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AULA 3 - OS PRINCÍPIOS 
DA ADMINISTRAÇÃO 
PÚBLICA E A 
ORGANIZAÇÃO 
ADMINISTRATIVA NA 
FEDERAÇÃO BRASILEIRA
• Estudar os princípios que regem a Administração Pública.
• A organização administrativa do Estado brasileiro.
• O regime dos atos administrativos. 
CONTEXTUALIZANDO A APRENDIZAGEM
Prezado(a) Aluno(a), seja muito bem-vindo(a) à nossa terceira Aula de Auditoria Pública.
Anteriormente, compreendemos os princípios e as regras que regem a Administração Direta e 
Indireta, nas três esferas de Governo, com foco na estrutura organizacional e funcional dos 
Órgãos e das Entidades Estatais. Conhecemos também o regime de direito público que 
normatiza a atuação dos órgãos, agentes e entidades da Administração Pública e seus 
Poderes.
Nesta Aula, estudaremos os princípios jurídicos que norteiam todos os atos da Administração 
Pública; e, como são aplicados. Analisaremos toda a estrutura da Administração Pública, Direta 
e Indireta, da União, dos Estados e dos Municípios; seus Órgãos, Agentes Públicos e Entidades 
componentes.
Esta Aula é de suma importância, para que, você, Aluno(a) compreenda o funcionamento da 
Administração Pública Brasileira e suas Normas estruturantes.
Bons estudos!
Mapa mental panorâmico
Para contextualizar e ajudá-lo(a) a obter uma visão panorâmica dos conteúdos que você estudará na Aula 3, bem como entender a inter-
relação entre eles, é importante que se atente para o Mapa Mental, apresentado a seguir:
OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
1.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
1.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
1.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO 
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM SENTIDO OBJETIVO E SUBJETIVO
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA 
2.3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
2.4 ÓRGÃOS PÚBLICOS, AGENTES PÚBLICOS E SUAS COMPETÊNCIAS
3 ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
3.2 REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
3.3 ATOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS E SEU CONTROLE
OS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA NA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
1 PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Como vimos, na Aula anterior, o Regime Jurídico-administrativo pode ser definido como o conjunto de Normas de Direito Público que, 
por um lado, condicionam a manifestação de vontade dos Órgãos e dos Agentes da Administração Pública a determinadas 
limitações; e, por outro lado, confere a eles prerrogativas e poderes especiais, no exercício de suas funções.
Muitas dessas Normas de Direito Público se expressam nos Princípios Fundamentais da Administração Pública Brasileira, disciplinados na 
Constituição Federal (Art. 37). A eles somam-se outros Princípios, expressos ou implícitos, na Constituição e na Legislação, que rege a 
Administração Pública; os quais devem ser observados, na aplicação das Normas Legais às atividades administrativas das três Esferas 
de Governo da Federação. 
Esses Princípios correspondem a verdadeiras Normas estruturantes do Sistema Jurídico-administrativo Brasileiro; condicionando a 
conduta dos Agentes Públicos à sua observância. 
A violação de qualquer um dos Princípios da Administração, assim como de suas Regras, pode invalidar Atos, Contratos ou quaisquer 
Instrumentos Administrativos. Essa invalidação pode ser efetuada, pelo próprio controle interno dos Órgãos da Administração Pública; 
exercendo a denominada Autotutela, como veremos, no Tópico, referente aos Atos Administrativos; como também, pelo controle 
externo, exercido pelo Poder Judiciário ou pelos Tribunais de Contas.
Os Princípios Constitucionais da Administração, em conformidade com o texto do Art. 37, caput, da Constituição Federal, são: 
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência. Esses Princípios são aplicáveis aos três Poderes e à Administração 
Pública Direta e Indireta das quatro Unidades da Federação (União, Estados, DF e Municípios). Sempre que os Órgãos do Poder 
Executivo, Legislativo ou Judiciário desempenhem funções administrativas, seus Atos estarão sujeitos ao influxo dos Princípios da 
Administração e ao Regime Jurídico de Direito Público.
Além desses, expressos na Constituição, outros Princípios, expressos ou derivados do Sistema Constitucional, foram sendo reconhecidos 
pelos Tribunais e pela Legislação, ao longo dos anos. A Lei n. 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal), de fundamental 
importância para a Gestão Pública moderna, elenca como Princípios da Administração Federal os da Legalidade, Finalidade, 
Motivação, Razoabilidade, Proporcionalidade, Moralidade, Ampla Defesa, Contraditório, Segurança Jurídica, Interesse Público e 
Eficiência. Embora seja uma Lei da esfera federal, aplicável somente à União, muitos Estados e Municípios têm reproduzido suas 
disposições, em Leis locais. 
Nesta Aula, estudaremos cada um dos Princípios, expressos na Constituição Federal; mas, também, faremos menção aos demais, no 
decorrer das próximas Aulas; principalmente, quando estudarmos o controle externo e o interno da Administração Pública. 
1.1 PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
O Princípio da Legalidade está previsto na Constituição Federal, não somente, no seu Art. 37; mas, também, nos Arts. 5º, II e XXXV, e 84, 
IV.
O Princípio da Legalidade é de fundamental importância, na Administração Pública; dele decorrem outros Princípios, como os da 
Finalidade, da Razoabilidade e da Proporcionalidade; essencial ao Estado de Direito e constitui alicerce basilar ao Regime Jurídico 
Administrativo.
