3bd1ff9c-6e81-4548-b4ce-67997d4bb19b

Prévia do material em texto

ORÇAMENTOS, 
CUSTOS E FINANÇAS 
NO SETOR PÚBLICO
Iraneide S. S. Azevedo
Catalogação na publicação: Poliana Sanchez de Araujo – CRB 10/2094
A994o Azevedo, Iraneide S. S.
 Orçamentos, custos e finanças no setor público / 
 Iraneide S. S. Azevedo, Aline Alves ; [revisão técnica: Lilian 
 Martins]. – Porto Alegre : SAGAH, 2017.
 440 p. : il. ; 22,5 cm. 
 ISBN 978-85-9502-130-3
 1. Finanças - Orçamentos. 2. Serviço público. I. Alves.
 Aline. II. Título.
CDU 336.13
Revisão técnica:
Lilian Martins
Especialista em Controladoria e Planejamento Tributário (UNIFIN)
Professora do Curso de Ciências Contábeis
(Faculdades São Judas Tadeu, FAPA e UniRitter)
Coordenadora do Núcleo de Assessoramento Fiscal (NAF)
das Faculdades São Judas Tadeu
Orçamentos custos e finanças_Iniciais_Impressa.indd 2 17/07/2017 17:40:11
Despesas públicas: 
natureza, tipos e 
formas de execução
Objetivos de aprendizagem
Ao final deste texto, você deve apresentar os seguintes aprendizados:
n Conhecer a classi� cação das despesas.
n Descrever a classi� cação por natureza da despesa.
n Reconhecer os estágios de execução da despesa pública.
Introdução
A despesa pública é o conjunto de ações feitas pelos órgãos públicos para 
pagar serviços do Governo feitos para os cidadãos e recursos utilizados 
para investimentos. É uma das vertentes da política fiscal e deve ser 
administrada de maneira cuidadosa para garantir os ideais dispostos na 
política econômica. Nesse sentido, a despesa é parte do orçamento. Ou 
seja, nela se encontram classificadas todas as autorizações para gastos 
com as várias atribuições e funções governamentais. Neste texto, você 
aprenderá sobre a classificação e as formas de execução da despesa 
pública.
Conceito
A despesa pública é parte do orçamento. Representa, portanto, a distribuição e 
o emprego das receitas para o cumprimento das atribuições da administração.
Classificação das despesas públicas
A despesa pública é parte do orçamento, pois representa a distribuição e o 
emprego das receitas para o cumprimento das atribuições da administração. 
Como você verá a seguir, as despesas públicas podem ser classificadas sob 
diversos aspectos:
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 277 17/07/2017 13:44:30
Quanto à dependência da execução orçamentária
Despesas resultantes da execução orçamentária: são despesas que de-
pendem de autorização orçamentária para sua realização. Por exemplo: despesa 
com salário, despesa com serviço, etc. 
Despesas independentes da execução orçamentária: são as despesas cuja 
realização independe de autorização orçamentária. Por exemplo: constituição 
de provisão, despesa com depreciação, etc.
Quanto à categoria econômica
Correntes: são os gastos de natureza operacional, realizados pela admi-
nistração pública para a manutenção e o funcionamento dos seus órgãos. Por 
exemplo: despesa de custeio e transferências correntes. 
De capital: são as despesas que auxiliam na aquisição de um bem de capital. 
Por exemplo: investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.
Quanto ao impacto na situação líquida patrimonial
Efetivas: são as despesas realizadas que reduzem a situação líquida pa-
trimonial. Por exemplo: despesas correntes.
Por mutação: são as despesas que não mudam a situação líquida patri-
monial. Por exemplo: despesas de capital.
Quanto à regularidade
Ordinárias: despesas relacionadas com a manutenção dos serviços estatais, 
como o gasto com funcionários e material. São frequentes e previstas no orça-
mento. Por exemplo: pessoal, material de consumo, serviços de terceiros, etc.
Extraordinárias: despesas eventuais ocasionadas por situações excep-
cionais. Por isso, sem previsão no orçamento, como em casos de calamidade 
pública ou a compra de vacinas para tratar uma determinada doença. Por 
exemplo: despesas extraordinárias decorrentes de enchentes, guerras, etc.
