e o desenvolvimento sócio-econômico. 
Logo, o Plano Plurianual é um dos três instrumentos usados pelos entes 
públicos, sendo sua finalidade apresentar os gastos de previsão do governo para os 
próximos quatro anos. 
Outro instrumento utilizado na elaboração do orçamento público é a Lei das 
Diretrizes Orçamentárias, que segundo Andrade (2002) e Rosa (2011), objetiva em 
determinar as prioridades das metas constantes no Plano Plurianual da 
administração pública. Esta lei é focada no planejamento operacional anual, 
incluindo as despesas de capital para o próximo exercício, sendo a formalização das 
políticas públicas. 
A Lei de Diretrizes Orçamentárias 
compreenderá as metas e prioridades da administração pública 
federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro 
subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, 
disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a 
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 
(BRASIL, 1988, p. 36). 
Portanto, a Lei das Diretrizes Orçamentárias definem as metas presentes no 
Plano Plurianual, com foco no planejamento operacional anual. 
E o terceiro instrumento é a Lei Orçamentária Anual ou Lei dos Meios é o 
instrumento adotado pelo governo e contém o orçamento fiscal das administrações 
diretas e indiretas. Ele discrimina as receitas e das despesas públicas, 
proporcionando a evidenciação da política econômica financeira e do programa de 
trabalho do governo. (ANDRADE, 2002; ROSA, 2011). 
A Constituição Federal, define que: 
§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, 
órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive 
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, 
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com 
direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as 
entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou 
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos 
pelo Poder Público. (BRASIL, 1964, p. 36). 
Portanto, a Lei Orçamentária Anual é o terceiro instrumento no processo 
orçamentário de um ente público, cuja função é apresentar o orçamento fiscal das 
administrações diretas e indiretas, com a demonstração das as receitas e despesas 
separadas por categorias econômicas, receita por fontes e despesas por funções. 
Como averiguado o orçamento da empresa pública é compostos pelos itens 
supramencionados, porém, além do orçamento elaborado pelos governantes, a 
Constituição Federal, permite a elaboração de um orçamento, que conta com a 
participação direta da população – o Orçamento Participativo. 
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2.3 Orçamento Participativo 
 
2.3.1 Conceito 
 
O Orçamento Participativo, nas prefeituras municipais brasileiras tem como 
objetivo a prática de um programa político que permite aos cidadãos participantes 
informações técnicas e gerais no que tange ao processo orçamentário, bem como o 
debate da forma que os recursos serão empregados em benefícios da população. 
(CARVALHO; ARAÚJO, 2010 MOTA; BLIACHERIENE, 2012; OLIVEIRA; SANTOS, 
2013; SOUZA, 1999). 
Almeida e Dantas (2010), complementam que o Orçamento Participativo, 
proporciona à população, a participação nas tomadas de decisões do governo nos 
investimentos do Orçamento Público, além de servir como agente fiscalizador e 
controlador da execução orçamentária. E Giacomoni (1994), afirma que o OP 
permite a população apresentar a gestão pública, os problemas que mais afetam as 
regiões da cidade e que o governo deve tratar com urgência. Quando o governo 
municipal aceita as prioridades que a população apresenta, ele adota um modelo 
decisório inovador, em comparação com as distantes formas de governo antes 
empregadas, e com isso permite a elaboração orçamentária sobre as principais 
necessidades da população. 
 