De acordo com o Princípio da Legalidade, é permitida a atuação do Agente Público ou dos Órgãos e das Entidades Administrativas, 
apenas, se houver permissão, por Norma Legal; não se admitindo qualquer atuação, que não contenha prévia e expressa autorização 
legal da conduta do Gestor Público. Ao Particular é permitido fazer tudo quanto não estiver proibido em Lei; ao passo que o 
Administrador, somente, atua, se houver autorização ou determinação legal.
Portanto, toda atuação administrativa vincula-se a tal Princípio; sendo ilegal o ato, praticado sem Lei anterior, que o preveja ou 
autorize, de modo expresso ou implícito. Também, assim, será se a desobediência for em relação a Regulamento, ou, Regimento, ou, 
qualquer outro Ato Normativo. 
Do Princípio da Legalidade decorre a proibição para a Administração Pública declarar, conceder, restringir direitos; ou, impor 
obrigações aos Particulares, por mera manifestação unilateral de vontade de Agentes ou  (Ato Administrativo), sem que haja 
fundamento, para essa atuação, em Lei ou Ato Normativo. 
Muitos Autores modernos têm preferido falar em Princípio da Juridicidade, ao invés de Legalidade; posto que a Administração está 
obrigada à observância, não apenas, do disposto nas Leis; mas, também, aos Princípios e às Regras Constitucionais, que regem a 
Gestão Pública; como também, aos próprios Atos Normativos, expedidos para executar o disposto, genericamente, nas Leis; tais como, 
Decretos do Poder Executivo, Instruções Normativas e Resoluções de Órgãos e Entidades da Administração, Ordens de Serviço e 
Portarias do Poder Público, em geral; etc. Entretanto, tais Atos, sempre, têm por limite a Lei e sua finalidade; não podendo violar seus 
parâmetros; e, muito menos, impor obrigações aos cidadãos, criar direitos ou limitá-los, sem suporte em Lei, em sentido estrito, votada 
pelo Poder Legislativo e sancionada pelo Executivo. A Administração Pública, somente, poderá agir, em conformidade com a Lei; 
nunca extrapolando os seus limites.
A Legalidade, também, envolve a Razoabilidade, a motivação dos Atos Administrativos e a finalidade de interesse público. Atos, 
contendo decisões desproporcionais ao interesse tutelado, ou, sem motivação legal e fática; ou, que não atendam à finalidade de 
interesse público podem ser anulados, pela própria Administração Pública, ou, pelo Poder Judiciário.A Legalidade decorre do próprio Estado de Direito, que submeteu o exercício da autoridade do Estado à Lei, por ele próprio editada. 
Ela visa a proteção dos direitos dos cidadãos contra atos arbitrários do Estado; não previstos em Lei. Lei, votada pelos representantes 
do povo, no Poder Legislativo e executada pelo Poder Executivo, como vimos, nas Aulas 1 e 2. 
O que deve ficar bem claro, neste Tópico, é que, somente, pode-se conceber como legal e legítima a atividade administrativa, que 
seja realizada, em conformidade com os parâmetros, já instituídos pela Lei, de forma, mais ou menos, rígida. Por isso, administrar é 
função subjacente à de legislar; ou seja, a função administrativa se vincula aos limites, traçados pela função legislativa. 
A observância da Legalidade não exclui a atuação discricionária do Gestor Público, pois, em muitos casos, a Lei deixa ao 
Administrador margem de decisão sobre a conveniência e a oportunidade para praticar determinados Atos; sempre, tendo por 
finalidade atender, da melhor forma, ao interesse público. Como a Lei não pode prever todos os casos e situações, com que a 
Administração Pública se deparará, no dia a dia, notadamente, com a complexidade da vida social contemporânea, a própria Lei, 
em muitas matérias, confere poderes discricionários ao Administrador, a fim de atender ao interesse coletivo; como vimos, na Aula 2, ao 
estudar o Poder Discricionário. Todavia, esse poder de decisão deve se pautar, pela finalidade legal e pelos limites do poder do Gestor; 
não podendo este agir, além de sua competência (abuso de poder); ou, motivado por interesses pessoais (desvio de finalidade). Se 
houver excessos ilegais, o Ato Discricionário pode e deve ser anulado, pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. 
Concluindo, a Lei, em sentido amplo, como vimos, condiciona todos os Atos estatais, seja determinando que a Administração Pública 
tome uma providência ou pratique um ato (atuação, vinculada aos estritos termos da Lei); seja autorizando a Administração a agir 
com a finalidade de atender ao interesse público (atuação discricionária).      
1.2 PRINCÍPIO DA IMPESSOALIDADE
O Princípio da Impessoalidade, referido na Constituição Federal (Art. 37, caput), nada mais é que o nome diferente para o Princípio da 
Finalidade; o qual impõe ao Administrador Público, que só pratique o ato, para o seu fim legal. E, o fim legal é, unicamente, aquele 
que, previsto na Norma Jurídica, indica, expressa ou implicitamente, como objetivo do ato, de forma impessoal. 
O Agente Público não pode praticar um (Ato) Administrativo, movido por interesse particular, de qualquer espécie. Esse Princípio, 
também, deve ser entendido, como vedação à promoção pessoal de Autoridades ou Servidores Públicos, sobre as suas realizações 
administrativas (CF, Art. 37, § 1º). E, a finalidade terá, sempre, um objetivo certo e inafastável de qualquer Ato Administrativo: o interesse 
público.