Quanto ao enfoque jurídico
Fixas: têm caráter permanente. São estabelecidas por lei e só podem ser 
alteradas com outra lei. Por exemplo: despesas com pessoal, custeio de ser-
viços, etc.
Orçamentos, custos e finanças no setor público278
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 278 17/07/2017 13:44:30
Variáveis: serão realizadas somente de acordo com as necessidades dos 
serviços. Por exemplo: diárias, ajuda de custo, serviços extraordinários, etc.
Quanto à competência política-institucional
Federais: são da responsabilidade da União, que as realiza para o atendi-
mento de seus serviços e encargos por força da Constituição e das leis.
Estaduais: de responsabilidade dos estados.
Municipais: de responsabilidade dos municípios.
As despesas de natureza obrigatória são aquelas cuja execução o ente público 
não tem a discricionariedade para suspender. Os montantes correspondentes a 
essas despesas são fixados levando em consideração as condições de elegibilidade 
determinadas em lei. Entre os exemplos de despesas de natureza obrigatória, você 
pode considerar: o pagamento de pessoal e encargos sociais; as sentenças judiciais; os 
benefícios previdenciários; e os gastos mínimos com educação e saúde (FULGENCIO, 
2007, p. 207).
Natureza da despesa orçamentária
A classifi cação por natureza da despesa tem por fi nalidade possibilitar a 
obtenção de informações macroeconômicas sobre os efeitos dos gastos do 
setor público na economia. Além disso, facilita o controle contábil do gasto. 
Essa classifi cação se compõe de:
 n Categoria econômica
 n Grupo de natureza da despesa
 n Elemento de despesa
A natureza da despesa será complementada pela informação gerencial 
denominada modalidade de aplicação. Ela tem por finalidade indicar se 
os recursos são aplicados diretamente por órgãos ou entidades no âmbito da 
mesma esfera de Governo ou por outro ente da Federação e suas respectivas 
entidades. Além disso, tem como objetivo possibilitar a eliminação da dupla 
contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
279Despesas públicas: natureza, tipos e formas de execução
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 279 17/07/2017 13:44:30
Categoria econômica
A despesa orçamentária, assim como a receita orçamentária, é classifi cada em 
duas categorias econômicas, como você já viu anteriormente: 
Despesas correntes
Classifi cam-se nessa categoria todas as despesas que não contribuem, direta-
mente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.
As despesas correntes são de natureza operacional e acontecem para a 
manutenção dos equipamentos e para o funcionamento dos órgãos governamen-
tais. Dividem-se em despesas de custeio e transferências correntes. Observe:
 n Despesas de custeio: são destinadas à manutenção dos serviços criados 
anteriormente, ao pagamento de serviços de terceiros, ao pagamento 
de pessoal, à compra de material de consumo, entre outras.
 n Transferências correntes: são as dotações às quais não corresponda 
contraprestação direta de bens e serviços. Por exemplo: transferências 
de assistência e previdência social, pagamento de salário-família, 
juros da dívida pública, incluindo as contribuições de subvenções 
destinadas à manutenção de outras entidades de direito público ou 
privado.
Despesas de capital
Classifi cam-se nessa categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, 
para a formação ou aquisição de um bem de capital. Você pode descrever as 
despesas de capital como um gasto realizado pelo ente público com a intenção 
de criar novos bens de capital ou até mesmo adquirir bens de capital em uso, 
como investimentos e inversões fi nanceiras.
Em geral, a despesa orçamentária de capital coincide com a despesa orçamentária 
não efetiva (por mutação). Entretanto, há despesas orçamentárias de capital que são 
efetivas, como as transferências de capital que causam decréscimo patrimonial e, por 
isso, se classificam como despesa efetiva.