2.3.2 Início do processo 
 
Com as mudanças ocorridas na sociedade, os governos enxergaram a 
necessidade de elaborar políticas de boas práticas, com a aplicação de casos de 
sucessos, porém, os setores, principalmente, o público possui, em muitos casos, 
ainda, a falta de compreensão básica sobre a possibilidade de políticas que 
produzam resultados satisfatórios. 
Na busca, por melhores, práticas, na década de 1960, o Movimento Direito e 
Desenvolvimento visualizou uma possibilidade de implantar modelos normativos de 
incremento econômico dos países desenvolvidos para os países em 
desenvolvimento. (MOTA; BLIACHERIENE, 2012). 
A busca pela aplicação de boas práticas políticas, associadas ao Movimento 
Direito e Desenvolvimento, surgiu, no Brasil, na década de 1970, o Orçamento 
Participativo. Neste período, a população passou a ser consultada sobre as 
principais demandas populares, como: transporte, saúde, habitação, saneamento, 
educação, entre outras. Desta forma, o poder local passava a abrir espaço para a 
população participar das decisões públicas. (SANTOS; OLIVEIRA, 2013; LIMA, 
2010). 
Entretanto, o Orçamento Participativo somente foi implantado, no ano de 
1989, na Prefeitura Municipal do Rio Grande do Sul. Inicialmente o Orçamento 
Participativo foi ligado ao PT, em que os líderes promoveram fortemente uma 
campanha, para que o instrumento alcançasse as cidades com grande população – 
mais de 100.000 habitantes, entre 1989 e 2004. Porém, este fato não prevaleceu, 
pois em 2001 mais de dois terços das prefeituras que tinham esta forma de 
participação popular não estava ligada ao Partido dos Trabalhadores. (WAMPLER, 
2008). 
Então, a aprovação do Orçamento Participativo foi um marco na política e na 
vida dos brasileiros, pois até 1989 a população não participativa concretamente do 
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orçamento das entidades públicas. Após a promulgação deste instrumento ela 
(população) começa a perceber que o OP é uma ferramenta que permite o alcance 
da cidadania e contribui para o desenvolvimento da cidade. 
 
2.3.3 Evolução do Orçamento Participativo 
 
Pode-se dizer que o processo se desenvolveu rapidamente, pois em quinze 
anos mais de 300 prefeituras brasileiras tinham adotado esta política departicipação 
popular. (WAMPLER; AVRITZER, 2005). Alguns fatos que contribuíram para esse 
crescimento merecem destaque. 
No ano de 1991, criou-se o Fórum Regional do Orçamento Participativo 
(FROP), sendo uma instância de participação da comunidade na Gestão Pública. 
Para reforçar as relações com a comunidade instituiu o cargo de Coordenador 
Regional do Orçamento Participativo (CROP), responsável por assessorar o 
presidente nos trabalhos do fórum, pelo convite de representantes do GDF para as 
reuniões do fórum, entre outras funções. 
Em 1992 houve a multiplicação dos espaços de participação dos conselhos 
populares e dos conselhos titulares. (HISTÓRICO, 2002). 
No ano de 1996 existiu a troca no nome do conselho que passou para 
Conselho Municipal do Orçamento Participativo. (HISTÓRICO, 2002). 
 
2.3.4 Previsão Legal 
 
O Orçamento Participativo possui seu respaldo legal na Constituição Federal, 
que afirma a necessidade da população ter iniciativa de participar das arenas 
decisórias. Nesse sentido, uma forma desta participação da população é a mediante 
o processo de implementação do Orçamento Participativo no município. Desta 
forma, ao elaborar a proposta do Orçamento Participativo, o governo buscou 
melhorar a educação cidadã dos munícipes. 
A base legal do Orçamento Participativo é definida pela Carta Magna do 
Brasil, que apresenta em seu artigo 5º, inciso 33 – “Todos têm direito a receber dos 
órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou 
geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, 
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do 
Estado.” (BRASIL, 1988, p. 6). 
E para os municípios existe um dispositivo peculiar na Constituição Federal 
que ampara a participação da sociedade civil na elaboração dos orçamentos e no 
planejamento da gestão municipal, conforme apresentado no inciso XI, do artigo 29 
da CF/88 “Iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, 
da cidade ou de bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do 
eleitorado.” (BRASIL, 1988, p 11). 
A Lei de Responsabilidade Fiscal apresenta dentre os seus objetivos, que a 
transparência nos processos está ligada ao orçamento, e que a participação popular 
é precípua. Neste sentido, verifica que o artigo 48 da Lei Complementar 101/2000 
determina que o Orçamento Anual do município, do estado e da União seja realizado 
por meio de audiências públicas, com consulta a população em que os recursos 
devem ser gastos. Após aprovado o orçamento, no momento de sua execução, os 
governos devem prestar contas do que estão fazendo com o dinheiro público, na 
forma de publicação. (BRASIL, 2000). 
 