1.3 PRINCÍPIO DA MORALIDADE
É importante destacar que, no mundo contemporâneo, a 
própria evolução do conceito de Estado e com a ampliação 
das tarefas estatais, o Poder Executivo passou a ter maior 
protagonismo, nas decisões políticas, que o Legislativo; a Lei, 
votada pelo Legislativo, deixou de expressar a vontade geral, 
para ser vontade de maiorias parlamentares; em geral, 
conduzidas pelo Executivo, em coalizões de governo. Assim, o 
Executivo passou a ter ampla função normativa, como autor 
de Projetos de Lei; como legislador, por delegação (Leis 
Delegadas); como legislador direto (por exemplo, ao editar 
Medidas Provisórias); como emissor de Decretos, Resoluções, 
Portarias e Circulares, que afetam direitos dos cidadãos; mas, 
sempre, nos limites da Lei.
A Moralidade Administrativa constitui, hoje, pressuposto de validade de todo Ato da Administração Pública (CF, Art. 37, caput). Não se 
trata da moral comum; mas, sim, de uma moral jurídica, entendida como o conjunto de regras de conduta, tiradas da disciplina interior 
da Administração. Significa dizer que a moral, que se relaciona ao Princípio da Moralidade Administrativa é jurídica; e, não subjetiva, 
própria de cada pessoa; mas, ligada a outros Princípios da própria Administração e aos Princípios Gerais de Direito. 
O Princípio da Moralidade deve ser observado, não só, pelos Agentes Públicos; como também, pelos Particulares, que se relacionam 
com a Administração Pública.
A imoralidade administrativa pode configurar o ato de improbidade administrativa; e, não apenas, o ato imoral; desde que, do ato, 
resulte enriquecimento ilícito do Agente Público ou de Terceiro - Particular ou Pessoa Jurídica -; dano ao Erário e ao Patrimônio Público; 
ou, quando o ato representar violação a outros Princípios da Administração. As sanções, para o Agente Público ímprobo, estão 
previstas, na Lei n. 8.429/92, a Lei de Improbidade Administrativa; sendo que, as disposições dessa Lei são aplicáveis, no que couber, 
àquele que, mesmo não sendo um Agente Público, induza ou concorra para a prática do Ato de Improbidade; ou, dele se beneficie, 
sob qualquer forma, direta ou indireta. O dever de probidade está, constitucionalmente, integrado à conduta do Administrador 
Público, como elemento necessário à legitimidade de seus atos.
As sanções para o Agente Público ou ao Particular ímprobo, previstas na Lei, são: 
• perda dos bens ou valores, acrescidos, ilicitamente, ao Patrimônio; 
• ressarcimento integral do dano, quando houver; 
• perda da função pública; 
• e, suspensão dos direitos políticos, em prazos variáveis; cabendo ao Juiz a fixação e a gradação das penas, previstas na Lei de 
Improbidade, conforme a extensão do dano causado; assim como, o proveito patrimonial, obtido pelo Agente. 
Além das sanções da Lei de Improbidade, o Agente Público e o Particular ímprobos podem responder, criminalmente, por sua conduta.
1.4 PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE
Publicidade é a divulgação oficial do ato, para conhecimento público e início de seus efeitos externos. Daí, por que as Leis, Atos e 
Contratos Administrativos, somente, produzem consequências jurídicas externas, depois de publicados; o que confere validade, 
perante aos Órgãos, que os emitem; e, perante às Partes e aos Terceiros; gerando vinculações e obrigações. 
A publicação, que produz efeitos jurídicos, é a do Órgão Oficial da Administração; e, não a divulgação, pela Imprensa particular, pela 
Televisão, ou, pelo Rádio; ainda que, em horário oficial. Por Órgão Oficial entendem-se, não só, o Diário Oficial das Entidades Públicas; 
como, também, os Jornais, contratados para essas publicações oficiais. Vale, ainda, como publicação oficial a afixação dos Atos e 
das Leis Municipais, na sede da Prefeitura ou da Câmara, onde não houver Órgão Oficial, em conformidade com o disposto, na Lei 
Orgânica do Município.
O Princípio da Publicidade dos Atos e Contratos Administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar o seu 
conhecimento e controle, pelos interessados diretos; e, pelo povo, em geral; por meio das ações judiciais - Mandado de Segurança 
(Art. 5º, LXIX, CF); Direito de Petição (Art. 5º, XXXIV, "a", CF); Ação Popular (Art. 5º, LXXIII, CF); Habeas Data (Art. 5º, LXXII, CF); Suspensão 
dos Direitos Políticos, por improbidade administrativa (Art. 37, § 4º, CF); - e, para tanto, a mesma Constituição impõe o fornecimento de 
Certidões de Atos da Administração, requeridas por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou esclarecimentos de situações (Art. 5º, 
XXXIV, b, CF); os quais devem ser indicados, no requerimento.
1.5 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O dever de eficiência é o que se impõe a todo Agente Público de realizar suas atribuições, com presteza, perfeição e rendimento 
funcional. É o mais moderno Princípio da Administração Pública; que, já não se contenta em ser desempenhado, apenas, com 
legalidade; exigindo resultados positivos para o Serviço Público; e, satisfatório atendimento das necessidades da Comunidade e de 
seus Membros.   
A Eficiência Funcional é, pois, considerada,em sentido amplo, abrangendo, não só, a produtividade do exercente do cargo ou da 
função; como também, a adequação técnica aos fins visados, pela Administração; para o qual se avaliam os resultados; confrontam-
se os desempenhos e se aperfeiçoa o Pessoal, por meio de seleção e treinamento. 