Orçamentos, custos e finanças no setor público280
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 280 17/07/2017 13:44:30
Grupo de natureza da despesaConforme o Manual de Despesa Nacional (BRASIL, 2008), o grupo de na-
tureza da despesa serve como um agregador de elementos de despesa com as 
mesmas características quanto ao objeto de gasto. Você pode ver esses grupos 
de despesas a seguir:
Pessoal e encargos sociais: despesas orçamentárias com pessoal ativo e 
inativo e pensionista. São relativas a mandatos eletivos, cargos, funções ou 
empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies 
remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, sub-
sídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, 
gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem 
como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de 
previdência, conforme estabelece o caput do artigo 18 da Lei Complementar 
nº 101, de 2000 (BRASIL, 2000).
Juros e encargos da dívida: despesas orçamentárias com o pagamento de 
juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas 
contratadas, bem como da dívida pública mobiliária. 
Outras despesas correntes: despesas orçamentárias com aquisição de 
material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, au-
xílio-alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria 
econômica “despesas correntes” não classificáveis nos demais grupos de 
natureza de despesa. 
Investimentos: despesas orçamentárias com softwares e com o planeja-
mento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados 
necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, 
equipamentos e material permanente.
Inversões financeiras: despesas orçamentárias com a aquisição de imóveis 
ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do 
capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando 
a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento 
do capital de empresas, além de outras despesas classificáveis nesse grupo.
Amortização da dívida: despesas orçamentárias com o pagamento e/ou 
refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida 
pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
Reserva de contingência e reserva do RPPS (Regime Próprio de 
Previdência Social): compreende o volume de recursos destinados ao aten-
dimento de passivos contingentes e outros riscos, bem como eventos fiscais 
imprevistos.
281Despesas públicas: natureza, tipos e formas de execução
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 281 17/07/2017 13:44:30
Modalidade de aplicação
Você deve entender por modalidades de aplicação as formas pelas quais os 
gastos serão realizados. Ou seja, se corresponderão à transferência de recursos 
para que outros órgãos e entidades, públicos ou privados, no País ou no exterior, 
os realizem, ou se serão aplicados diretamente pelas unidades detentoras dos 
créditos orçamentários. Observe algumas modalidades de aplicação possí-
veis: transferências à União, transferências a instituições privadas sem fi ns 
lucrativos e outros.
Elemento de despesa
Segundo o Manual de Despesa Nacional (BRASIL, 2008), o elemento de 
despesa tem por fi nalidade identifi car os objetos de gasto, tais como venci-
mentos e vantagens fi xas, juros, diárias, material de consumo, serviços de 
terceiros prestados sob qualquer forma, subvenções sociais, obras e instalações, 
equipamentos e material permanente, auxílios, amortização e outros que a 
administração pública utiliza para a consecução de seus fi ns. A descrição dos 
elementos pode não contemplar todas as despesas a eles inerentes, sendo, em 
alguns casos, exemplifi cativa.
Entre as despesas classificadas como elementos de despesa, você pode considerar: 
diárias – civil; diárias – militar; outras despesas variáveis – pessoal civil; outras despesas 
variáveis – pessoal militar; auxílio financeiro a estudantes; auxílio-fardamento; auxílio 
financeiro a pesquisadores, entre outras.
Etapas da despesa orçamentária
A execução da despesa orçamentária pública transcorre em três etapas:
 n Planejamento;
 n Execução (empenho, liquidação e pagamento);
 n Controle e avaliação.
Orçamentos, custos e finanças no setor público282
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 282 17/07/2017 13:44:30
O planejamento se destina a definir as ações. A execução, por sua vez, é a concretização 
das ações. Já o controle tem por finalidade comprovar a conformidade dos atos de 
gestão com a legislação.
Planejamento
A etapa do planejamento e contratação abrange a fi xação, a descentralização 
de créditos, a programação orçamentária e fi nanceira e a licitação.
Fixação: insere-se no processo de planejamento e compreende a adoção 
de medidas em direção a uma situação idealizada. Considera os recursos 
disponíveis e observa as diretrizes e as prioridades traçadas pelo Governo.
Descentralizações de créditos orçamentários: ocorrem quando são efe-
tuadas as movimentações de parte do orçamento e mantidas as classificações 
institucional, funcional, programática e econômica para que outras unidades 
administrativas possam executar a despesa orçamentária.