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2.3.4 Etapas do Orçamento Participativo 
 
O Orçamento Participativo é composto por três etapas: (a) realização das 
Assembleias Regionais e Temáticas; (b) formação das instâncias institucionais de 
participação, tais como o Conselho do Orçamento e os Fóruns de Delegados e (c) 
discussão do orçamento do Município e aprovação do Plano de Investimentos pelos 
representantes dos moradores no Conselho do OP. 
A primeira etapa é caracterizada pela definição das regiões das cidades, e 
nessas realizam assembleias regionais, as chamadas plenárias temáticas, que 
apresentam as despesas de governo mais essenciais à população. 
Nesta etapa, se cria conselhos municipais, que auxiliam como instrumento de 
controle social, porém é necessário que estes conselhos assumam funções mais 
definidas e de estratégia, permitindo a mobilização de mais demandas sociais, e 
maior controle social, com aperfeiçoando e acompanhamento, quando o assunto é 
referente à aplicação de recursos públicos. (TEIXEIRA, 2006). 
Ainda nesta etapa, se organizam os processos deliberativos, que são 
constituídos por reuniões de bairro e região, temáticas dos conselhos do Orçamento 
Participativo e acompanhamento da execução das decisões tomadas no ano 
anterior. (SANTOS; GARRIDO, 2010). 
As arenas decisórias contemplam duas etapas de prioridades: prioridade 
temática e de obra. 
Na seleção da prioridade temática, a população escolhe a área que julga mais 
crítica em sua região: saúde, educação, assistência social, esporte, cultura, 
transporte e trânsito, meio ambiente, saneamento e urbanização, entre outras. 
Ainda, neste contexto, o cidadão tem a oportunidade de defender o voto em alguma 
das áreas. Após, tem início o processo de votação, com os cidadãos decidindo as 
prioridades de investimento. No momento seguinte, realiza o mesmo artifício para a 
votação de prioridade por obra, realizando o processo nas cinco obras prioritárias 
daquela região, eleitas pela população. (FRANZESE; PEDROTTI, 2005). 
As obras votadas recebem uma pontuação, definida pelo acaso ou não, com 
a prioridade temática eleita. Um exemplo é a construção de uma escola que recebeu 
a votação como obra prioritária, e o tema educação tem caráter mais crítico para a 
região, e pela posição assumida entre as obras prioritárias elencadas da primeira à 
quinta prioridade. (FRANZESE; PEDROTTI, 2005). 
Na segunda etapa é que se realizam as instâncias institucionais de 
participação comunitária. Este conselho é a principal instância participativa e nele os 
representantes comunitários oriundos das regiões e das plenárias temáticas tomam 
contato com as finanças municipais. 
Nesta etapa, gestores da prefeitura acrescentam aos munícipes informações 
que tange a verbas destinadas ao Orçamento Participativo, para o investimento nas 
obras e serviços, nos critérios técnicos e gerais para efetivar a prestação de contas 
e neste momento o prefeito (a) se expõe a crítica dos participantes. (CARVALHO; 
ARAÚJO, 2010). 
Ainda no contexto destas reuniões, a população apresenta a sua demanda e 
votam as suas prioridades, sendo que também se elege os representantes locais 
(delegados e conselheiros), que serão o elo entre os ideais da população e 
prefeitura. (CARVALHO; ARAÚJO, 2010). 
A terceira etapa é a fase que se faz o detalhamento na confecção do 
orçamento. Para a realização desta etapa se cria um conselho de orçamento, sendo 
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as funções deste: discutir os critérios para a distribuição dos recursos de 
investimentos, definir o calendário de reuniões e determinar o seu regimento interno. 
E seguindo as três etapas, conclui-se que o processo inicial da prática do 
Orçamento Participativo não deve ser atribuído unicamente a uma ou outra 
organização política, mas a um processo resultante de toda a história política e 
econômica brasileira nas últimas três décadas. 
O Orçamento Participativo, que é uma instituição participativa de grande 
alcance, de iniciativa dos governos municipais e ativistas da sociedade, que buscam 
melhorar os processos orçamentários públicos, principalmente no que tange a 
abertura e transparência. Logo, sendo precípuo, o envolvimento direto da população 
nas tomadas de decisões, que esteja no plano de investimento do governo. 
(WAMPLER, 2008, ABERS, 2000; BAIOCCHI, 2005; AVRITZER, 2002). 
 