Assim, a verificação da Eficiência tem aspecto quantitativo e qualitativo; e, visa a verificar o rendimento efetivo dos Servidores Públicos, 
o custo-benefício operacional da Máquina Administrativa e a sua utilidade, para os Administrados e para a Administração. Tal controle 
desenvolve-se, portanto, na tríplice linha; isto é, a jurídica, a econômica e a técnica. 
Assim, o Princípio da Eficiência (ou, Dever de Eficiência) = “Dever da Boa Administração”, o qual exige:
Figura 1 – Princípios da Eficiência
Fonte: Elaborado pelo NEAD.
Sobre os Princípios da Administração Pública, em ALEXANDRE, Ricardo; DE DEUS, João. Direito Administrativo. 4ª. ed. Rio de Janeiro: 
Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018, Capítulo 4, p. 176-203. 
Com base neste capítulo do livro, veremos com mais detalhes sobre os princípios Constitucionais da Administração Pública, quais 
sejam: Princípio da legalidade; Princípio da impessoalidade; Princípio da moralidade; Princípio da publicidade e Princípio da eficiência. 
Assim sendo, a realização de licitações e concursos públicos, nas contratações em geral, no exercício da função administrativa, todos 
os Poderes de todas as esferas da federação devem obedecer aos princípios citados anteriormente.
2 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA DO ESTADO BRASILEIRO 
2.1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, EM SENTIDO OBJETIVO E SUBJETIVO
Como vimos, nas Aulas 1 e 2, a Administração Pública é aparelho Organizacional do Estado, voltada para o atendimento das 
necessidades coletivas, no exercício de sua função administrativa. A Administração Pública pode ser estudada, em dois sentidos:
Sentido Subjetivo ou Orgânico
Consiste no conjunto de Órgãos, Entidades e Agentes, que tenham a atribuição de executar a função administrativa. Nesse sentido, 
leva-se em conta os Sujeitos da Administração Pública, que formam um conjunto orgânico de Pessoas Físicas e Jurídicas, incumbidas 
em exercer a função administrativa.
Sentido Objetivo ou Funcional
Consiste na própria atividade administrativa, exercida pelos Órgãos e Entes Estatais. Nesse sentido, toma-se em consideração a função 
administrativa, propriamente, dita.
Em apertada síntese, podemos dizer que Administração Pública, em sentido subjetivo, é o conjunto de Sujeitos Estatais (Órgãos, 
Agentes e Entidades), criados para a consecução dos objetivos do Estado e do Governo. Em sentido objetivo, é o conjunto das 
funções estatais, por meio das quais o Estado presta serviços públicos, em geral; e, atua, no campo social, para atingir seus fins legais. 
Numa visão global, podemos dizer que a Administração Pública é todo o Aparelhamento Orgânico do Estado, cuja finalidade é a 
execução de Atos e Serviços, que visam à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica Atos de Governo; e, sim, 
Atos de Gestão ou de Execução, com maior ou menor, autonomia funcional; segundo a competência, atribuída, legalmente, a seus 
Órgãos e Agentes Públicos. 
2.2 DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA 
A Descentralização Política tem relação com a divisão de competências políticas; com soberania ou autonomia, para legislar e para 
ditar seus propósitos e seu governo. 
A repartição de competências, no Brasil, adota tal modelo; havendo a Descentralização Política, com a Federação; e, o 
reconhecimento das autonomias de Estados-Membros, Municípios e Distrito Federal (Art. 1º da CF). 
A Descentralização Política é concretizada, pela não subordinação daqueles à União; reservando-lhes a Constituição competências 
próprias. Difere, portanto, da Descentralização Administrativa. Nos Estados unitários, há concentração de competências, em uma só 
Pessoa Política (como ocorria, no Período Imperial); podendo ocorrer eventual desconcentração e descentralização, meramente, 
administrativas; mas, por opção da única Pessoa Política. É do Poder Central, que decorre a atribuição de competências locais ou 
regionais. Na Federação, porém, a atribuição de competências não é uma opção do Legislador; mas, do Constituinte. 
O Brasil, que adota a Federação, como forma de Estado, reconhece como Entes, componentes dela, a União, os Estados-Membros, o 
Distrito Federal e os Municípios. 
2.3 ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA
A Administração Direta corresponde à atuação direta, pelo próprio Estado, por seus Entes Estatais: União, Estados-Membros, Municípios 
e Distrito Federal. Somente, a União tem soberania; as demais Pessoas Políticas (Estados, DF e Municípios) têm autonomia política, 
administrativa e financeira. 
A Administração Indireta ou Descentralizada é integrada por Pessoas Jurídicas de Direito Público ou Privado, criadas ou instituídas, a 
partir de Lei específica: Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista; como também, Associações e 
Consórcios Públicos. 
Há, ainda, as chamadas Entidades Privadas, que concorrem com o Estado, para a realização de atividades de interesse social. São as 
chamadas Paraestatais ou Entes de Cooperação: Serviços Sociais Autônomos, Entidades de Apoio, Organizações Sociais e 
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. As Paraestatais não integram a Administração Indireta; são instituídas, por 
vontade da Iniciativa Privada; e, atuam em comunhão com a Administração, ou, com ela, estabelecem alguma espécie de vínculo 
jurídico (decorrente de Autorização Legislativa, de Contrato ou Termo de Parceria).