Programação orçamentária e financeira: consiste na compatibilização 
do fluxo dos pagamentos com o fluxo dos recebimentos, buscando o ajuste da 
despesa fixada às novas projeções de resultados e da arrecadação.
Licitação: o processo de licitação compreende um conjunto de procedi-
mentos administrativos que objetivam adquirir materiais, contratar obras e 
serviços, alienar ou ceder bens a terceiros, bem como fazer concessões de 
serviços públicos com as melhores condições para o Estado.
A Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, em seu artigo 22, estabelece modalidades 
de licitação: a concorrência, a tomada de preços, o convite, o concurso e o leilão. 
Esta lei foi primordial no processo de licitação no Brasil. Contudo houve uma revisão 
desta lei pela PL (Projeto Lei) 4.253/2020, que foi aprovada pelo congresso nacional.
Execução
Na execução da despesa orçamentária estão: empenho, liquidação e pagamento.
283Despesas públicas: natureza, tipos e formas de execução
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 283 17/07/2017 13:44:30
Empenho: segundo o artigo 58 da Lei nº 4.320/64 (BRASIL, 1964), é o 
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de 
pagamento pendente ou não de implemento de condição. Consiste na reserva 
de dotação orçamentária para um fim específico.
Observe a seguir as categorias em que o empenho pode ser classificado:
n Ordinário: é o tipo de empenho utilizado para as despesas de valor fixo 
e previamente determinado, cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez;
n Estimativo: é o tipo de empenho utilizado para as despesas cujo
montante não se pode determinar previamente, tais como serviços de
fornecimento de água e energia elétrica, aquisição de combustíveis e
lubrificantes e outros; e
n Global: é o tipo de empenho utilizado para despesas contratuais ou
outras de valor determinado, sujeitas a parcelamento, como os com-
promissos decorrentes de aluguéis.
É recomendável que o número da nota de empenho conste no instrumento contratual. 
Isso porque ele representa a garantia ao credor de que existe crédito orçamentário 
disponível e suficiente para atender a despesa do objeto do contrato. Nos casos em 
que o instrumento de contrato é facultativo, o artigo 62 da Lei nº 8.666/1993 (BRASIL, 
1993) admite a possibilidade de substituí-lo pela nota de empenho de despesa. Nessa 
hipótese, o empenho representa o próprio contrato.
Liquidação: o artigo 63 da Lei nº 4.320/1964 (BRASIL, 1964) dispõe que 
a liquidação consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por 
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Segundo Martins da Silva (2011, p. 273), na liquidação, o órgão contábil 
deverá apurar:
n Origem e objeto do que se deve pagar;
n Importância exata a pagar;
n A quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.Pagamento: o pagamento consiste na entrega de numerário ao credor, 
extinguindo, no momento da liquidação da despesa, a obrigação criada.
Orçamentos, custos e finanças no setor público284
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 284 17/07/2017 13:44:30
A responsabilidade pela correção e pela regularidade da despesa pode ser di-
vidida em fases e respectivas responsabilidades, como você pode ver na Tabela 1.
 Fonte: Martins da Silva (2011, p. 274). 
FASE DESCRIÇÃO RESPONSÁVEL
1. Operacional Referente a todo o fluxo da 
aquisição de bens e serviços, 
até a entrega do objeto.
Ordenadores de despesa – 
membros das comissões de 
licitação e responsáveis pela 
atestação do recebimento 
dos bens ou serviços.
2. Sistêmica Referente ao atendimento 
das normas dos órgãos 
centrais dos sistemas 
de pessoal, material, 
transportes, serviços, etc.
Dirigentes desses 
órgãos centrais.
3. Contábil e 
de auditoria
Referente à liquidação da 
despesa com o exame 
do cumprimento das 
condições contratuais e o 
reconhecimento da obrigação.
Dirigentes dos órgãos 
de contabilidade e 
auditoria interna.
4. Pagamento Referente à emissão da 
Obrigação de Pagamento 
(OP) para crédito na 
conta do fornecedor.