3 METODOLOGIA 
 
A metodologia utilizada na presente pesquisa é considerada bibliográfica para 
os procedimentos; descritiva e exploratória para os objetivos e possui abordagem 
qualitativa. 
A pesquisa bibliográfica, de acordo com Bervian e Cervo (1996), busca 
elucidar um problema partindo de referências teóricas publicadas em documentos. 
Para Marconi (2002), essa pesquisa é proveniente de fontes secundárias, ou seja, 
são os materiais já publicados sobre determinado tema. Santos (2004) afirma que 
principais meios de se encontrar esses materiais são: revistas, livros, monografias, 
teses, seminários e anais. 
Mota, Mendes e Santos (2013), afirmam que a utilização da pesquisa 
bibliográfica permite o embasamento teórico sobre o tema estudado. 
No trato dos objetivos verifica que a pesquisa descritiva observa, registra, 
analisa, classifica e interpreta os resultados, sem a interferência do pesquisador, 
sem a exposição de suascaracterísticas, relações e propriedades. (GIL, 2002). 
Oliveira (1999) acrescenta que essa pesquisa visa à abordagem de aspectos gerais 
e amplos de um contexto social, permitindo desenvolver uma análise para identificar 
as diferentes formas dos fenômenos. 
As pesquisas exploratórias são aquelas realizadas em áreas com pouco 
conhecimento acumulado e sistematizado, o principal objetivo dessa forma de 
pesquisa é proporcionar maior familiaridade com o problema e torná-lo mais 
explícito. (SILVA, 2003). 
Em conformidade a Oliveira (1999), a abordagem qualitativa possui por 
característica o não emprego de dados estatísticos como centro da análise do 
problema, pois não tem pretensão de medir unidades. Essa pesquisa foca em 
situações complexas ou particulares. Rodrigues (2006), afirma que o uso dessa 
forma de pesquisa é descrever a complexidade de uma situação, analisar a 
interação de variáveis e interpretar dados, fatos e teorias. E Malhotra (2001), define 
que essa pesquisa tem a função de proporcionar melhor visão e compreensão de 
um contexto do problema. 
A elaboração da cartilha objetiva apresentar informações importantes a 
determinado público com clareza e propiciando o entendimento de certo assunto. 
A maioria das prefeituras, que possuem o Orçamento Participativo, possui um 
modelo de cartilha, porém cada uma com determinada forma, e por isso esse 
trabalho buscou a criação de um documento, com linguagem simples para a 
população e que sirva de referência nacional a todas as prefeituras, uma vez que ela 
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demonstra passo a passo, o que é preciso para a elaboração do Orçamento 
Participativo. 
Com esta cartilha pronta, aparece um fator importantíssimo que é a 
participação da comunidade, sendo demonstrado em dois fatores. O primeiro fator é 
a leitura da presente cartilha, possibilitando a população conhecer esse tema, que, 
ainda, é recente (1998). O segundo fator é a mobilização dos munícipes, junto à 
prefeitura para a aprovação do Orçamento Participativo, na cidade. 
Vale frisar, que é importante, a população antes de ir à prefeitura, definir os 
passos necessários para a instituição do Orçamento Participativo, conforme 
apresentados na cartilha, desse artigo, Anexo A. 
Para a elaboração da “cartilha nacional” (Anexo A) de Orçamento Participativo 
foram analisadas diversas cartilhas de prefeituras municipais brasileiras. As 
principais prefeituras analisadas foram: Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 
Prefeitura Municipal de Francisco Morato, Prefeitura Municipal de Vitória, Prefeitura 
Municipal de Osasco, Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, Prefeitura Municipal de 
Vitória da Conquista, Prefeitura Municipal de Icapuí, Prefeitura Municipal de Sobral, 
Prefeitura Municipal de Piracicaba, Prefeitura Municipal de São Paulo, Prefeitura 
Municipal do Rio de Janeiro, Prefeitura Municipal de Congonhas, Prefeitura 
Municipal de Guarulhos e Prefeitura Municipal de João Pessoa. 
 