Dá-se o nome de Centralizada a atividade, exercida, diretamente, pela Entidade Estatal; desconcentrada, sempre que a competência 
para o exercício da atividade é repartida, dividida ou espalhada, por diversos Órgãos (Ministérios, Secretarias e outros Órgãos 
despersonalizados), que integram a mesma Pessoa Jurídica; e, Descentralizada, quando a atividade administrativa é deferida a outras 
Entidades, dotadas de personalidade jurídica; seja por outorga (Lei); seja, por delegação (Contrato ou Ato). Da desconcentração 
resulta a criação dos Órgãos Públicos, que é inerente à hierarquia administrativa. 
A função, atribuída para a Entidade Estatal, é repartida (desconcentrada), internamente, entre seus Órgãos; estabelecendo-se 
subordinação interna (lembre-se do poder hierárquico, estudado, na Aula anterior). 
Da descentralização, resulta a atribuição da função para outras Entidades ou Pessoas Jurídicas ou Físicas; sendo informada, pelo 
princípio da especialização, quando tange à formação da Administração Indireta. 
As Pessoas Jurídicas, instituídas pela vontade do Poder Público (Administração Indireta), possuem características próprias, distintas das 
Pessoas Jurídicas, criadas por Particulares. Dentre elas, estão: 
a) A criação, somente, pode decorrer de Lei (CF, Art. 37, XIX). A Lei cria ou autoriza a criação. 
b) A sua finalidade não será lucrativa.
c) Não se extinguem, pela própria vontade (princípio do paralelismo das formas); mas, apenas, por força de Lei (não lhes incidem, 
exclusivamente, as Normas próprias do Direito Privado). 
d) Sujeitam-se, sempre, a controle interno (próprio da hierarquia); e, podem ficar sujeitas, nos limites da Lei, à fiscalização ou à 
tutela, realizadas pela própria Entidade a que se vinculam (ou, que as tenham criado). 
e) Sujeitam-se a controle externo, exercido pelo Legislativo, com o apoio do Tribunal de Contas, e, pelo Judiciário; além da 
fiscalização, desempenhada pelo Ministério Público.
f) Permanecem adstritas à finalidade, para a qual foram instituídas (princípio da especialidade). É, também, da descentralização 
administrativa, que decorre a atribuição da execução de Serviços Públicos a Particulares (Pessoas Físicas ou Jurídicas), como se 
passa, no Regime das Concessões e Permissões de Serviços Públicos.
Pode-se, dessa forma, adotar a seguinte designação para a Organização Administrativa Brasileira:Administração Direta
Conjunto de Órgãos, criados na estrutura de cada uma das Pessoas Políticas, para o exercício das funções administrativas e outras 
atípicas. Assim, corresponde aos Órgãos, que integram a estrutura da União, dos Estados-Membros, do Distrito Federal e dos Municípios 
(atuação direta, ou, desconcentrada, do Poder Público).
Administração Indireta
Conjunto de Entidades, dotadas de personalidade jurídica própria; e, criadas para o exercício de funções específicas, como as 
Autarquias, Agências, Fundações, Entidades Empresariais (Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas e suas Subsidiárias). Os 
Consórcios Públicos, constituídos sob a forma de Associações Públicas, são, também, integrantes da Administração Indireta (Lei n. 
11.107/2005).
Paraestatais
Entes de Cooperação: Entidades, criadas pelo Setor Privado, com personalidade jurídica de direito privado; mas, que mantêm vínculo 
jurídico, com as Pessoas Políticas, como os Serviços Sociais Autônomos, as Organizações Sociais, as Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público, dentre outros. O vínculo pode ser resultante de Lei (como, no caso dos Serviços Sociais Autônomos - ex.: SESC, SESI, 
SENAI); de Contrato de Gestão (como, para as Organizações Sociais); ou, de Parceria (como, no caso das Organizações da Sociedade 
Civil de Interesse Público).
Admite-se a constituição de Entidades da Administração Indireta, por qualquer dos Poderes do Estado, ainda que, primariamente, a 
ocorrência seja típica do Poder Executivo. Por isso, nada impede que o Legislativo constitua Entidade Autárquica ou Fundacional; 
podendo, também, fazê-lo o Judiciário; mas, desde que observada a regra do Art. 37, XIX, da Constituição Federal; ou seja, por meio 
de Lei, que crie ou autorize a criação das Entidades Administrativas.
— Administração Direta: Chefia do Poder (por exemplo, a Presidência da República e o Governador de Estado) e seus Órgãos 
Auxiliares (por exemplo, os Ministérios e as Secretarias), seus Órgãos de Assessoramento (por exemplo, Procuradorias Jurídicas) e de 
Consulta. As funções próprias da Pessoa Política (União, Estados e Municípios) são desconcentradas ou repartidas, internamente, entre 
os Órgãos, mencionados. 
— Administração Indireta: Autarquias, Agências, Fundações Públicas, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista; todas 
dotadas de personalidade jurídica própria, criadas por Lei; ou, a partir de Autorização Legislativa; e, resultantes de descentralização 
administrativa. Ex.: Na Administração Federal: IBAMA (Autarquia); ANEEL (Agência Reguladora dos Serviços de Energia Elétrica); 
Fundação Nacional de Saúde (Fundação); Caixa Econômica Federal (Empresa Pública); Banco do Brasil (Sociedade de Economia 
Mista). 
— Paraestatais — Entes de Cooperação: Serviços Sociais Autônomos, Organizações Sociais, Organizações da Sociedade Civil de 
Interesse Público, etc. Pessoas Jurídicas de Direito Privado, criadas sem fins lucrativos; e, para o desempenho de funções, socialmente, 
relevantes; e, que estabelecem, cada qual a seu modo, vínculo jurídico com a Administração Pública; passando a desfrutar de 
prerrogativas incomuns para as demais Pessoas Jurídicas de Direito Privado. 