Dirigente do órgão 
financeiro – Tesouro – 
diretor financeiro.
 Tabela 1. Fases e responsabilidades pela regularidade da despesa. 
Controle e avaliação
Essa fase compreende a fi scalização realizada pelos órgãos de controle e pela 
sociedade. Segundo o artigo 19 da Lei nº 10.180/01 (BRASIL, 2001), sobre 
sistemas de planejamento e orçamento federal, o sistema de controle visa à 
avaliação da ação governamental e da gestão dos administradores públicos 
federais. Faz isso por intermédio da fi scalização contábil, fi nanceira, orça-
mentária, operacional e patrimonial. Além disso, o sistema visa a apoiar o 
controle externo no exercício de sua missão institucional. Os objetivos de 
todos esses processos são:
285Despesas públicas: natureza, tipos e formas de execução
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 285 17/07/2017 13:44:31
n Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a
execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
n Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e à
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e 
entidades da administração pública, bem como da aplicação de recursos 
públicos por entidades de direito privado.
A fiscalização pela sociedade se dá pela sua participação no planejamento, 
na implementação, no acompanhamento e na verificação das políticas públicas, 
avaliando objetivos, processos e resultados (BRASIL, 2008).
O entendimento do orçamento fiscal do país determina o conhecimento 
da sua arquitetura organizacional e processual. O que facilita esta 
compreensão é o sistema organizado e estruturado da peça orçamentária. 
Desta maneira a despesa pública é adequadamente classificada para os 
diversos processos de transferência de recursos, e para o agente público 
identificar a natureza desta despesa e assim encaminhar os estágios de 
execução da despesa.
Orçamentos, custos e finanças no setor público286
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 286 17/07/2017 13:44:33
ANGÉLICO, J. Contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 1995. 
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Brasília, DF, 2000. Disponível em: 
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 19 jun. 2017.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Brasília, DF, 1964. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4320.htm>. Acesso em: 18 maio 2017.
BRASIL. Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Brasília, DF, 1993. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 02 jul. 2017.
BRASIL. Lei nº 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Brasília, DF, 2001. Disponível em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm>. Acesso em: 02 jul. 2017.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de despesa 
nacional: aplicado à União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Brasília: Secretaria 
do Tesouro Nacional, Coordenação-Geral de Contabilidade, 2008. 
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento 
Federal. Manual técnico de orçamento MTO. Brasília, DF, 2008.
FULGENCIO, P. C. Glossário Vade Mecum: administração pública, ciências contábeis, 
direito, economia, meio ambiente. Rio de Janeiro: Mauad X, 2007.
SILVA, L. M. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo da nova con-
tabilidade pública. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2011.
Leituras recomendadas
ANDRADE, N. A. Contabilidade pública na gestão municipal. São Paulo: Atlas, 2002.
BRASIL. Ministério da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Manual de contabi-
lidade aplicada ao setor público: parte VI – perguntas e respostas. 5. ed. Brasília, DF, 
2012. Disponível em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/documents/10180/113505/
Parte_VI_PR2012.pdf>. Acesso em: 02 jul. 2017.
BRASIL. Senado Federal. Interlegis. Brasília, DF, c2007. Disponível em: <http://www.
interlegis.leg.br/ >. Acesso em: 02 jul. 2017.
KOHAMA, H. Contabilidade pública: teoria e prática. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
OK CONCURSOS. Despesa pública. [S.l.], c2017. Disponível em: <http://www.okconcur-
sos.com.br/apostilas/apostila-gratis/129-financas-publicas/1206-despesa-publica#.
WSI5aZLytdg>. Acesso em: 02 jul. 2017.
PINTO JÚNIOR, J. M. P. Contabilidade pública. Paraíso do Norte: FAPAN, 2016. Dispo-
nível em: <http://www.fapanpr.edu.br/site/docente/arquivos/Apostila%20Contabi-
lidade%20Publica.pdf>. Acesso em: 02 jul. 2017.
287Despesas públicas: natureza, tipos e formas de execução
Orçamentos custos e finanças_U3_C20.indd 287 17/07/2017 13:44:35