4 RESULTADOS 
 
Este trabalho objetivou em elaborar uma cartilha relativo à compreensão e 
acompanhamento do orçamento, em linguagem simples e acessível, composta de 
desenhos retratando diálogos que esclareçam as etapas desenvolvidas para cada 
parte do Orçamento Participativo. 
Além de repassar uma noção sobre o processo de elaboração do orçamento 
no setor público, a cartilha buscou informar aos cidadãos alguns instrumentos para 
acompanhamento da execução do orçamento, possibilitando verificar o atendimento 
das demandas inseridas na peça orçamentária. 
No Brasil, a maioria das prefeituras, que possuem o Orçamento Participativo 
tem algum modelo de cartilha, entretanto, cada entidade pública, apresenta a sua 
cartilha de uma maneira diferente, buscando sempre atraí o maior número de 
adeptos ao Orçamento Participativo. 
Logo, realizou a elaboração dessa cartilha, buscando um modelo simplificado 
e que pode ser usado como referência, tanto para prefeituras que já possuem algum 
modelo, quanto para as prefeituras que não possuem o Orçamento Participativo, 
pois com o seu uso os munícipes poderão buscar junto à prefeitura a implantação 
desse projeto e também terem um modelo de cartilha. 
 
5 CONCLUSÃO 
 
O Orçamento Participativo é um projeto recente, criado na Prefeitura 
Municipal de Porto Alegre, Rio Grande do Sul, e que vem se espalhando pelo 
mundo. Porém, no Brasil, cada prefeitura elabora a sua cartilha, não possuindo um 
modelo padrão. 
Como o tema em estudo é recente, e ainda não há um padrão de como 
deverá ser a forma de chamar a “atenção” da população para o Orçamento 
Participativo, e também que as cartilhas existentes não abordam a necessidade do 
acompanhamento do Orçamento Participativo, este trabalho se propôs em elaborar 
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uma cartilha que sirva como “padrão” aos municípios, além de apresentar à 
população a necessidade do acompanhamento da execução. 
Esta cartilha é precípua, pois muitas pessoas não conhecem esse projeto, 
como apresenta Araújo e Silva (2011) em estudo realizado em 2 bairros na cidade 
de Pombal - Paraíba, em que 45% da população não possuem conhecimento do 
Orçamento Participativo. 
Em outro estudo, realizado por Santos e Garrido (2010) eles afirmam que os 
moradores não discutem e não participam das atividades relacionadas ao 
Orçamento Participativo, sendo assim, a peça mais importante do projeto fica de 
fora. 
O Orçamento Participativo está espalhando pelos municípios brasileiros, 
sendo assim, a participação da população é fundamental no processo orçamentário, 
pois o cidadão terá uma melhor forma de colaborar e facilitar a relação entre 
administração pública e população. (MATOS, 2012). 
Portanto, é preciso que o Orçamento Participativo seja difundido por todo o 
Brasil, para que a população conheça e busque a implantação do mesmo em seus 
municípios. Nesse sentido, a cartilha (Anexo A) se apresenta como um fator 
importante, por demonstrar o passo a passo de forma clara e objetiva, como deve 
ser a instituição do OP nos municípios. 
Este trabalho também é importante pelo fato de nas cartilhas analisadas 
existirem apenas a parte do funcionamento do Orçamento Participativo, não 
possuindo como se deve fazer o acompanhamento e execução do Orçamento 
Público. 
Este estudo é de suma importância para a população, pois a cartilha poderá 
difundir melhor as técnicas e fases da elaboração de um orçamento, motivando os 
cidadãos a participarem não só da sua elaboração, mas também do seu 
acompanhamento, promovendo a cidadania e a valorização da participação popular. 
 
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15 
 
Anexo A – Cartilha Nacional de Orçamento Participativo 
 
 Orçamento Participativo 
 
 
 
 
 
 
 
 
Prefeitura Municipal de XXX. 
 
 
 
 
 
Sugere-se uma gravura, que apresente 
uma pessoa na em pé falando sobre o 
Orçamento Participativo e várias pessoas 
(de todas as idades) sentadas, ouvindo 
com atenção. 
Sugere-se também que coloque várias 
pessoas de mãos dadas umas as outras, 
com um sorriso no rosto. 
Brasão da 
Prefeitura com 
algum slogan. 
Site da prefeitura 
Ano do Orçamento 
Participativo. 
16 
 
 
 
 
Não, não! A prefeitura 
vai fazer o Orçamento 
Participativo! 
Uhn, interessante! 
E o que é isso 
compadre? 
Compadre, tenho uma 
supernovidade! 
Qual que é 
compadre? O senhor 
ganhou na mega-
sena? 
17 
 