2.4 ÓRGÃOS PÚBLICOS, AGENTES PÚBLICOS E SUAS COMPETÊNCIAS
Órgãos Públicos são centros de competência, instituídos para o desempenho de funções estatais, por meio de seus Agentes, cuja 
atuação é imputada à Pessoa Jurídica, a que pertencem. São unidades de ação, com atribuições específicas, na Organização Estatal. 
Cada Órgão, como centro de competência governamental, ou, administrativa, tem, necessariamente, Funções, Cargos e Agentes; 
mas, é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados, sem supressão da unidade orgânica. Isso 
Todas as funções administrativas, exercidas, direta ou 
indiretamente, pelo Estado, acham-se submetidas aos 
Princípios e Regras Jurídicas, que informam o Regime Jurídico-
administrativo. Por isso, essas áreas estão interligadas. São 
Princípios, as Normas Jurídicas, que conferem sentido lógico ao 
Sistema; são vetores, que orientam a interpretação e a 
aplicação das Normas de determinado Sistema; enquanto as 
Regras possuem conteúdo certo, determinado e preciso.
explica por que a alteração de Funções, ou, a vacância dos Cargos, ou, a mudança de seus titulares não acarreta a extinção do 
Órgão. A divisão da competência entre Órgãos da mesma Pessoa Jurídica (uma Autarquia, por exemplo), decorre da 
desconcentração administrativa; como vimos, no Tópico anterior. 
Os Órgãos integram a estrutura do Estado e das demais Pessoas Jurídicas Estatais, como partes desses corpos vivos; dotados de 
vontade e capazes de exercer direitos e contrair obrigações, para a consecução de seus fins institucionais. Por isso mesmo, os Órgãos 
não têm personalidade jurídica, nem vontade própria; que são atributos do corpo e não das partes, mas na área de suas atribuições e 
nos limites de sua competência funcional, expressam a vontade da Entidade, a que pertencem; e, vinculam-na, por seus Atos, 
manifestados, por meio de seus Agentes (Pessoas Físicas).
Embora despersonalizados, os Órgãos mantêm relações funcionais entre si e com Terceiros, das quais resultam efeitos jurídicos, internos 
e externos; na forma legal ou regulamentar. 
Quando o Agente Público atua além da competência do Órgão, em que esteja lotado, surge a sua responsabilidade pessoal, perante 
a Entidade; como também, quando esta desconsidera direitos do titular do Órgão, pode ser compelida, judicialmente, a respeitá-los. É 
necessário distinguir a atuação funcional do Agente, sempre, imputável à Administração, da atuação pessoal do Agente, além da sua 
competência funcional ou contra a Administração, na defesa de direitos individuais de Servidor Público: Aquela deflui de relações 
orgânicas; esta resulta de relações de serviço.
Agentes Públicos são todas as Pessoas Físicas, incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os 
Agentes, normalmente, desempenham funções do Órgão; distribuídas entre os Cargos de que são titulares; mas, excepcionalmente, 
podem exercer Funções sem Cargo. A regra é a atribuição de Funções múltiplas e genéricas ao Órgão, as quais são repartidas, 
especificamente, entre os Cargos; ou, individualmente, entre os Agentes de Função sem Cargo. 
Em qualquer hipótese, porém, o Cargo ou a Função pertence ao Estado; e, não ao Agente, que o(a) exerce; razão pela qual o Estado 
pode suprimir ou alterar Cargos e Funções, sem nenhuma ofensa aos direitos de seus titulares; como podem desaparecer os titulares, 
sem extinção dos Cargos e das Funções. Os Cargos são, apenas, os lugares, criados no Órgão, para serem providos por Agentes, que 
exercerão as suas funções, na forma legal. O Cargo é lotado no Órgão; e, o Agente é investido no Cargo. Por aí, pode-se ver que o 
Cargo integra o Órgão; ao passo que o Agente, como ser humano, unicamente, titulariza o Cargo, para servir ao Órgão. Órgão, 
Função e Cargo são criações abstratas da Lei. O Agente Público é a pessoa humana, que pratica os atos de sua competência; 
manifestando a vontade do Órgão, que representa.    
As Funções são os encargos, atribuídos aos Órgãos, Cargos e Agentes; delimitando suas competências. O Órgão, normalmente, recebe 
a função genérica, repassa-a aos seus Cargos e a Funções específicas; ou, transfere-as, diretamente, a Agentes sem Cargo; com a 
necessária parcela de poder público, para o seu exercício. Toda Função é atribuída e delimitada, por Norma Legal. 
3 ATOS ADMINISTRATIVOS
3.1 CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO
Atos administrativos são atos unilaterais do Estado, ou de quem o represente por delegação, que têm por fim imediato atender a um 
interesse público concreto, produzindo efeitos jurídicos imediatos, visando criar, restringir, declarar ou extinguir direitos e obrigações, 
sujeitos ao controle de legalidade pela própria Administração Pública ou pelo Poder Judiciário (DI PIETRO, 2017, p.237).
O regimesob o qual tais atos são manifestados é o regime de direito público ou regime jurídico-administrativo, o qual confere 
prerrogativas especiais para a Administração Pública e ao mesmo tempo estabelece limitações, principalmente quanto à legalidade 
da conduta estatal, o que já foi estudado na Aula 2 e no início desta Aula. 