 
 
 
 
 
 
Na verdade não, ele 
surgiu na prefeitura 
de Porto Alegre, em 
1989! 
Que bom, compadre! E 
afinal, qual é o 
propósito de implantar 
esse projeto? 
É uma reunião para 
discussão de como aplicar 
o dinheiro arrecadado pela 
prefeitura. 
Que maravilha! Esse 
projeto surgiu aqui 
em nossa cidade? 
18 
 
É a oportunidade 
de discutirmos o 
atendimento dos 
problemas da 
comunidade! 
Agora entendi! 
Precisamos 
informar isso 
aos outros 
moradores! 
Primeiro vamos ao 
professor José 
“Informação”, para 
que ele possa 
informar alguns 
conceitos básicos de 
Orçamento. 
19 
 
 
 
 
 
Ola pessoal, tudo bem? Vou 
apresentar algumas 
informações importantíssimas 
a vocês! 
O Orçamento Público é o 
planejamento de como vai 
ser gasto os recursos 
arrecadados pela prefeitura! 
A prefeitura arrecada suas 
receitas, como o IPTU, e 
recebe também recursos dos 
Estados e da União! 
E os valores arrecadados são 
utilizados para pagar sua 
manutenção e fazer 
investimentos. 
20 
 
 
 
Professor, mais uma 
dúvida! Como que a 
população pode participar? 
A população pode discutir 
seus problemas mais 
urgentes e definir como 
serão solucionados! 
21 
 
 
 
 
Obrigado 
professor, a sua 
ajuda foi muito 
importante! 
E agora, qual é o 
próximo passo? É nos prepararmos 
para participar das 
reuniões! 
Primeiro precisamos 
reunir com nossas 
comunidades para 
levantar nossas 
reivindicações! 
É importante que as 
demandas busquem 
resolver problemas da 
comunidade e não 
pessoais! 
É fundamental também, 
que as demandas 
sejam organizadas por 
ordem de prioridade! 
22 
 
 
 
 
 
 
 
Fazendo isso estaremos 
preparados para 
participar das reuniões 
do orçamento, 
organizados pelas 
prefeituras? 
Estaremos 
sim! 
Que ótimo, e 
depois? 
Após a discussão e 
definição dos 
problemas a serem 
atendidos, eles 
devem ser 
aprovados! 
E como isso 
acontece? 
Pela participação de 
um conselho com 
representantes da 
comunidade! 
23 
 
 
 
 
E após esse 
conselho 
aprovar? 
A prefeitura vai incluir 
essas propostas no 
orçamento e enviar 
para aprovação do 
Poder Legislativo 
municipal! 
E ai terminou? 
As solicitações 
serão 
atendidas? 
Bem, ainda não. É 
preciso cobrar do 
prefeito a definição 
de quando as obras 
ou serviços serão 
realizados! 
É necessário, 
também, que se 
defina de onde 
virão os recursos! 
24 
 
 
 
É. Pois sem 
dinheiro não tem 
como atender 
nenhuma demanda! 
É isso 
mesmo, 
compadre! 
Após isso, precisa 
de mais alguma 
coisa? 
Precisa sim. Fazer 
o acompanhamento 
de todo o processo 
junto aos órgãos da 
prefeitura! 
Muitos atendimentos, dependem 
das aprovações em outros 
órgãos, o que pode atrasar a 
execução! Por isso devemos ficar 
de olho! 
25 
 
 
 
 
 
 
 
E como vamos 
fazer para 
acompanhar 
esse processo? 
Vamos nomear uma 
comissão que trará 
informações a respeito 
do atendimento para as 
reuniões de nossa 
comunidade! 
Ah sim! Temos 
que realizar 
esse processo 
o mais rápido 
possível! 
Temos 
sim! 
E ai prefeito, o que 
o senhor diz sobre 
tudo isso? 
26 
 
 
 
 
Vamos implantar o 
Orçamento Participativo. 
Esperamos poder contar com 
a participação de toda a 
comunidade. 
Comprometemos todos 
com a elaboração do 
Orçamento Participativo! 
Isso mesmo, vamos 
imediatamente 
começar esse 
processo em nossa 
cidade!