Os atos administrativos são praticados no âmbito dos três Poderes: Legislativo, Executivo e Judiciário quando seus órgãos exercem a 
função administrativa, ou seja, quando expedem atos que visam executar suas atividades administrativas. Mas os órgãos e entidades 
estatais do Poder Executivo são a principal fonte de atos administrativos, já que a função administrativa é típica do Poder Executivo. O 
Legislativo e o Judiciário quando expedem atos administrativos estão, portanto, desempenhando função administrativa atípica. 
Assim, quando a Administração Pública manifesta sua vontade, ela o faz mediante a prática de atos administrativos. Exemplos: a 
punição de um servidor por ato infracional disciplinar, apreensão pela Vigilância Sanitária de mercadorias impróprias ao consumo 
humano, expedição de licenciamento ambiental, imposição de multa por excesso de velocidade, ato de admissão de um servidor 
Todo ato administrativo é de nível inferior à Lei, motivo pelo 
qual deve ser editado respeitando os limites legais, e sempre 
deve ter por objetivo um interesse público, jamais um interesse 
pessoal do agente público que o pratica. 
público, decreto de desapropriação de um imóvel particular, instauração de um procedimento de licitação etc.
3.2 REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Justamente por estarem submetidos à lei, não podendo contrariá-las, é que os atos administrativos somente podem existir e ter 
validade se forem expedidos pelos agentes públicos observando certos requisitos ou elementos. 
São cinco os requisitos dos atos administrativos:
Competência
É o conjunto de atribuições legais de pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos, conforme o estabelecido em lei. A cada órgão 
administrativo são atribuídas determinadas funções, as quais são desempenhadas por seus agentes públicos, pessoas físicas, que 
exercem essas funções conforme sua competência. Exemplo: o Secretário da Fazenda Estadual de Minas Gerais não pode exercer as 
competências da Secretaria de Meio Ambiente. Cada órgão tem sua atribuição específica, conferida por lei. Observação: algumas 
competências de um agente público podem ser delegadas a outro de igual ou inferior hierarquia ou a outro órgão distinto; outras não, 
depende da lei em cada caso. As competências exclusivas de determinada autoridade ou órgão não podem ser delegadas.
Finalidade
É o resultado que se busca alcançar com o ato. A finalidade de cada ato decorre de lei e sempre deve ser um objetivo de interesse 
público, sob pena de ser anulado o ato por desvio de finalidade. A finalidade é objetivo último a ser atingido pela Administração 
Pública.
Forma
A forma é o revestimento material do ato; o procedimento é o conjunto de operações exigidas para sua perfeição, conforme a 
legislação estabelece. Por exemplo: na admissão de um servidor público, o decreto de nomeação do Chefe do Executivo publicado 
no Diário Oficial é a forma exigida para a perfeição e validade do ato; para uma concorrência, há um procedimento que se inicia 
com o edital de licitação e se finda com a adjudicação da obra ou do serviço pela empresa vencedora, e há um ato adjudicatório 
que se concretiza, afinal, pela forma estabelecida em lei.
Motivo
Motivo ou causa do ato administrativo é a situação de direito e de fato que determina ou autoriza sua prática por determinado agente 
público. Pode estar expresso em lei, sem margem de escolha pelo administrador, no caso dos atos vinculados, ou a lei pode deixar ao 
administrador margem de liberdade para avaliar se determinado motivo ou fato justifica a prática do ato naquele momento, conforme 
critérios de conveniência e oportunidade para a Administração, no caso dos atos discricionários, sempre nos limites balizados pela lei. 
O motivo, portanto, serve de fundamento para justificar a prática do ato.
Objeto
O objeto é o próprio conteúdo do ato, é aquilo que constitui a decisão ou declaração da Administração expressa no ato 
administrativo. Exemplo: o objeto da aplicação da penalidade disciplinar de suspensão de um servidor público é a própria suspensão; 
o motivo é a prática da infração disciplinar e a finalidade é coibir condutas ilegais dos servidores públicos em geral e do servidor 
punido em especial.
3.3 ATOS ADMINISTRATIVOS VINCULADOS E DISCRICIONÁRIOS E SEU CONTROLE
Dependendo de como os requisitos do ato administrativo vem expresso em lei, de forma mais ou menos restritiva quanto à margem de 
liberdade do administrador, podemos classificar os atos administrativos em vinculados e discricionários.
a) Atos vinculados - são aqueles em que a liberdade de atuação do gestor público é rigorosamente restrita ao que determina a lei 
fixadora de sua competência, sendo que todos os requisitos do ato acima mencionados encontram-se detalhadamente estipulados no 
texto legal e devem ser observados rigorosamente, sem margem de liberdade para o gestor, sob pena de nulidade do ato. O único 
comportamento possível para o administrador ao praticar o ato é aquele estabelecido em lei, sem qualquer apreciação subjetiva. Ex.: 
Licença gestante à servidora pública que tem direito. 
Nos atos vinculados, todos os requisitos do ato vêm definidos na lei. Por este motivo, o controle de legalidade dos atos vinculados pelo 
Poder Judiciário é bastante amplo, uma vez que envolve a apreciação judicial de todos os seus requisitos, o que não ocorre com os 
atos discricionários, como veremos a seguir. 
b) Atos discricionários - são aqueles que a Administração Pública pratica com margem de escolha quanto ao conteúdo do ato em 
vista de determinado motivo de fato e de direito e considerando a oportunidade do momento para sua prática, sempre nos limites de 
sua competência e de acordo com a finalidade legal do ato. Enquanto nos atos vinculados a autoridade administrativa está 
plenamente vinculada a observar todos os requisitos do ato já delineados em lei, nos atos discricionários, o administrador público 
dispõe de certa margem de liberdade, dentro dos limites da lei, quanto à escolha dos requisitos motivo (conveniência e oportunidade) 
e objeto (conteúdo) do ato, realizando valoração subjetiva para praticar o ato. Vale ressaltar que os requisitos: competência, 
finalidade e forma do ato, terão sempre natureza vinculada em qualquer tipo de ato administrativo, pois os atos administrativos 
somente podem ser praticados por agente competente, segundo a forma prevista em lei e sempre visando atender a uma finalidade 
de interesse público. Desta forma, os requisitos motivo e objeto do ato administrativo nos chamados atos discricionários formam o 
núcleo do que costuma ser denominado mérito administrativo, que, resumidamente, podemos definir como o poder autorizado em lei 
para que o administrador público faça um juízo subjetivo de valor sobre os motivos ensejadores do ato e a escolha do objeto do ato, 
bem como quanto à conveniência e oportunidade do ato.
Nesse sentido, é preciso assinalar que o Poder Judiciário somente pode fazer o controle de legalidade dos atos discricionários, jamais o 
controle de mérito. Como vimos nas duas primeiras Aulas, existe uma divisão funcional de poderes, sendo que ao Executivo foi 
conferida a competência para executar a lei e administrar, e ao Judiciário foi conferida a competência para julgar os conflitos e 
aplicar a lei aos casos litigiosos, entre partes num processo. Não faria sentido um juiz, voltado à atividade judicial, muitas vezes distante 
da realidade administrativa, substituir o administrador na tomada de decisões inerentes à própria função administrativa, as quais 
exigem, muitas vezes, escolhas pertinentes aos motivos dos atos e ao seu objeto, a fim de melhor atender à finalidade específica da leie ao interesse público em geral. Se o juiz substituísse o administrador nesta função, ocorreria clara violação da divisão de funções entre 
esses dois Poderes. 
Uma vez provocado por quem tenha interesse, o que o Judiciário pode e deve fazer é verificar se a conduta do administrador, ao 
decidir sobre os motivos e o objeto dos atos discricionários, observou os limites da lei, especialmente, se os requisitos vinculados do ato 
foram respeitados pelo administrador, ou seja, se os atos discricionários observaram a competência legal, a finalidade legal específica 
do ato e a forma exigida em lei, em conformidade também com os princípios constitucionais da Administração Pública, já estudados. 
Enfim, o Judiciário somente pode fazer o controle da legalidade dos atos discricionários; não pode apreciar o mérito da decisão do 
administrador quando se tratar de atos cuja apreciação dos requisitos motivo e objeto dependa de critérios administrativos de 
conveniência e oportunidade da Administração; caso contrário, o juiz estaria invadindo competência reservada ao gestor público.
Após esta Aula, você entendeu que a Administração Pública é o conjunto de atribuições funcionais de determinado Órgão, Entidade 
ou Agente Público que são delimitadas por Lei? Conseguiu ver sobre a organização administrativa do Estado brasileiro? Como também 
o regime dos atos administrativos? 
Caso você consiga responder a essas questões, parabéns! Você atingiu os objetivos específicos da Aula 3! Caso tenha dificuldades 
para respondê-las, não se preocupe! Aproveite para reler o conteúdo das Aulas, acessar o Ambiente Virtual e interagir com seus 
Colegas, Tutor(a) e Professor(a). Você não está sozinho(a) nessa caminhada! Conte conosco!
Esta margem de liberdade se justifica diante da complexidade 
dos problemas enfrentados pela Administração Pública 
moderna, que em determinadas situações exige poder de 
decisão do gestor no caso concreto para resolvê-lo, desde 
que observados os princípios constitucionais que regem a 
Administração, como vimos nesta Aula, e o disposto em lei que 
regula a competência do agente público. 
Chegou o momento de complementar seu conhecimento. Vá até seu Ambiente Virtual de
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RECAPITULANDO
Do conteúdo dessa Aula, vimos que os Princípios da Administração Pública, expressos na Constituição Federal, constituem verdadeiras 
Normas, estruturantes do Sistema Jurídico-administrativo Brasileiro; condicionando a conduta dos Agentes Públicos à sua observância. A 
violação de qualquer dos Princípios da Administração, assim como, de suas Regras, pode invalidar Atos, Contratos ou quaisquer 
Instrumentos Administrativos. Essa invalidação pode ser efetuada, pelo próprio controle interno dos Órgãos da Administração Pública; 
exercendo a denominada Autotutela; como veremos, no Tópico referente aos Atos Administrativos; como também, pelo controle 
externo, exercido pelo Poder Judiciário, ou, pelos Tribunais de Contas. 
Foi analisado o conteúdo normativo de cada um desses Princípios: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.
Estudamos a estrutura fundamental da Administração, direta e indireta, dos três níveis de Governo da Federação: União, 
Estados/Distrito Federal e Municípios; e, os Entes Administrativos, criados por cada unidade da Federação: Autarquias, Fundações e 
Empresas Públicas. Compreendemos, ainda, o que é Órgão e o que é Agente Público e suas competências.
Na próxima Aula, veremos como compreender as normas de auditoria governamental, para poder utilizar seus métodos e 
procedimentos de trabalho.
Espero por você! Até lá!!!
REFERÊNCIAS
ALEXANDRE, Ricardo; DE DEUS, João. Direito Administrativo. Cap. 4, p. 176-203. 4.ª ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2018. 
DI PIETRO. Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 30.ª edição. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2017.